I SA/Op 641/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Anna Komorowska-Kaczkowska (spr.) Protokolant Referent Beata Olfans po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skarbimierz z dnia 28 września 2020 r., nr XVIII/133/2020 w przedmiocie wprowadzenia na terenie Gminy Skarbimierz Gminnego Programu Ulg w publicznym transporcie zbiorowym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi Wojewody Opolskiego (dalej: Wojewoda) jest uchwała Rady Gminy Skarbimierz nr XVIII/133/2020 z 28 września 2020 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Skarbimierz Gminnego Programu Ulg w Publicznym transporcie zbiorowym. Rada Gminy Skarbimierz na sesji, która odbyła się w dniu 28 września 2020 r., na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 40 ust. ust. 1, art. 41 ust. 1 art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 713), podjęła uchwałę nr XVIII/133/2020 w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Skarbimierz Gminnego Programu Ulg w publicznym transporcie zbiorowym, zwanym w dalszej części Programem. Przedmiotowy program został zawarty w załączniku nr 1 do przedmiotowej uchwały mocą § 1. W § 2 uchwały powierzono jej wykonanie Wójtowi Gminy Skarbimierz. Nadto, w § 3 zawarto, iż uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie z dniem 1 listopada 2020 r. Zawarty w załączniku nr 1 do uchwały nr XVIII/133/2020 Program skierowany został do mieszkańców Gminy Skarbimierz, którzy spełniają przesłanki określone w § 2. Zgodnie z § 2 Programu uczniom zamieszkałym na terenie Gminy Skarbimierz, którzy uczęszczają do szkół ponadpodstawowych i ponadgimnazjalnych środkami komunikacji publicznej, może przysługiwać częściowa refundacja kosztów zakupu biletów miesięcznych na dojazd jeśli: 1) przedstawią zaświadczenie o uczęszczaniu ucznia do szkoły, 2) przedstawią imienny bilet miesięczny komunikacji publicznej z miejsca zamieszkania do uczęszczania do szkoły, 3) nie ukończyli 21 roku życia, 4) zameldowani są na terenie Gminy Skarbimierz.  Wysokość refundacji, zgodnie z § 3 Programu, ustalono na poziomie 50% wartości imiennego biletu miesięcznego szkolnego, za każdy miesiąc, w którym uczeń uczęszcza do szkoły i spełnia warunki refundacji, które zostały określone w § 4 Programu. W § 5 Programu zawarto zasady wypłaty refundacji. Końcowo w § 6 ustalono wzór wniosku o refundację, który stanowi załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały. Następnie, uchwałą nr XV/88/2025 z 27 czerwca 2025 r. Rada Gminy Skarbimierz dokonała zmiany Uchwały Nr XVIII/133/2020 Rady Gminy Skarbimierz z 28 września 2020 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Skarbimierz Gminnego Programu Ulg w publicznym transporcie zbiorowym. Zgodnie z § 1 ww. uchwały nadano nowe brzmienie załącznika nr 1 i 2 do uchwały. Zmiana ta polegała na rozszerzeniu wysokości refundacji kosztu zakupu biletów miesięcznych na dojazd uczniów zamieszkałych w Gminie Skarbimierz do szkół ponadpodstawowych środkami komunikacji publicznej do 100%. Zmianą tą dostosowano również zapisy uchwały w kwestii obowiązującego systemu oświaty w związku z likwidacją gimnazjów. Uchwała nr XV/88/2025 również została zakwalifikowana do kategorii aktów prawa miejscowego. Pismem z 25 lipca 2025 r. Wojewoda Opolski działając jako organ nadzoru wystąpił do Rady Gminy Skarbimierz z prośbą o wskazanie i szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej uchwały stanowiącej upoważnienie do podjęcia aktu w przedmiotowej materii. W odpowiedzi Przewodniczący Rady wskazał, iż podstawą prawną podjęcia uchwały w przedmiotowej sprawie są artykuły powołane w podstawie prawnej uchwały, tj. art. 7 ust.1 pkt 4 w związku żart. 18 ust.2 pkt 6, art. 40 ust.1, art. 41 ust.1, art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nadto podał, że kompetencja do podjęcia aktu prawnego w przedmiotowej materii wynika z przepisów oświatowych m.in. przepisów dotyczących zapewnienia równych szans edukacyjnych w tym z niepełnosprawnościami oraz tym, które mieszkają w większych odległościach od placówek edukacyjnych. Organ nadzoru nie wydał wobec wyżej wymienionych aktów rozstrzygnięć nadzorczych w terminie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pismem