II SA/Po 650/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych; oddala skargę Decyzją z dnia (...) sierpnia 2012 r., nr (...), Starosta P., na podstawie art. 30 ust. 5 oraz art. 30 ust. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na montażu tablicy informacyjnej na działce nr (...) w miejscowości B., z uwagi na fakt, że zgłoszenie dotyczy wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu (...) lipca 2012 r. inwestor – "A" L. J., zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu tablicy informacyjnej na działce nr (...) w miejscowości B., gmina P. Do zgłoszenia inwestor przedłożył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kopię mapy zasadniczej w skali 1: 1000 z wkreśloną lokalizacją przedmiotowej inwestycji oraz szkic tablicy informacyjnej. Z przedłożonych dokumentów wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa tablicy reklamowej wolno stojącej, trwale związana z gruntem, posadowionej w odległości 10,0 m od granicy z działką nr (...) – drogą krajową. Jak wskazał Starosta, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) reklama jest nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi, niebędącym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Należy przy tym odróżnić od pojęcia tablicy i urządzenia reklamowego pojęcie urządzenia informacyjnego, które jest obiektem, zarówno będącym informacją jak i stanowiącym jej nośnik, a nie będącym reklamą. Zdaniem organu przedmiotowy obiekt będzie jednak spełniał funkcje reklamowe a nie informacyjne. Następnie wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z powyższego zapisu wynika, iż z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych na istniejących obiektach tj. budynkach, budowli, parkanie, maszcie. Prawo budowlane nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez użyty termin instalowanie, jednak niewątpliwie terminu powyższego nie można odnieść do budowy obiektu budowlanego. W ocenie organu przedmiotowa tablica reklamowa kwalifikuje się jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Równocześnie przyjęta kwalifikacja obiektu powoduje, że przed jego realizacją konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dodatkowo wątpliwości organu wzbudziła kwestia, czy przedmiotowa inwestycja znajduje się w terenie zabudowanym wsi czy już poza terenem zabudowanym, co z kolei ma wpływ na konieczność zachowania ustawowej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. J. podnosząc zarzut naruszenia art. 7 oraz 77 K.p.a., polegający na braku wyjaśnienia, czy tablica informacyjna – będąca jedynie szyldem firmy prowadzonej działalności – posadowiona ma być na terenie zabudowanym, tj. z zachowaniem wymaganej odległość od krawędzi jezdni drogi krajowej, czy też nie; zarzut błędnego zastosowania przepisu art. 4 pkt. 23 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który wprost nie ma zastosowania w Prawie budowlanym, gdyż definicja tam zawarta nie może przesądzać o kwalifikacji budowlanej takiego obiektu oraz zarzut wadliwej interpretacji art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w związku z zawężającą interpretacją treści art. 29 ust. 2 pkt. 6 powyższej ustawy, poprzez błędną ocenę, że przedmiotowa tablica informacyjna wymaga uprzedniego pozwolenia na budowę. Wojewoda decyzją z dnia (...) października 2012 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że w dniu (...) października 2012 r. wezwano inwestora by w terminie 7 dni określił szczegółowy i bezpieczny sposób usytuowania zgłaszanego obiektu na działce nr (...) w miejscowości B. oraz do określenia z jakich materiałów ma zostać wykonana. W odpowiedzi, pismem z dnia (...) października 2012 r. wyjaśniono, iż tablica informacyjna będzie trwale związana z gruntem za pomocą stóp fundamentowych. Wykonanie tablicy powierzone zostanie specjalistycznej firmie, która wykona ją zgodnie ze sztuką budowlaną, a treść tablicy została określona w zgłoszeniu. Następnie organ wskazał, że z załączony do zgłoszenia szkic oraz analiza informacji, jakie miały być umieszczona na przedmiotowym obiekcie, jednoznacznie wskazują, iż ma on służyć jako reklama, której definicję zawarto w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Planowana inwestycja polega na wykonaniu robót budowlanych w celu montażu tablicy reklamowej o wymiarach planszy reklamowej ok. 3 m x 2 m wykonanej z nieokreślonych w zgłoszeniu gotowych elementów, związanej trwale z gruntem poprzez zagłębienie jej w podłożu na fundamencie o głębokości 1 m, posadowionej ok. 10 m od granicy działki nr 11 (droga krajowa) na działce nr (...) w miejscowości B. Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Jak wyjaśniono do budowli zalicza się bowiem "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Planowana inwestycja ma być oparta na stabilnej podstawie uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie. Realizacja powyższego zamierzenia wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie została ona wymieniona w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo podniesiono, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami w myśl art. 3 pkt 3 powołanej powyżej ustawy. Wojewoda wskazał również, że wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych (zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane) nie należy utożsamiać z budową wolnostojących urządzeń reklamowych. Termin "instalowanie" oznacza w tym przypadku roboty budowlane związane z już istniejącymi obiektami, nie dotyczy on wykonania nowego obiektu budowlanego. Wobec powyższego uznać należy, iż omawiana inwestycja, będąca budowlą zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła L. J. zarzucając jej naruszenie art. 29 ust. 2 pkt. 6 w związku z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 138 § 2 K.p.a. Jak wyjaśniono rozmiar i prosta konstrukcja stawianej tablicy nie kwalifikują jej jako budowli, w rozumieniu art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, a czynność wkopania jej w ziemię nie może być utożsamiana z wykonywaniem robót budowlanych. Podniesiono, że niedozwolone jest stosowanie definicji zawartych w ustawie o drogach publicznych w przypadku postępowań, o jakich mowa w ustawie Prawo budowlane oraz wyjaśniono, że tablica nie pełni funkcji reklamy, a jest jedynie szyldem, informacją o usługach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 17 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej – P. J., podniósł, że pod koniec lat 90-tych ustawił wraz z żoną na podstawie zgłoszenia trzy tablice informujące o miejscu prowadzenia działalności gospodarczej i o dojeździe do niego, przy czym organ nie miał wówczas żadnych zastrzeżeń. Z uwagi na budowę domu na działce sąsiadującej z jedną z tablic, postanowili oni przenieść ją w inne miejsce, o około 100 m. Zgłosili powyższy zamiar Staroście, który wniósł sprzeciw, pomimo, że sprawa dotyczyła przeniesienia tablicy posadowionej przedtem w innym miejscu. Pełnomocnik skarżącej złożył do akt sprawy dokumentację zdjęciową – 5 zdjęć – obrazujących posadowienie tablic należących do firmy żony. Równocześnie podkreślił on, że mają one jedynie charakter informacyjny o dojeździe do firmy, oraz wskazał, że na zdjęciu oznaczonym nr 1 widnieje posadowiona przedmiotowa tablica, która została postawiona w ostatnich dniach miesiąca, w którym organ mógł wnieść sprzeciw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody w przedmiocie utrzymania w mocy sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu tablicy informacyjnej. Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej skargi istota sporu sprowadza się przy tym do ustalenia, czy wykonanie robót budowlanych polegających na montażu tablicy informacyjnej na działce nr (...) w miejscowości B. wymagało wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przepisy art. 29 – 31 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, w stosunku do których ustawodawca odstąpił od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego, zastępując go wymogiem zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, uprawniając jednocześnie właściwy organ do wniesienia w określonych ustawowo warunkach i terminie decyzji o sprzeciwie. I tak, stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, obowiązkiem zgłoszenia objęte zostały roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowywanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Oznacza to, że wykonywanie obiektu budowlanego klasyfikowanego jako budowla, którą stanowi wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe jest rodzajem robót budowlanych, które wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie, zgodnie ze zgłoszeniem złożonym w dniu (...) lipca 2012 r. przez inwestora – "A" L. J., zgłoszony został zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu tablicy informacyjnej na działce nr (...) w miejscowości B., gmina P. Równocześnie z przedłożonych dokumentów wynika, że tablica powyższa miała być trwale związana z gruntem – załączony do zgłoszenia rysunek techniczny wskazuje, że miała być ona osadzona na głębokości 100 cm w ziemi. Fakt powyższy potwierdziła również sama skarżąca w piśmie z dnia (...) października 2012 r., gdzie podniosła, że