II SAB/Po 15/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zakończenia postępowania naprawczego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do zakończenia postępowania naprawczego dotyczącego budowy chodnika we wsi Z. przy drodze powiatowej nr [...] K. –Z., 2. stwierdza, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia ww. postępowania, 3. stwierdza, że ww. przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. A. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. A. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB" lub "organ") w przedmiocie zakończenia postępowania naprawczego po wydaniu przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej jako "[...]WINB") decyzji z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] [...]WINB uchylił decyzję PINB z dnia [...] września 2016 r. (znak [...]) w całości i na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, odmówił Powiatowi G. reprezentowanemu przez Zarząd Powiatu G. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budowy chodnika przy drodze powiatowej nr [...] K.- -Z. wieś Z. na działkach nr ewid. gruntów [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Z., sporządzonego przez inż. M. K. (nr upr. [...]), inż. P. K. (nr upr. [...]), mgr inż. P. P. (nr upr. [...], inż. W. M. (nr [...]). Decyzja wraz z aktami administracyjnymi doręczono [...]INB dnia [...] listopada 2021 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. PINB zawiadomił strony o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie i poinformował, iż postępowanie zostanie zakończone najpóźniej w terminie do [...] marca 2021 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność i przewlekłość PINB. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] [...]WINB uznał wniesione ponaglenie za uzasadnione i stwierdził, że bezczynność i przewlekłość organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Ponadto organ odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy i zarządził wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności organu. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. PINB zwrócił się do Powiatu G. , zakreślając 30 dniowy termin, z zapytaniem czy zostały wykonane jakiekolwiek czynności naprawcze o których mowa w ocenie technicznej z września 2015 r. W dniu [...] marca 2021 r. PINB wydał decyzje nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych J. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB zarzucając mu naruszenie art. 35 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018 r., poz. 2096 - dalej: "k.p.a.") a nawet art. 35 § 3 k.p.a. i 12 k.p.a. polegające na bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie PINB do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, 2. stwierdzenie, iż PINB dopuściło się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, 3. stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) 5. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż w decyzji z dnia 12 listopada [...]WINB jednoznacznie wskazał co jeszcze w przedmiotowej sprawie organ I instancji powinien zrobić: określić dalsze losy obiektu na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.). Skarżący podniósł, iż sprawa jest bardzo dobrze znana organowi powiatowemu, gdyż sprawa toczy się od bardzo wielu lat, a ponadto nie jest wcale skomplikowana. Nawet gdyby taką była, to i tak powinna już dawno zostać załatwiona. Zdaniem Skarżącego wskazany nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] marca 2021 r. jest zbyt odległy. Skarżący podniósł, że już nadszedł czas, najwyższy czas, aby po wielu latach udręki (kosztownego sporu z arogancją i niekompetencją urzędniczą) sprawa została wreszcie załatwiona zgodnie z prawem - sprawa budowy chodnika w ciągu drogi powiatowej nr [...] we wsi Z. w istocie toczy się od dnia [...] stycznia 2012 r., a więc już 9 lat. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż oczekiwał na zajęcie stanowiska Powiatu G. względem tak niekorzystnej dla inwestora decyzji. Należy zwrócić uwagę, że odmowa zatwierdzenia projektu zamiennego, choć prawnie dopuszczalna, jest bardzo rzadką okolicznością, toteż konieczna była analiza całości akt sprawy, które są wyjątkowo obszerne oraz określenie konsekwencji wydania decyzji na podstawie art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego dla przedmiotowej inwestycji. Prowadzona analiza i poszukiwania podobnych spraw pośród ogromnej ilości dostępnych wyroków sądów administracyjnych zabiera również bardzo dużo czasu, choć nie ma to żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy i czynności te są niezauważalne przez kontrolujące organy i sądy. Natomiast sporządzanie notatek służbowych opisujących każdą najdrobniejszą wykonywaną czynność doprowadziłoby do całkowitej blokady działania organu i doprowadziłoby do znacznego zwiększenia objętości akt sprawy ze wszystkimi tego negatywnymi konsekwencjami. Na opieszałość wpływ miała również ogólna sytuacja związana z ograniczeniami spowodowanymi ogłoszonym stanem epidemii (w tym częściowa praca zdalna) oraz duża ilość prowadzonych przez organ powiatowy postępowań administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt sprawy wynika, że skarżący wypełnił powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie, które zostało rozpoznane postanowieniem [...]WINB z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] [...]. Wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca obie postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania. Dokonując rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od [...] kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej jako k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 kpa; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, str. 91). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kierując się powyższym, Sąd uznał, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, a wyłącznie prowadził postępowanie z sposób przewlekły. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a.. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, iż w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc się do kwestii bezczynności organu w niniejszej sprawie podkreślić w tym miejscu należy, iż sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z wymienionych terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że obecnie, dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest wykazanie, że organ bądź to nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., bądź też zaniechał powiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy, względnie nie rozstrzygnął jej w terminie przewidzianym w art. 36 § 1 K.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ w terminie do załatwienia sprawy wynikającym z art. 35 k.p.a. zawiadomił stronę o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin na [...] marca 2021 r. Natomiast w dniu [...] marca 2021 r., a więc w wyznaczonym terminie, organ wydał decyzję nakazującą inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych. Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie można zarzucić organowi bezczynności, gdyż w wyznaczonym przez siebie, na mocy art. 36 k.p.a., terminie wydał decyzję. Natomiast kwestia zbyt odległego terminu nie ma znaczenia przy bezczynności, ponieważ kwestia ta jest brana pod uwagę przy skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z powyższych względów skarga w części odnoszącej się do bezczynności organu podlegała oddaleniu o czym Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzucanej PINB przewlekłości w prowadzeniu postępowania wskazać należy, iż skarga w tym zakresie podlegała uwzględnieniu. W tym miejscu podkreślić należy, iż pojęcie "przewlekłości postępowania" odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle będzie zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi zatem o sytuację, gdy organowi można zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności albo występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych okresów bezczynności czy też podejmowanie działań pozornych, nie zmierzających do załatwienia sprawy w najkrótszym z możliwych terminów, wyznaczenie zbyt odległych terminów załatwienia sprawy z uwzględnieniem okoliczności, które nie powinny być brane pod uwagę. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, mając na uwadze, iż przedmiotem skargi jest działanie PINB po zwrocie mu przez [...]WINB akt postępowania zauważyć należy, iż akta te zostały zwrócone do organu w dniu [...] listopada 2020 r. (prezentata PINB na decyzji [...]WINB z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...]). Po zwrocie akt przez miesiąc PINB nie podjął żadnych czynności w sprawie, a dopiero dnia [...] grudnia 2020 r. zawiadomił strony o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie i wyznaczając nowy termin na dzień [...] marca 2021 r. Jak wynika z akt sprawy kolejną czynność w sprawie jaką podjął organ jest zwrócenie się do Powiatu G. z zapytaniem czy zostały wykonanie jakiekolwiek czynności naprawcze o których mowa w ocenie technicznej z września 2015 r. Czynność ta została podjęta [...] stycznia 2021 r., a więc po upływie prawie 2,5 miesięcy od zwrotu akt przez [...]WINB, a ponadto dopiero po wydaniu przez [...]WINB postanowienia uznającego ponaglenie za uzasadnione. Następnie organ, co wskazano już wyżej w dniu [...] marca 2021 r., a więc po upływie kolejnych dwóch miesięcy, wydał decyzję nakazującą inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych. Z powyższego jednoznacznie wynika, że organ czynności dowodowe w sprawie podjął ze znacznym opóźnieniem. Powyższego w żadnym stopniu nie usprawiedliwia konieczność zapoznania się z aktami sprawy czy też orzecznictwem sądów administracyjnych. Sąd nie neguje stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, iż szereg czynności podejmowanych przez organ nie znajduje odzwierciedlenia w aktach administracyjnych, to jednakże należy mieć na uwadze, iż są to co do zasady czynności pozaprocesowe, które nie powinny powodować tak dużych odstępów między czynnościami. Sąd