z 5 sierpnia 2025 r. Wojewoda Opolski wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Skarbimierz nr XVIII/133/2020 z 28 września 2020 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Skarbimierz Gminnego Programu Ulg w Publicznym transporcie zbiorowym oraz uchwałę nr XV/88/2025 z 27 czerwca 2025 r. w sprawie zmiany uchwały nr XVIII/133/2020 z 28 września 2020 r., przy czym skarga na uchwałę zmieniającą została objęta odrębnym od niniejszego postępowaniem. W skardze Wojewoda Opolski zarzucił, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. że została wydana bez podstawy prawnej, a więc z istotnym naruszeniem przepisów art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda podkreślał, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłem prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Stanowienie przez organy gminy aktów prawa miejscowego bez podstawy prawnej każdorazowo stanowić będzie naruszenie prawa w stopniu istotnym. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewoda wskazywał na konieczność oparcia aktu prawa miejscowego na ustawowej podstawie prawnej do jego wydania. Musi ona istnieć w dacie podjęcia aktu prawa miejscowego, by uznać jego ważność. Akt prawa miejscowego wydany bez istniejącej ku temu podstawy w przepisie rangi ustawowej lub z przekroczeniem ram takiej delegacji jest nieważny i nie może nastąpić jego konwalidacja poprzez zmianę stanu prawnego i późniejsze zaistnienie w obrocie prawnym przepisu, na którego mocy byłoby możliwe podjęcie danej uchwały przez radę gminy. Wojewoda podkreślał, że wskazane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy nie mogą stanowić samodzielnej i wyłącznej podstawy do podejmowania przez radę gminy uchwał ani wprowadzania norm prawnych o dowolnej treści, wykraczającej poza wyraźnie określone w przepisach prawa kompetencje tego organu, nawet jeżeli mieściłyby się one w ogólnym zakresie zadań gminy. Podnosił, że każda uchwała rady gminy, jak również zawarte w niej unormowania, winny być oparte na szczegółowej podstawie prawnej, wynikającej z odrębnego przepisu rangi ustawowej. Ogólne normy kompetencyjne, takie jak art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą być uznane za wystarczające umocowanie do podejmowania aktów normatywnych, jeżeli brak jest przepisów szczególnych, które wprost przyznają jednostce samorządu terytorialnego określone kompetencje. Podobnie, w ocenie Wojewody, art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, mający charakter ogólnej normy określającej zakres zadań własnych gminy w sferze użyteczności publicznej, nie stanowi podstawy prawnej do stanowienia aktów prawa miejscowego. Przepis ten nie kreuje samodzielnych uprawnień normotwórczych, a jedynie wyznacza kierunkowe ramy działalności jednostki samorządu. W ocenie organu nadzoru, brak było podstaw do przyjęcia, iż wskazane w treści uchwały przepisy mogą stanowić źródło kompetencji prawotwórczej. Uprawnienie do podejmowania określonych działań, w tym uchwalania aktów normatywnych, musi wynikać z wyraźnych przepisów ustawowych o charakterze szczególnym. Sam fakt przypisania danego zadania do katalogu zadań własnych gminy nie jest tożsamy z udzieleniem jej kompetencji do stanowienia prawa w tym zakresie. Nawet przy założeniu, że przedmiotem uchwały jest realizacja zadania własnego w postaci organizacji publicznego transportu zbiorowego, a treść uchwały nie zawiera norm władczych, nie zwalnia to z obowiązku zapewnienia jej zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym, w szczególności z przepisami ustawowymi. Wojewoda podkreślał przy tym, że organ nadzoru nie może domniemywać intencji organu stanowiącego przy podejmowaniu uchwały, gdyż takie działanie mogłoby naruszać zasadę podziału kompetencji i prowadzić do ingerencji w wyłączną sferę decyzyjną tego organu. Jednocześnie Wojewoda podkreślał, że nie kwestionuje potrzeby podejmowania przez jednostki samorządu terytorialnego działań wspierających młodzież, w tym ułatwiania dostępu uczniów do edukacji, również poprzez wspieranie finansowe dojazdów do szkół. Cele tego rodzaju mogą mieć pozytywny wymiar społeczny i odpowiadać na realne potrzeby mieszkańców gminy. Niemniej