III SA/Lu 923/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., po rozpatrzeniu odwołania H. S., utrzymało w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 30 marca 2014 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w L. wystąpił o skierowanie H. S. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego do kierowania pojazdami na podstawie prawa jazdy kat. B i C. We wniosku powołano się na prowadzoną przez Komendanta ewidencję, z której wynika, że skarżący otrzymał w okresie od 16.01.2012 do 29.11.2012 roku 28 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Starosta skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W uzasadnieniu wskazał m.in., że nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania prawidłowości naliczonych punktów karnych, będąc w tym zakresie związany wnioskiem Komendanta Policji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że odbył szkolenie redukujące liczbę punktów karnych, które powinno być uwzględnione w prowadzonej przez Komendanta ewidencji. Na skutek odbytego szkolenia liczba przypisanych mu punktów karnych zmniejszyła się poniżej 24, a zatem nie powinien być kierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. SKO w Z. utrzymało w mocy decyzję Starosty. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium powołało się na treść art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 poz. 1137 ze zm.; dalej: P.r.d.), zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega kierowca, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Powołując się na poglądy orzecznictwa, Kolegium wskazało, że decyzja wydawana przez Starostę na skutek wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji jest decyzją związaną, co powoduje, że organ nie ma uprawnień do samodzielnego badania prawidłowości i ilości przyznanych punktów karnych. Wobec powyższego podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące prawidłowości przyznanych mu punktów karnych, nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygania w niniejszej sprawie. Kolegium nie uwzględniło również argumentów skarżącego, iż odbył szkolenie zmniejszające liczbę punktów karnych. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, możliwość zmniejszenia ilości punktów karnych istnieje jedynie w czasie, gdy liczba punktów karnych nie przekroczy 24. W ocenie Kolegium nie ma również znaczenia podnoszona okoliczność, iż punkty karne w dacie odbywania szkolenia miały charakter tymczasowy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, punktowaniu podlega każde stwierdzone przez Policję naruszenie przepisów ruchu drogowego, bez względu na ich potwierdzenie przez sąd lub inny uprawniony organ. Okoliczność, iż wpis tymczasowy ma charakter warunkowy nie uzasadnia pomijania takich wpisów przy stosowaniu art. 130 ust. 3 ustawy. W skardze do sądu administracyjnego H. S. podniósł zarzuty naruszenia: - art. 130 ust. 3 P.r.d. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia zmniejszenie liczby punktów karnych kierowcy, który na własny koszt odbył szkolenie w tymże celu, - § 4 pkt 1 w zw. z pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998, ze zm.) przez błędne przyjęcie, że naruszenie przez skarżącego przepisów ruchu drogowego dnia 29 listopada 2012 r. spowodowało tego dnia wpis ostateczny, podczas gdy zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Z. II Wydział Karny dopiero dnia 30 stycznia 2014 r. i tego też dnia wpis tymczasowy powinien stać się wpisem o charakterze ostatecznym; - § 8 pkt 6 ww. rozporządzenia w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia na podstawie prawnej, która została wydana bez delegacji ustawowej, a bezprawnie rozszerzony zakres regulacji nie znalazł pokrycia w treści ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania przez nienależyte poinformowanie odwołującego się o ilości posiadanych punktów karnych; naruszenie zasady praworządności przez zastosowanie wykładni rozszerzającej art. 130 ust. 3 P.r.d.; naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wzięcia pod uwagę słusznego interesu skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które musiałby skutkować jej uchyleniem (stwierdzeniem nieważności). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) P.r.d., zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Z art. 130 ust. 1 ustawy wynika, że policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Skarżący nie kwestionuje przypisanej mu ilości punktów karnych za popełnione naruszenia, zgodnie z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 30 marca 2014 r. Zasadniczy spór prawny w sprawie dotyczy możliwości zmniejszenia liczby punktów poprzez odbycie stosownego szkolenia. Możliwość taką przewiduje art. 130 ust. 3 P.r.d., w myśl którego kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Szczegóły dotyczące tej instytucji reguluje rozporządzenie wykonawcze, zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 130 ust. 4 P.r.d. Skarżący w petitum skargi, wymieniając zarzuty powołuje się na rozporządzenie z roku 2002, jednakże rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 9 września 2012 r., kiedy to zastąpiło je nowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488). W uzasadnieniu skargi wskazano już