nie neguje, iż sprawa ma skomplikowany charakter i wymaga zapoznania się z obszernymi aktami sprawy, to jednakże czynność ta nie powinna trwać prawie 3 miesiące. W tym czasie co do zasady organ powinien załatwić sprawę, a nie de facto zastanawiać się jakie w ogóle czynności podjąć. Również za nieracjonalne z punktu widzenia zasady szybkości postępowania uznać należało wyznaczenie inwestorowi 30 dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi na pytanie czy podjęto jakieś czynności naprawcze o których mowa w ocenie technicznej z września 2015 r. Wezwanie organu wymagało jedynie od inwestora udzielenia odpowiedzi, a nie przedstawienia jakichkolwiek innych dokumentów czy tez sporządzenia ekspertyzy. Stąd też wyznaczenie tak odległego terminu na udzielenie odpowiedzi uznać należało za niezasadne i skutkujące niepotrzebnym przedłużeniem terminu załatwienia sprawy. Tym samym Sąd uznał, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan przewlekłości w prowadzeniu postępowania ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności (tu: udzielenia informacji publicznej), o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ przewlekłości oraz oceny jej charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12 – CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy dotyczącej budowy chodnika (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości postępowania (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że miała ona charakter rażący (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru przewlekłości trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo na przykład nie jest uznawana za przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Tym samym stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma też miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja wystąpiła. Co prawda od momentu zwrotu akt do dnia zakończenia postępowania upłynęły tylko 4 miesiące, to jednakże w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż samo postępowanie w sprawie toczy się już od 2012 r., a więc jest dobrze znane organowi. Nie bez znaczenia przy ocenie charakteru zaistniałej przewlekłości jest również fakt, iż opieszałość organu w załatwieniu sprawy była od tamtego czasu kilkukrotnie przedmiotem wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, które uznawały, iż organ prowadzi postępowanie w sposób opieszały (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 155/14, z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Po 97/15, z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Po 82/16). Oceniając charakter zaistniałej przewlekłości należy również wziąć pod uwagę, iż sygnałem do działania organów było dopiero postanowienie [...]WINB z dnia [...] stycznia 2021 r., w którym [...]WINB uznał ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione wskazując jednocześnie w uzasadnieniu kierunek działania organu. Do momentu wydania przez [...]WINB ww. postanowienia organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych mających służyć zakończeniu postępowania. W ocenie Sądu nie podejmowanie przez okres 2,5 miesięcy żadnych czynności, w sprawie toczącej się od wielu lat i znanej organowi nie może być traktowane w inny sposób niż jako rażące. Organ wiedząc, iż strona oczekuje od 2012 r. zakończenia postępowania nie powinien przez tak długi okres nie podejmować czynności nawet jeżeli sprawa jest skomplikowania. Natomiast za niezasadne Sąd uznał przyznawanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 40/17 - CBOSA). Ponadto należy pamiętać, iż zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z [...] lipca 2016 r. o sygn. akt I OZ [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Sąd mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznał, iż przyznanie sumy pieniężnej od organu jest nieuzasadnione. Przede wszystkim Sąd miał na uwadze, iż stwierdzona przewlekłość nie nosiła cech celowości. Fakt, iż sprawa jest skomplikowana i wymaga szerszej analizy niż standardowa sprawa organów nadzoru budowlanego nie może skutkować przypisaniem organowi celowości opieszałego działania. Ponadto, w szczególności wobec zakończenia już postępowania, Sąd uznał, iż nie ma potrzeby stosowania tego środka jako środka prewencyjnego. Natomiast odnosząc się do funkcji kompensacyjnej tego środka wyjaśnić, iż strona ograniczyła się wyłącznie do stwierdzenia, że dla przyznania sumy pieniężnej wystarczające jest stwierdzenie przewlekłości nie wyjaśniając przy tym jakie niedogodności po jego stronie wystąpiły na skutek opieszałego działania organu. Za okoliczność uzasadniającą oddalenie skargi w części przyznania sumy pieniężnej Sąd również uznał fakt problemów kadrowych występujących w związku z epidemią, a po części wskazujących na brak celowego przedłużenia postępowania po zwrocie akt przez [...]WINB. Z tych też względów Sąd skargę w części obejmującej przyznanie sumy pieniężnej oddalił (pkt 4 sentencji wyroku) na podstawie art. 151 p.p.s.a.. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie: [...] złotych.