jednak, nawet społecznie pożądane działania jednostek samorządu terytorialnego muszą mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. W ocenie organu nadzoru uchwały o nr XVIII/133/2020 i XV/88/2025 zostały podjęte bez należytej podstawy prawnej, a tym samym z naruszeniem zasady legalizmu. Uchwały te wprowadzają mechanizm refinansowania kosztów biletów autobusowych uczniom gminy, lecz nie znajdują oparcia w przepisach ustaw, które przyznawałyby gminie kompetencje do podejmowania tego rodzaju działań w przedstawionej formule. W związku z powyższym, przedmiotowe uchwały - mimo ich społecznie pożądanego celu - muszą zostać ocenione jako sprzeczne z przepisami prawa i naruszające konstytucyjną zasadę działania organów publicznych w granicach ich ustawowych kompetencji. Dodatkowo organ nadzoru zwracał uwagę na uzależnienie skorzystania z Programu od posiadania meldunku na terenie Gminy Skarbimierz (§ 2 pkt 4 załącznika nr 1 obu uchwał). Podkreślał, że definicja wspólnoty samorządowej zawarta została w art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Przez mieszkańca gminy należy rozumieć osobę fizyczną zamieszkującą na terenie danej gminy. W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że ocena, kto jest mieszkańcem gminy, następuje przez pryzmat art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r.-Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.), wedle którego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Przynależność do gminnej wspólnoty samorządowej powstaje z mocy prawa z momentem zamieszkania na terytorium gminy i trwa tak długo, jak długo dana osoba tam zamieszkuje. "Zamieszkiwanie" wolą prawodawcy zostało nierozłącznie związane z przynależnością do samorządu terytorialnego. Osoba, która zamieszkuje na terenie danej gminy nie może zrzec się członkostwa w gminnej wspólnocie samorządowej, również organy gminy nie mogą jej tego członkostwa odmówić, przyznać w odrębnym trybie, pozbawić czy w inny sposób wykluczyć ze wspólnoty. Z członkostwa we wspólnocie samorządowej można zrezygnować zmieniając miejsce zamieszkania - ustaje ono z dniem utraty miejsca zamieszkania na terenie danej gminy. Podkreślał, że to nie zameldowanie decyduje o członkostwie w gminnej wspólnocie samorządowej, lecz miejsce zamieszkania. Instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie praw członka wspólnoty samorządowej (Gajewski S., Jakubowski A., Ustawy samorządowe. Komentarz, wyd. C.H.BECK 2018). Wojewoda argumentował, że określając wzajemny stosunek pojęć zamieszkania i zameldowania, trzeba stwierdzić, że zameldowanie czyni prawdopodobnym przypuszczenie, iż w miejscowości zameldowania osoba fizyczna ma także miejsce zamieszkania. Nie można jednak przyjąć, że zameldowanie w określonej miejscowości rozstrzyga o miejscu zamieszkania. Z tego tez względu brak jest podstaw prawnych do wprowadzania w uchwale podejmowanej przez organ stanowiący gminy dotyczącej refundacji kosztu zakupu biletów miesięcznych na dojazd uczniów zamieszkałych w Gminie Skarbimierz do szkół ponadpodstawowych środkami komunikacji publicznej wymogu posiadania zameldowania na terenie tej gminy. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Skarbimierz wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że ze stanowiskiem Wojewody o braku podstaw prawnych do podejmowania uchwały nie można się zgodzić, gdyż zgodnie z art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zakres działania i zadania gminy są opisane w Rozdziale 2 ustawy o samorządzie gminnym, a w tym zadanie z zakresu lokalnego transportu zbiorowego. Dodatkowo wskazał, że dowóz dzieci do szkół wynika również z przepisów oświatowych. W ustawie o systemie oświaty w art.90t ust.1 ust.3 i ust.4 są zapisy zbieżne z art.7 ust. 1 pkt.4 i art.18 ust.2 pkt.6 ustawy o samorządzie gminnym, dlatego rada gminy zastosowała tylko przepisy z ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast zgodnie z art. 90t ustawy o systemie oświaty: ". Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 3. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć programy, o których mowa w ust. 1, we współpracy z organizacjami, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2024 r. poz. 491, 1761 i 1940). 