I SAB/Op 7/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Gerarda Czecha Sędzia WSA Grzegorz Gocki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skarg M. C. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji określających wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargi. Burmistrz Gminy Paczków decyzjami z dnia 11 grudnia 2014 r. określił M. C. (dalej jako: skarżący) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiednio za rok 2013 i 2014. Skarżący pismem z dnia 28 grudnia 2014 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, za pośrednictwem organu I instancji odwołanie od przedmiotowych decyzji. Burmistrz Gminy Paczków pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. ustosunkował się do zarzutów odwołania i przekazał je wraz z załączonym odwołaniem Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu jako organowi II instancji. Odpowiedź na zarzuty wraz z wniesionym odwołaniem wpłynęła do organu odwoławczego w dniu 15 stycznia 2015 r. Skarżący pismem z dnia 19 stycznia 2015 r. (wpływ do organu: 11 lutego 2015 r.) skierowanym do organu II instancji zawarł dodatkowe argumenty na poparcie stanowiska wyrażonego w odwołaniu oraz przedstawił kolejne dowody w postaci 19 załączników do ww. pisma. Podobnie pismem z dnia 17 lutego 2015 r. (wpływ do SKO w dniu 25 lutego 2015 r.) przytoczył kolejne zarzuty odwołania wraz z dwoma załącznikami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismami z dnia 9 marca 2015 r., dotyczącymi odwołania od decyzji w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami odpowiednio za rok 2013 i 2014, zawiadomiło skarżącego w trybie art. 140 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.) – zw. dalej – O.p., że sprawa nie może zostać rozpatrzona w terminie określonym w art. 139 § 3 O.p. Jako przyczynę zwłoki wskazano: "trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej". Jednocześnie podano, iż załatwienie sprawy nastąpi w terminie do 30 czerwca 2015 roku. W dniu 26 maja 2015 r. zarządzeniami Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wyznaczono skład orzekający w przedmiotowych sprawach (za rok 2013 i 2014). W dniu 26 czerwca 2015 r., po odbyciu posiedzeń, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydało decyzje nr [...] i nr [...] uchylające decyzje organu I instancji i przekazujące mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. skarżący wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu do usunięcia naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w dniu 22 kwietnia 2016 r. wyekspediowało do skarżącego decyzje z dnia 26 czerwca 2015 r., które zostały doręczone stronie skarżącej w dniu 29 kwietnia 2016 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłek znajdujące się w aktach administracyjnych). Pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. skarżący, wniósł skargi na bezczynność organu II instancji – za jego pośrednictwem. Skargi zostały nadane na poczcie w dniu 27 kwietna 2016 r. i wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w dniu 2 maja 2016 r. W skargach zarzucono naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie przez organ odwoławczy terminów do załatwienia sprawy. Skarżący wnosił o zobowiązanie SKO w Opolu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. SKO do dnia wniesienia skargi nie wydało stosownego aktu administracyjnego. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, naruszona została także zasada zaufania do organów administracyjnych (art. 8 k.p.a.) oraz zasada szybkości postępowania zawarta w art. 12 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy skarżący podniósł, że skarga jest uzasadniona. Wskazał, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wtedy, gdy je podjął lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło na podstawie art. 161 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na to, że w sprawie stan bezczynności ustał, ponieważ decyzje organu odwoławczego zostały wysłane do strony w dniu 22 kwietnia 2016 r., a doręczone skarżącemu w dniu 29 kwietnia 2016 r. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie o sygn. akt I SAB/Op 8/16, działając na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a., połączył sprawę o sygnaturze akt I SAB/Op 8/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygnaturze akt I SAB/Op 7/16 oraz postanowił o prowadzeniu tych spraw pod sygnaturą I SAB/Op 7/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się m.in. do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., wedle którego sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Natomiast podstawą wydania postanowienia Sądu o połączeniu spraw do wspólnego rozpoznania był przepis art. 111 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozumieniu art. 111 § 2 P.p.s.a. "w związku" pozostają sprawy, których cechy podmiotowe i przedmiotowe byłyby podobne lub identyczne. Podobieństwo to powinno odnosić się do żądań i przedmiotów rozstrzygnięć (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I FPS 3/06). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że o związku spraw zawisłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pod sygnaturami I SAB/Op 7/16 oraz I SAB/Op 8/16 i połączeniu tych spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia przesądziło to, że sprawy te były oparte na tym samym stanie faktycznym i że dotyczyły tej samej kwestii prawnej - bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, która polegała na nierozpoznaniu w terminie przewidzianym przepisami prawa wniesionego przez stronę odwołania. Przechodząc do istoty sporu, a więc oceny zasadności skargi, wskazać trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. art. 149 § 1 P.