tablica informacyjna będzie na trwałe związana z gruntem za pomocą stóp fundamentowych. Przedmiotowo tablica miała zawierać informację o prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej oraz o innych podmiotach prowadzących taką działalność. Zdaniem Sądu w powyższym stanie faktycznym organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że obiekt objęty zgłoszeniem stanowił w istocie objemy budowlany objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Po pierwsze należy zgodzić się z organami administracji architektoniczno – budowlanej, że choć skarżąca zgłosiła zamiar wykonania "tablicy informacyjnej" to jednak w istocie zgłoszenie dotyczyło realizacji tablicy reklamowej. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych reklama jest nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi, niebędącym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Należy przy tym odróżnić od pojęcia tablicy i urządzenia reklamowego pojęcie urządzenia informacyjnego, które jest obiektem, zarówno będącym informacją jak i stanowiącym jej nośnik, a nie będącym reklamą. Przedmiotowy obiekt będzie jednak spełniał funkcje reklamowe a nie informacyjne, na co wskazuje fakt umieszczanie na nim informacji o podmiotach prowadzących działalność gospodarczą. W zgłoszonym obiekcie budowlanym nie można również zakwestionować cechy trwałego związania z gruntem. Cecha ta sprowadza się bowiem do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, spowodować przesunięcie czy przewrócenie. W orzecznictwie ugruntowane jest obecnie stanowisko, że o fakcie czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 września 2009 roku, sygn. akt II OSK 1361/08 oraz powołane tam inne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 roku, sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 28 czerwca 2006 roku, sygn. akt II OSK 931/05, z dnia 10 listopada 2006 roku, sygn. akt II OSK 1329/05, z dnia 25 maja 2007 roku, sygn. akt II OSK 754/06, z dnia 03 września 2009 roku, sygn. akt II OSK 1331/08, z dnia 25 sierpnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1293/08, z dnia 11 września 2008 roku, sygn. akt II OSK 982/07, z dnia 20 czerwca 2008 roku, sygn. akt II OSK 681/07, z dnia 03 lutego 2010 roku, sygn. akt II OSK 249/09, z dnia 29 lipca 2010 roku, sygn. akt II OSK 1233/09, z dnia 05 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 04 marca 2011 roku, sygn. akt II OSK 427/10, z dnia 13 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 647/10, z dnia 19 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 712/10, z dnia 08 września 2011 roku, sygn. akt II OSK 1302/10, z dnia 25 stycznia 2012 roku, sygn. akt II OSK 2117/10 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza przepisów ustawy Prawo budowlane uprawnia do stwierdzenia, że można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem będące budowlami, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 powołanej powyżej ustawy, wśród których można wyróżnić także wolnostojące, ale nie związane trwale z gruntem. Są to zazwyczaj urządzenia o mały gabarytach, stosunkowo lekkie, do których nie można jednak zaliczyć urządzenia objętego przedmiotowym zgłoszeniem. Dodatkowo podnieść należy, że użyty, w redakcji art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane termin "instalowanie" nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz zawiera takie prace budowlane, które są związane z już istniejącym obiektem. Jeżeli więc wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu "podstawowego" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 360/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaś zostało już wyżej wykazane, że wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe stanowią budowle, zaliczone do obiektów budowlanych, to przyjąć należy, że wykonanie takiego urządzenia w określonym miejscu stanowi budowę, a nie instalację. W świetle przedstawionej argumentacji nie budzi wątpliwości prawidłowość dokonanej przez organ kwalifikacji, zgodnie z którą wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego jest budową wolnostojącego, trwale związanego z gruntem obiektu budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Sygnalizowana przez pełnomocnika skarżącego okoliczność, że organ nie zgłaszał sprzeciwu od uprzednio zgłaszanego zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na realizacji takiej samej inwestycji, nie miała wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania były bowiem jedynie roboty objęte zgłoszeniem z dnia (...) lipca 2012 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.