4. W przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.". Podniósł, że z przepisów oświatowych wynika, że pomoc dla dzieci szkół średnich może obejmować inne gminy powiatu, dlatego należało określić iż Gminny Program Ulg obejmuje tylko dzieci zameldowane w gminie Skarbimierz i dlatego uchwałę należało ogłosić w Dzienniku Urzędowym Województwa. Wskazał, że Gminny Program Ulg w publicznym transporcie zbiorowym jest faktycznie regulaminem, a więc należał podjąć stosowaną uchwałę jako akt prawa miejscowego. Tym samym, rada gminy jest w pełni uprawniona do przyjęcia programu wsparcia dzieci i młodzieży szkół ponadpodstawowych w zakresie pomocy finansowej w zakresie transportu uczniów pomimo, że w podstawie prawnej uchwał pominięto przepisy oświatowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 135 – dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy jednak nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności trzeba podnieść, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego - ma, bowiem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Brak jest, zatem przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa w stopniu istotnym – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) dalej jako u.s.g. Stosownie do wskazanego art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. (chyba, że przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności). W ustawie o samorządzie gminnym (przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zagadnienie możliwości wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym było już przedmiotem ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym wyroku NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 673/11, wyroku WSA w Krakowie z 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07 oraz wyroku NSA z 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11. W orzeczeniach tych jednoznacznie stwierdzono, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się, iż akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania.. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Skarbimierz wskazała jako jej podstawę normatywną, przepisy art. 7 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 18 ust.2 pkt 6, art. 40 ust. 1, art.41 ust.1, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Żaden z tych przepisów prawa nie przyznaje radzie gminy jakichkolwiek kompetencji w zakresie objętym regulacjami zaskarżonej uchwały. Ustanowienie aktu prawa miejscowego przez radę gminy powinno wskazywać podstawy prawne wyrażone w art. 40 ust. 3 u.s.g. (przepisy porządkowe), art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.s.g. (przepisy strukturalno-organizacyjne) lub w art. 40 ust. 1 u.s.g. (przepisy wykonawcze, przy czym ta podstawa wymaga odwołania się jeszcze do wyraźnego upoważnienia szczególnego zawartego w innych ustawach prawa materialnego. Dla zakwalifikowania danej uchwały do aktów prawa miejscowego decydującym jest fakt, że regulacja ta będzie obowiązywała na terenie jednostki samorządu terytorialnego kształtując w sposób bezpośredni prawa i obowiązki pewnej kategorii potencjalnych adresatów (wyrok NSA z 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1497/11). Umieszczenie w akcie prawnym choćby jednej normy generalnej i abstrakcyjnej powoduje, że akt ten ma charakter powszechnie obowiązujący, o tyle musi mieć on jeszcze umocowanie w podstawie ustawowej do stanowienia aktów prawa miejscowego wynikającej ze wskazanych wyżej podstaw prawnych, a w przypadku przepisów wykonawczych także w upoważnieniu szczegółowym. Wskazane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy nawiązują do zakresu działania gminy, do zadań własnych gminy oraz ogólnej właściwości rady gminy. W szczególności art. 7 ust. 1 pkt 4, ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić właściwej (jedynej) podstawy prawnej uchwały, gdyż jest to typowa norma zadaniową o charakterze ogólnym, blankietowym. Tymczasem normy zadaniowe nie mogą być źródłem kompetencji organów administracji publicznej. Normy zadaniowe w przeciwieństwie do norm kompetencyjnych nie mają charakteru upoważniającego, gdyż z określenia zadań nie wynika automatycznie