prawidłowo na rozporządzenie z 2012 r. W świetle § 8 ust. 4 rozporządzenia z 2012 r. kierowcy wpisanemu do ewidencji po przedstawieniu przez niego zaświadczenia o odbyciu szkolenia lub otrzymaniu tego zaświadczenia od dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, właściwy dla miejsca zamieszkania ewidencjonowanego komendant wojewódzki Policji zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, począwszy od wpisu odpowiadającego naruszeniu popełnionemu z datą najwcześniejszą, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Ustęp 6 cytowanego przepisu wprowadza kluczowe dla niniejszej sprawy ograniczenie, w świetle którego odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że skarżący odbył szkolenie celem redukcji punktów karnych w dniu 11 grudnia 2012 r., a zatem już po ostatnim z naruszeń przepisów ruchu drogowego, które spowodowało przekroczenie dozwolonej liczby punktów. W ocenie organu stanowi to argument za zastosowaniem w sprawie wspomnianego ograniczenia z § 8 ust. 6 rozporządzenia, w efekcie czego skarżący nie mógł już skorzystać z możliwości redukcji punktów. Skarżący podważa ten argument stawiając tezę, iż wspomniany przepis rozporządzenia nie może być stosowany, jako wykraczający poza granicę delegacji ustawowej z art. 130 ust. 4 ustawy. W jego ocenie ustawa dopuszcza expressis verbis tylko jedno ograniczenie możliwości redukcji punktów karnych poprzez odbycie szkolenia – w odniesieniu do kierowców posiadających prawo jazdy krócej niż rok, co w badanej sprawie nie ma zastosowania. Odnosząc się do tego argumentu sąd zauważa, że problem zgodności z delegacją ustawową powyższej regulacji wykonawczej ograniczającej możliwość zmniejszenia punktów karnych pojawiał się w orzecznictwie już na gruncie rozporządzenia z 2002 r. Ocena zgodności § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. z delegacją ustawową w orzecznictwie była niejednolita. Z jednej strony można wskazać orzeczenia, w których Sądy wyraziły wątpliwości co do zgodności § 8 ust. 6 rozporządzenia z zakresem delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 P.r.d. (obok powołanych przez skarżącego, zob. także m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 28 grudnia 2010 r., II SA/Ol 969/10, WSA w Warszawie z 15 października 2010 r., VII SA/Wa 1485/10). Z drugiej strony można wskazać cały szereg orzeczeń, w których wyrażono pogląd przeciwny do zaprezentowanego wyżej, zgodnie z którym właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych (Prawa o ruchu drogowym) przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż wydany akt podustawowy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawowej (por. m.in. wyroki NSA z 16 grudnia 2010 r., I OSK 275/10; z 22 marca 2011 r., I OSK 723/10; z 31 marca 2011 r., I OSK 1013/10; z 15 marca 2012 r., I OSK 419/11; wyroki WSA w Kielcach z 15 czerwca 2011 r., II SA/Ke 278/11 i z 28 lipca 2011 r., II SA/Ke 407/11 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 15 czerwca 2011 r., IV SA/Po 288/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 września 2011 r., III SA/Lu 200/11). Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny, w przytoczonym wyroku z 16 grudnia 2010 r., powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazał, iż treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. Zdaniem Sądu, aby prawidłowo ustalić relację pomiędzy ust. 3 i 4 art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym należy uwzględnić przepis art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) tej ustawy. Wprowadza on obowiązek poddania badaniu psychologicznemu kierowcę, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Przekroczenie wskazanej liczby punktów wywołuje konieczność przeprowadzenia badania psychologicznego w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Z analizy wyżej przytoczonych przepisów wynika, iż zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest bowiem obowiązkowemu badaniu psychologicznemu i nie może skorzystać z dobrodziejstwa zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt. Podobna argumentacja znalazła się w wyroku NSA z 24 października 2012 r., (I OSK 1203/11), w sprawie dotyczącej tak jak niniejsze – sankcji w postaci skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że przepis art. 130 ust. 3 ustawy, przewidujący zmniejszenie liczby punktów przez uczestnictwo kierowcy w szkoleniu może dotyczyć tylko takiej osoby, której za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie przypisano więcej niż 24 punkty karne. Za takim rozumieniem przepisu art. 130 ust. 3 ustawy przemawia także § 8 ust. 6 rozporządzenia stanowiąc, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Powyższy przepis wykonawczy odpowiada treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130 ust. 4 ustawy, w którym ustawodawca upoważniając organ naczelny zawarł równocześnie wyraźne wskazanie treściowe wyznaczając kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Zdaniem NSA nie można w tym przypadku dopatrzyć się niezgodności przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z przepisami ustawy, ponieważ przepis wykonawczy odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 130 ust. 3 ustawy, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 ustawy. NSA podkreślił, że nadanie tym przepisom takiej treści, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów karnych po przekroczeniu limitu 24, niweczyłaby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych kierowca odbywając na własny koszt szkolenie uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków służących dyscyplinowaniu kierowców i wdrażaniu ich do przestrzegania zasad ruchu drogowego stałoby się bezprzedmiotowe. