II SA/Po 863/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016r. znak: [...] w przedmiocie uznania skargi na bezczynność organu za nieuzasadnioną p o s t a n a w i a odrzucić skargę /-/ I. Paluszyńska Pismem z dnia 14 maja 2016r. (data wpływu do organu 18 maja 2016r.) K. K. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze skargą na, jak podała, bezczynność urzędu gminnego i GOPS w J. w związku z nieprzysłaniem jej dokumentu dotyczącego decyzji [...]. W piśmie podała, że napisała po co jej te dokumenty a [...] GOPS wszystko robi by utrudnić jej współpracę i uzyskanie zasiłku. Pismo to zostało zakwalifikowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako wyraz niezadowolenia z funkcjonowania organu pomocowego w kwestii uzyskania prawa do zasiłku. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. znak: [...] Kolegium na podstawie m.in. art. 37 § 2 k.p.a. uznało skargę K. K. z dnia 14 maja 2016r. na bezczynność organu za nieuzasadnioną. W uzasadnieniu SKO podało, że nie wiadomo co było przedmiotem wnioskowania przez Skarżącą. Wnosiła bowiem o przysłanie dokumentów dotyczących decyzji [...] [kierownika], które jak podała były jej niezbędne w celu uzyskania porady prawnej. Skarżąca nie podała o jakie dokumenty wnosi. Wezwana do sprecyzowania wniosku Skarżąca nie uczyniła tego kierując zarzuty pod adresem [...] [kierownika] GOPS. Kierownik GOPS po raz kolejny pismem z dnia 2 maja 2016r. wezwała Skarżącą do sprecyzowania wniosku. Skarżąca w odpowiedzi sporządziła niniejszą skargę na bezczynność, która w ocenie organu jest nieuzasadniona. Skarżąca postanowienie odebrała 22 sierpnia 2016r. a pismem z dnia 22 września 2016r. skierowała skargę do tut . sądu, w której podała, że pracownicy SKO piszą, że powód prośby o wydanie decyzji jest niezrozumiały a nie podają jak powinien być napisany wniosek o wydanie kopii dokumentu, żeby uzyskać poradę prawną. Podała, że została poinformowana, że urzędnicy celowo utrudniają dostęp do akt, żeby ukryć brak dokumentu, świadka na którego się powołują. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony wprost w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U.2016.1066). W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili ich podjęcia. Poddanie kontroli sądu administracyjnego wykonywania administracji publicznej nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej objęta została taką kontrolą. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej jako "ppsa"), który enumeratywnie wylicza konkretne formy działania administracji publicznej objęte kognicją sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kognicja sądów administracyjnych może być kreowana także przez przepisy szczególne, co znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach W przedmiotowej sprawie zaskarżone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016r. uznające skargę K. K. z dnia 14 maja 2016r. na bezczynność organu za nieuzasadnioną. Na wstępie należy zaznaczyć, że rolą organu była prawidłowo kwalifikacja wniosku Skarżącej z 14 maja 2016r. Organ rozpoznając ten wniosek na podstawie jak podał art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2016.23) nie podał prawidłowej podstawy prawnej. Przepis art. 37 § 2 k.p.a. wskazujący czynności jakie podejmuje organ uznający zażalenie za uzasadnione jest związany z treścią art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym " na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia.." By zastosować ten przepis SKO winien więc uznać dane pismo za zażalenie i ustalić na niezałatwienie jakiej sprawy Skarżąca zażalenie to składa. Z treści uzasadnienia postanowienia SKO wynikało zaś, że organ ten uznał, iż Skarżąca nie sprecyzowała zakresu żądania a w treści pisma z 14 maja 2016r. zawarła niezadowolenie z funkcjonowania organu pomocowego w kwestii uzyskania prawa do zasiłku. Bez wątpienia Skarżąca nie wnosiła o rozpoznanie sprawy administracyjnej a o doręczenie jej dokumentów ze sprawy, w której wydana została decyzja [...], przy czym z pism kierowanych przez Skarżącą do GOPS w J. nie wynikało, czy domagała się ponownego doręczenia decyzji o wskazanym numerze, czy innych (jakich) dokumentów zgromadzonych przy rozpoznaniu tej sprawy. Uznać więc należało, jak uczynił to SKO prawidłowo w uzasadnieniu decyzji podając niewłaściwą podstawę prawną, że pismo Skarżącej z 14 maja 2016r. w istocie stanowiło skargę uregulowaną w dziale VIII k.p.a. zatytułowanym skargi i wnioski. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem takiej skargi mogą być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarżąca zarzucając, że organ a w szczególności Kierownik GOPS niewłaściwie, przewlekle rozpoznaje jej wnioski o doręczenie dokumentów w istocie więc złożyła skargę na nienależyte i przewlekłe wykonywanie zadań przez Kierownika GOPS w J. . To, że SKO podało błędną podstawę prawną rozpoznania skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. nieb czyni z zaskarżonego postanowienia jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 marca 2010r., sygn. akt II OSK 478/09, 25 lutego 2009r., sygn. akt. II OSK 241/09 oraz 26 stycznia 2006r., sygn. akt I OSK 26/07 – dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII kpa, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ppsa. Działania administracji publicznej będące przedmiotem skarg z art. 227 kpa nie podlegają zatem kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu. Skarga z art. 227 kpa jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego (por. postanowienia NSA z dnia: 18 listopada 2013r., sygn. akt I OSK 2621/12, 24 lipca 2013r., sygn, akt I OSK 960/13, 12 marca 2013r., sygn. akt I OSK 318/13, 3 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1760/12, 22 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2742/12 – orzeczenia dostępne j.w.). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a skarga złożona w takiej sprawie powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego (tak NSA w postanowieniu z dnia 20 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 2783/13, dostępnym j.w.). Niedopuszczalna jest więc w konsekwencji również skarga na bezczynność w tym zakresie (tak NSA w postanowieniach z dnia: 24 sierpnia 2012r., sygn. akt II OSK 1858/12, 8 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 2568/12 – orzeczenia dostępne j.w.). Sumując, skoro w przedmiotowej sprawie skarga na postanowienie SKO w K. [...] sierpnia 2016r. dotyczy postępowania skargowego prowadzonego w trybie działu VIII k.p.a. i nie podlega kognicji sądów administracyjnych orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. W niniejszej sprawie nie żądano opłat od skargi. Zgodnie z art. 222 ppsa nie żąda się opłat od pisma, jeżeli już z niego wynika, że podlega ona odrzuceniu. Na zakończenie kierując się wyrażonym w art. 6 p.p.s.a obowiązkiem udzielania niezbędnych pouczeń stronie występującej samodzielnie z uwagi na treść skargi, w której Skarżąca wskazała, że nie podano jak powinna sformułować wniosek, Sąd wyjaśnia, że wniosek taki kierowany do organu powinien zawierać wskazanie jakiego konkretnie dokumentu wydania/nadesłania się domaga. We wniosku takim Skarżąca winna podać, czy domaga się kserokopii dokumentu czy jego odpisu, jeżeli tym dokumentem jest decyzja winna podać z jakiego dnia i o jakim numerze, ewentualnie, że wnosi o wydanie kopii decyzji kończącej postępowanie w sprawie o wskazanym numerze. Z wniosku "o przysłanie kopii dokumentu dotyczącego decyzji [...]", nie wynika, jak słusznie zauważyły organy czy tym żądanym dokumentem ma być decyzja czy też protokoły, zaświadczenia, itp. /-/ I. Paluszyńska