zdolność do podejmowania określonych działań (wyrok WSA w Poznaniu z 30 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1608/21). W myśl art. 2 i 7 Konstytucji RP kompetencji organów nie można domniemywać i jak wynika z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednolicie, że upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i jednoznacznie wskazywać zakres przedmiotowy regulacji, którą obejmować może ten akt. Podjęcie uchwały zawierającą unormowania powszechnie obowiązujące bez wymaganego upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2622/00). W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały obok art. 7 ust. 1 pkt 4 wskazano art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie przyjmowania programów gospodarczych. Podkreślić przy tym należy, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Jak podkreślono w wyroku WSA we Wrocławiu z 12 lutego 2008 r., sygn.. akt IV SA/Wr 656/07, przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, nie może być podstawą kreowania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze, z treści tego przepisu nie wynika bowiem prawo gminy do wydawania aktów prawa miejscowego. Przepis art. 18 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera szczególnej normy kompetencyjnej. W konsekwencji domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Przepis ten ma jednak charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania wskazanych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych. Aktualna pozostaje teza wyrażona w wyroku NSA z 29 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 178/09, że wprawdzie z literalnego brzmienia art. 18 ust. 2 u.s.g. można wywnioskować upoważnienie dla rady gminy do działania we wskazanym w nim zakresie, to przepis ten trzeba jednakże odczytywać w związku z zamkniętym katalogiem zamieszczonym w art. 40 ust. 2 u.s.g. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że dopiero przepis w ustawie szczególnej może być podstawą prawną dla podjęcia przez radę gminy uchwały. Dodatkowo i jedynie na marginesie niniejszych rozważań podkreślić należy, iż co prawda uchwała zatytułowana jest Program udzielania ulg w transporcie publiczny, jednak w istocie określa wyłącznie szczegółowe zasady refundowania kosztów biletów transportu publicznego dla uczniów szkół zameldowanych na terenie Gminy Skarbimierz z miejsca zamieszkania do uczęszczanej szkoły. Nie jest to zatem uchwała w przedmiocie programu gospodarczego - przez program gospodarczy należy bowiem rozumieć pewne założenia, wytyczne, jak również układ zamierzonych czynności odnoszących się do sfery gospodarczo-ekonomicznej danej jednostki samorządu terytorialnego. Programy takie są planami rozwojowymi, mają charakter ogólny, obejmują założenia co do danego przedsięwzięcia. Nie jest to również uchwała w przedmiocie transportu lokalnego, bowiem nie odnosi się do taboru transportu lokalnego pozostającego w zasobie Gminy Skarbimierz, nie odnosi się to tego transportu ani jego organizacji, ani nie reguluje ulg w tym transporcie. Nie dotyczy organizacji transportu na terenie Gminy przez tę Gminę. Nie zawiera też postanowień odnoszących się wprost do wykonywania lokalnego transportu zbiorowego, przewidzianego jako zadanie własne po myśli art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i nie jest wsparta szczegółowym uregulowaniem ustawowym z zakresu regulacji lokalnego transportu, który stanowiłby ustawową podstawę do podjęcia uchwały w przedmiocie ulg dla dzieci dojeżdżających do szkół średnich z terenu Gminy Skarbimierz. Zaskarżona uchwała określa wyłącznie zasady wsparcia uczniów poprzez formę częściowej refundacji kosztów zakupu biletów miesięcznych na dojazd dla uczniów zamieszkałych i zameldowanych na terenie Gminy Skarbimierz do szkół ponadpodstawowych i ponadgimnazjalnych środkami komunikacji publicznej. Odnosząc się z kolei do podstawy prawnej wskazanej przez Przewodniczącego Rady Gminy w odpowiedzi na skargę należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na treść art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przewiduje on, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Stosownie do art. 90t ust. 4 tej