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1797/16) Jak już wskazano powyżej celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Zatem skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo podjęcia czynności. Jeżeli organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Pogląd taki jest wyrażony zarówno w doktrynie jak i w judykaturze (zob. orzecznictwo i piśmiennictwo powołane w wyroku z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1062/15, także wyroki: z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 235/15, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15, z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1752/11, z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2567/15, z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 24/16, z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 3/16, z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/15, z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 123/16) i Sąd rozpoznający sprawę w całości go podziela. Na akceptację zasługuje także stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 24/16, że z inną sytuacją będziemy mieć do czynienia, gdy przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania administracyjnego, bowiem wówczas celem działań kontrolnych sądu jest zbadanie efektywności działań organu. To oznacza, że pomimo wydania decyzji przed wniesieniem skargi, możliwe jest jej uwzględnienie, jeżeli zachowanie organu wyczerpywało przesłanki prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. W przedmiotowej sprawie skargi dotyczyły bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu polegającej na nierozpoznaniu wniesionego przez skarżącego odwołania od dwóch decyzji Burmistrza Gminy Paczków z dnia 11 grudnia 2014 r., którymi określił M. C. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiednio za rok 2013 i 2014. Jednak jak wynika z akt sprawy 26 czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po odbyciu posiedzeń, wydało decyzje nr [...] i nr [...] uchylające decyzje organu I instancji i przekazujące mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzje zostały wysłane do strony w dniu 22 kwietnia 2016 r., natomiast doręczone skarżącemu w dniu 29 kwietnia 2016 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłek znajdującego się w aktach administracyjnych. Pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. skarżący, wniósł skargi na bezczynność organu II instancji. Skargi zostały nadane na poczcie w dniu 27 kwietna 2016 r. i wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w dniu 2 maja 2016 r. Z powyższego wynika, że skargi na bezczynność wniesiono (w dniu 27 kwietnia 2016 r.) już po wydaniu decyzji przez organ II instancji (chociaż niewątpliwie doręczenie tych decyzji nastąpiło w terminie późniejszym). Sąd stoi na stanowisku, że to data wydania decyzji ma zasadnicze znaczenie przy ocenie terminowości działania organu w przedmiotowej sprawie, a doręczenie decyzji już po wniesieniu skargi na bezczynność nie zmienia faktu, że podstawą żądania skargi było wydanie stosownego orzeczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zob. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 235/15). Sąd podziela zatem pogląd, że jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to nie ma podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności nawet wtedy, gdy daną decyzję doręczono stronie lub pełnomocnikowi strony po dacie wniesienia skargi na bezczynność (por.: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 615 oraz wyroki: z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/15, z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Wr 24/15, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 238/15, z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1752/11, z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 17/11). W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona zostaje zapoznana z treścią rozstrzygnięcia. Jednak to chwila wydania decyzji jest datą jej sporządzenia, a nie data jej doręczenia. Dzień sporządzenia decyzji wywołuje oznaczone skutki prawne – data wydania decyzji określa dzień według którego ocenia się stan faktyczny i prawny jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy, również to data wydania decyzji, w pewnych sytuacjach określonych przepisami prawa, będzie istotna z punktu widzenia przedawnienia zobowiązania podatkowego. Wyjaśnienia również wymaga, ponieważ SKO wniosło w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania sądowego, że inna sytuacja ma miejsce, gdy już po wniesieniu skargi na bezczynność, ale przed wydaniem orzeczenia przez sąd, organ załatwił sprawę (w tym wypadku rozpoznał odwołanie). Wówczas, jak przyjmuje się w judykaturze, postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania decyzji (postanowienia, aktu lub dokonania czynności) o której mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i par. 1a P.p.s.a. oraz w art. 149 § 2 P.p.s.a. – orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru, a także w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Po 75/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 66/16). W rozpoznawanej sprawie, skoro w związku z wniesionym odwołaniem, sprawy zostały zakończone przez organ II instancji wydaniem decyzji przed dniem wniesienia skargi (27 kwietnia 2016 r.) na bezczynności tego organu, Sąd uznał, że stan bezczynności nie miał miejsca i skargi jako nieuzasadnione, na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił.