II SA/Lu 201/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 13 stycznia 2012 r., po rozpoznaniu odwołania J. Z. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 24 listopada 2011 r., nr [...], odmawiającej przyznania J. Z. świadczenia pielęgnacyjnego – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wyjaśniło, iż opisaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku J. Z. z dnia 4 listopada 2011 r., odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawną żoną W. Z. Organ pierwszej instancji wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Kolegium utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy [...] podkreśliło, iż z gramatycznej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika jednoznacznie, że ustawodawca wyłączył z grona podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnymi pozostającymi w związku małżeńskim, dopuszczając możliwość przyznania tego świadczenia wyłącznie w sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. W rozpatrywanej sprawie małżonka odwołującego się W. Z. jest osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności okresowo do sierpnia 2013 r. (orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 3 sierpnia 2011 r.). Osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z wnioskodawcą, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest więc podstaw prawnych do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożył J. Z., wnosząc o jej zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący podniósł, iż sprawuje osobistą opiekę nad obłożnie chorą małżonką, która, z uwagi na znaczne upośledzenie funkcji życiowych, nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki osób drugich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270), dalej jako: "p.p.s.a." Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarżący domagał się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku opieką nad osobą niepełnosprawną. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (ust. 1a). Świadczenie pielęgnacyjne, w świetle powołanego wyżej przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, przysługuje w szczególności innym niż matka i ojciec osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki. Obowiązek alimentacyjny spoczywa – w myśl art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – na krewnych w linii prostej oraz na rodzeństwie. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Na małżonkach, stosownie do art. 23 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, spoczywa także obowiązek wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Każdy z małżonków obowiązany jest nadto przyczyniać się, według swych sił oraz możliwości zarobkowych i majątkowych, do zaspokaJ.ia potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi, w całości lub w części, może polegać na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym (art. 27 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). W świetle art. 130 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Przepis art. 130 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ani żaden inny przepis prawa nie określa kolejności obowiązku alimentacyjnego krewnych małżonka uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych ze strony współmałżonka na podstawie art. 27 kodeksu, to jest w czasie trwania małżeństwa. W pełni przekonywający jest jednak pogląd, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa w myśl art. 27 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (J. Pietrzykowski, Komentarz do art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w:) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, pod red. K. Pietrzykowskiego, 2012, System informacji prawnej Legalis, teza 1 i 2; M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w:) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, pod red. H. Doleckiego i T. Sokołowskiego, 2010, System informacji prawnej LEX, teza 2). Należy podkreślić, iż jakkolwiek przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie posługują się w stosunkach pomiędzy małżonkami pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że do obowiązków wynikających z art. 27 tejże ustawy stosuje się przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego bądź to w drodze analogii, bądź też wprost, przy uwzględnieniu istniejących różnic (wyrok SN z dnia 24 sierpnia 1990 r., I Cr 442/90, OSNC 1991, z. 10-12, poz. 124; M. Sychowicz, Komentarz do art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w:) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, pod red. K. Piaseckiego, 2011, System informacji prawnej LexPolonica, teza 7). W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż W. Z., w związku z opieką nad którą skarżący ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, która wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji w okresie do sierpnia 2013 r. (orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 3 sierpnia 2011 r., k. 3 akt adm.). W. Z. jest małżonką skarżącego J. Z. W sprawie tej nie było również kwestionowane, iż skarżący nie pozostaje w zatrudnieniu w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną żoną (k. 6-8 akt adm.). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka do udzielenia tego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy. Stanowisko to jest prawnie wadliwe. Przepis ten, w brzmieniu obecnie obowiązującym, ustalonym art. 1 pkt 6 lit. "b" tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), stanowi, iż świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy oboje małżonkowie wymagają opieki. Małżonek, którym ma się opiekować beneficjent tego świadczenia, winien bowiem legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, zaś jego współmałżonek, stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" in fine ustawy, musi być osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jednocześnie powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy (który także uzyskał nowe brzmienie od dnia 14 października 2011 r. na mocy wskazanej wyżej ustawy nowelizującej) wyłącza wyraźnie możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego współmałżonkowi osoby wymagającej opieki, gdy legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, iż wykładnia gramatyczna art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy skutkuje uznaniem, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów nie jest możliwe uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez małżonka, który rezygnuje z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki nad swoim współmałżonkiem, niepełnosprawnym w stopniu znacznym lub legitymującym się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu taka wykładnia omawianego przepisu nie może być zaakceptowana w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), albowiem jej wynik prowadziłby do niczym nieuzasadnionego naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Stosując ten przepis należy przyznać zatem pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej przed wykładnią językową. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy winien być rozumiany w ten sposób, iż normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (podobne poglądy zostały wyrażone w wyrokach: WSA w Olsztynie z dnia 16 lutego 2012 r., II SA/Ol 9/12, WSA w Szczecinie z dnia 28 marca 2012 r., II SA/Sz 129/12, WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r., IV SA/Po 188/12, WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r., III SA/Kr 328/12, WSA w Łodzi z dnia 11 maja 2012 r., II SA/Łd 143/12, WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2012 r., I SA/Wa 358/12, WSA w Rzeszowie z dnia 15 maja 2012 r., II SA/Rz 299/12 – niepublikowane). Wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznawanego na osobę pozostającą w związku małżeńskim, małżonków tych osób, zobowiązanych wobec nich do alimentacji (a więc tych, na które państwo nakłada obowiązek opieki nad potrzebującą pomocy osobą najbliższą) naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godziłoby też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji – por. stanowisko wyrażone w cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., P 23/05, OTK-A 2006, nr 10, poz. 151 oraz w cz. III pkt 3 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 107). Odmienna wykładnia tego przepisu przez organy administracji, na co zwrócono uwagę w orzecznictwie oraz w artykułach prasowych, mogłaby skutkować tym, że osoby wymagające opieki rezygnowałyby z pozostawania w związku małżeńskim tylko z tego powodu, iż w takim wypadku ich opiekunowie mieliby niekwestionowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 3 uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10; M. Januszewska, Chory nie może być żonaty, "Rzeczpospolita" z dnia 11 lutego 2010 r.; M. Kozerawska, Chcesz opiekować się mężem? Musisz się z nim rozwieść, "Gazeta Wyborcza" z dnia 4 lutego 2010 r.). Z punktu widzenia klauzuli ochrony rodziny, zawartej w art. 18 Konstytucji, skłanianie małżonków do rozwiązania małżeństwa przez rozwód w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest absolutnie niedopuszczalne (por. stanowisko wyrażone w cz. III pkt 4.4.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., P 18/06; OTK-A 2008, nr 5, poz. 83). Powyższe stanowisko Sądu uwzględnia również utrwalone poglądy orzecznictwa wyrażone na gruncie powołanego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 14 października 2011 r. Przepis te stanowił wówczas, iż "świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim". W świetle orzeczeń sądów, jakie zapadły w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, stosowanie do wskazanego przepisu wyłącznie wykładni językowej jest niedopuszczalne, gdyż jej rezultat pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny (art. 18 i art. 71 Konstytucji RP) oraz równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Stosując ten przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej przed wykładnią językową. Dokonana w ten sposób wykładnia nie narusza przy tym w żaden sposób art. 6 k.p.a. nakazującego organom działanie na podstawie przepisów prawa (por. przykładowo wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 11 września 2009 r., II SA/Ol 748/09, z dnia 6 października 2009 r., II SA/Ol 747/09, z dnia 18 sierpnia 2011 r., II SA/Ol 456/11, z dnia 17 stycznia 2012 r., II SA/Ol 982/11, WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 r., II SA/Łd 814/08, WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., I SA/Wa 7/09, WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r., II SA/Bd 718/09, WSA w Białymstoku z dnia 20 października 2009 r., II SA/Bk 546/09, WSA w Poznaniu z dnia 6 listopada 2009 r., II SA/Po 513/09; WSA w Rzeszowie z 16 grudnia 2009 r., II SA/Rz 467/09, WSA w Szczecinie z dnia 17 lutego 2010 r., II SA/Sz 947/09, WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2010 r., VIII SA/Wa 671/09, a także NSA z dnia 26 lutego 2009 r., I OSK 533/08, z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/09 oraz z tej samej daty, I OSK 723/09 – niepublikowane). Poglądy wyrażone w tych orzeczeniach podzielił także Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., P 38/09 (OTK-A 2010, nr 5, poz. 53; por. cz. II pkt 4.3 i 4.4 uzasadnienia). Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uchylił, na podstawie art. 135 p.p.s.a., także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów przez ten organ. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi oraz dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy. Organy te raz jeszcze ocenią, czy skarżący spełnia określone w ustawie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu z rezygnacji przez niego z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym małżonką. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o wydanie przez Sąd merytorycznego orzeczenia przyznającego skarżącemu wnioskowane przez niego świadczenie, należy wyjaśnić, iż Sąd nie ma takich uprawnień. W świetle przepisów powołanej ustawy p.p.s.a. oraz innych przepisów prawa normujących pozycję ustrojową sądów administracyjnych, Sąd posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, z których w rozpoznawanej sprawie skorzystał uchylając decyzje organów obu instancji, z powodu niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.