ustawy, w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Zdaniem Sądu, co do zasady wskazany przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę przepisy ustawy o systemie oświaty mogłyby stanowić podstawę do podjęcia uchwały w zakresie, o ile uchwała taka stanowiłaby realizację przyjętego uprzednio programu wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży i zawierała regulacje mieszczące się w granicach upoważnienia ustawowego. Należy przy tym zwrócić uwagę, że art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty odsyła do ust. 1 tego artykułu. W związku z tym nie powinno budzić wątpliwości, że ustalenie zasad przyznawania pomocy dla dzieci i młodzieży, możliwe jest wówczas, gdy wcześniej przyjęty został przez daną jednostkę samorządu terytorialnego regionalny lub lokalny program, o jakim mowa w art. 90t ust. 1 tej ustawy. Z powyższego wynika, że ustawodawca w pierwszej kolejności zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego do przyjęcia programu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w zakresie wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, a także wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Następnie w oparciu o dany program, organ stanowiący winien dopiero określić szczegółowe warunki, formy i zakres tej pomocy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 961/20; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 521/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 734/20). W ocenie Sądu uchwalenie przez Radę Gminy Skarbimierz zasad przyznawania uczniom refundacji kosztów dojazdu w oparciu o niesamoistną podstawę prawną oraz bez poprzedzenia jej aktem, o którym mowa w art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w sposób istotny narusza prawo, co musi prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości (wraz z załącznikami). Nie budzi przy tym wątpliwości Sąd, iż zaskarżona uchwała określa szczegółowe warunki, formy i zakres pomocy, a zatem Rada Gminy powinna w pierwszej kolejności przyjąć program, o którym mowa w art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Dopiero w następstwie przyjęcia powyższego aktu i w celu jego realizacji, Rada może określić zgodnie z przepisami prawnymi szczegółowe warunki na jakich jest udzielana stosowna pomoc, formy i zakres tej pomocy oraz tryb postępowania w tych sprawach. Należy przy tym podkreślić, iż zgodnie z art. 90 t ust. 4 tej ustawy, w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. W tym miejscu należy podkreślić, że z regulacji art. 90t ust. 4 ustawy wynika doprecyzowanie kręgu beneficjentów programu poprzez wskazanie, że program ten dotyczy dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania. Organom gminy nie zostało natomiast przyznane uprawnienie do samodzielnego modyfikowania tego kręgu podmiotów. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowić będzie naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Stąd też przyjąć należy, że w przypadku określenia szczególnych warunków udzielani pomocy związanej z wyrównywaniem szans edukacyjnych dzieci i młodzieży jest skierowanie tej pomocy do dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, a jedynym kryterium wyznaczającym tę pomoc jest kategoria mniejszych szans edukacyjnych (barier edukacyjnych). Oznacza to, że inne kryteria nie mogą być podstawą określania omawianych warunków. W szczególności kryterium takim nie może być fakt zameldowania ucznia na terenie Gminy Skarbimierz. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w ugruntowanym już w tym przedmiocie orzecznictwie sądów administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r. I OSK 2128/17 oraz z dnia 27 stycznia 2010 r. I OSK 1465/09, a także wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2017 r. II SA/Rz 549/17, WSA w Olsztynie z 29 stycznia 2015 r. II SA/Ol 1319/14, WSA w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2014 r. III SA/Gd 800/14 i z 24 listopada 2011 r. III SA/Gd 394/11 oraz WSA w Gliwicach z 14 marca 2011 r., IV SA/Gl 25/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 537/18). W konsekwencji nie można zgodzić z poglądem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej uchwały, gdyż podstawę