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna przepisów, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Sąd orzekający w badanej sprawie w pełni akceptuje powyższe poglądy, co więcej – uznaje je za w pełni aktualny także na gruncie miarodajnego dla badanej sprawy rozporządzenia z 2012 r., z uwagi na analogiczną treść regulacji. Kompleksowa analiza ustawy jednoznacznie wskazuje, że dopuszczenie możliwości redukcji punktów w przypadku kierowców, którzy przekroczyli 24 punkty karne pozostawałoby w sprzeczności z treścią ustawy, która jednoznacznie nakazuje w takich przypadkach skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, ponadto byłoby też sprzeczne z ratio legis przyjętych w ustawie rozwiązań, których celem jest dyscyplinowanie kierowców do przestrzegania przepisów ruchu drogowego. W orzeczeniach wydawanych na gruncie nowego rozporządzenia z 2012 r. zgodność jego § 8 ust. 6 z ustawą nie jest już kwestionowana, a sądy jednolicie przyjmują, że późniejsze, tj. mające miejsce po uzyskaniu 24 punktów karnych, uczestnictwo w szkoleniu pozostaje bez wpływu na stwierdzony obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji (por. wyroki WSA w Poznaniu z 12 września 2013 r., III SA/Po 710/13; z27 listopada 2013 r., III SA/Po 1143/13, z 18 grudnia 2013 r., III SA/Po 1273/13; wyrok WSA w Krakowie z 22 października 2013 r., III SA/Kr 31/13; wyrok WSA w Lublinie z 20 marca 2014 r., III SA/Lu 903/13, z 3 kwietnia 2014 r., III SA/Lu 819/13, z 8 maja 2014 r., III SA/Lu 818/13; wyroki WSA w Rzeszowie z 11 lutego 2014 r., II SA/Rz 1314/13 i z 28 października 2014 r., II SA/Rz 967/14). W konkluzji sąd stwierdza, że podnoszone w skardze argumenty co do sprzeczności przepisów rozporządzenia z 2012 r. z ustawą nie zasługują na uwzględnienie. W efekcie – zastosowanie przez organy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy było prawidłowe. Nie zmienia tej oceny argument skarżącego odnoszący się do nieostatecznego charakteru wpisu ostatniego z wykroczeń, które spowodowało przekroczenie granicy 24 punktów, mającego miejsce 29 listopada 2012 r. Rzeczywiście, § 4 rozporządzenia z 2012 r. rozróżnia wpisy ostateczne, dokonywane w sytuacji, gdy naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym: wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym (ust. 1) oraz wpisy tymczasowe, wprowadzane do ewidencji, przed wydaniem ww. rozstrzygnięć, niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia. Rozróżnienie to nie ma jednak żadnego znaczenia w sprawie, wobec jednoznacznego brzmienia § 8 ust. 6 rozporządzenia, z którego wynika wyłączenie możliwości zmniejszenia liczby punktów karnych przez osobę, która przed rozpoczęciem szkolenia dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Argument skarżącego odwołujący się do tymczasowości wpisu jest zatem całkowicie chybiony. W ocenie sądu chybiony jest również zarzut naruszenia zasady informowania, poprzez nienależyte poinformowanie skarżącego o ilości posiadanych przez niego punktów karnych, co uniemożliwiło mu skorzystanie z prawo do kursu doszkalającego w odpowiednim czasie. Jak wynika z § 9 rozporządzenia z 2012 r., osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach w ewidencji, ostatecznych i tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom. Informacji udziela się lub zaświadczenie wydaje się w każdej jednostce organizacyjnej Policji posiadającej odpowiednie możliwości techniczne. Skarżący będąc świadomym popełnionych wykroczeń drogowych, za które przypisano mu punkty karne, przy zachowaniu minimum należytej staranności w zakresie dbałości o swoje sprawy, bez trudu mógł uzyskać informację o ilości punktów, "obciążających aktualnie jego konto". Sąd nie podziela zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia zasady praworządności, skoro z wyżej przedstawionych wywodów wynika, że nie doszło do niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej art. 130 ust. 3 P.r.d., a wyłączenie możliwości obniżenia liczby punktów karnych poprzez szkolenie w przypadku, gdy została już przekroczona granica 24 punktów, znajduje oparcie nie tylko w treści rozporządzenia z 2012 r., ale i w prawidłowej wykładni celowościowej i systemowej przepisów Prawa o ruchu drogowym. Chybiony jest też zarzut nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego. Interes słuszny to interes oparty na prawie, zasługujący na ochronę. Nie zasługuje na ochronę działanie, które ma na celu uniknięcie konsekwencji prawnych przekraczania przepisów ruchu drogowego w sposób nie mający oparcia w obowiązujących przepisach. Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, sąd nie dostrzegł żadnych innych uchybień, które podważałyby zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargą na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).