jej wydania stanowił art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Ustawodawca w pierwszej kolejności umożliwił jednostkom samorządu terytorialnego przyjęcie aktu wewnętrznego w postaci programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży czy wyrównywania szans edukacyjnych, i dopiero w przypadku przyjęcia takiego programu czy programów, zobligował organy samorządowe do uchwalenia prawa miejscowego w zakresie z art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 90tust. 4 słów "w przypadku przyjęcia programów" powoduje, że przepis ust. 4 nie może być zastosowany samodzielnie. Organy samorządowe z jednej strony nie są zobligowane do tworzenia danych programów, ale jeśli takowe powstaną mają, obowiązek ustanowienia przepisów w zakresie, o jakim mowa w ust. 4. Z drugiej strony, dopóki takie programy nie powstaną, organ samorządu nie może skorzystać z uprawnienia do stanowienia prawa, jak wynika to z dalszej części ust. 4. W świetle art. 7 Konstytucji RP, wydanie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwał programowych, stosownie do art. 90t ust. 1 pkt 1 i 2, uznać należy za nadużycie uprawnienia z art. 94 Konstytucji RP. Realizując kompetencję prawotwórcze organ stanowiący samorządu terytorialnego musi dokładnie uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Nie ma też wątpliwości co do tego, że istnieje zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Oznacza to, że zaskarżona uchwała (jej faktyczna zawartość) podjęta została bez podstawy prawnej, co obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności, a nadto jej uregulowania są sprzeczne z zakresem wynikającym z art. 90 t ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Należy przy tym zdecydowanie podkreślić, że jedynym kryterium kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. O stwierdzeniu nieważności uchwały nie mogą decydować względy celowości, funkcjonalności czy racjonalności. Wskazać również przyjdzie, że pogląd, że program uchwalany na podstawie art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nie jest aktem prawa miejscowego oraz nie podlega w związku z tym publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to ugruntowany w orzecznictwie administracyjnym, jest pogląd, że aktem prawa miejscowego, podlegającym wymogowi publikacji, jest druga uchwała, która określa szczegółowe warunki udzielania pomocy. Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała dotyczy w istocie warunków udzielania pomocy mieszkańcom Gminy Skarbimierz, którzy spełniają warunki określone w uchwale, przyjąć należało, że mimo swej wadliwości, zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania częściowej refundacji kosztu zakupu biletów dla uczniów. Refundacja ma charakter powtarzalny, odnosząc się do zbioru obejmującego wszystkich uczniów zameldowanych na terenie Gminu Skarbimierz. Regulacje zawarte w tej uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która spełni określone wymagania. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Przepisy te mają charakter generalny i abstrakcyjny. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Z uwagi na powyższe Sąd jest uprawniony, stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, do stwierdzenia nieważności aktu, także po upływie roku od daty jego podjęcia. Powyższe dotyczy również sytuacji, gdy przed wydaniem rozstrzygnięcia uchwała została uchylona (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II FSK 1710/13). Należy pamiętać, iż uchylenie aktu eliminuje go z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie aktu uchylającego. Ewentualne stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. powoduje natomiast jego usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczął on obowiązywać. Uchylenie uchwały nie czyni zatem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, co podniesiono w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły, zaś art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Prawo miejscowe może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe i to wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego zawsze stanowi istotne naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.