III SA/Po 25/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala sprzeciw. Zaskarżonym postanowieniem z 22 lipca 2025 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu zażalenia R. G. i spółki L. sp. z o.o. z siedzibą w B. na wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") postanowienie z 13 lutego 2017 r. nr [...] nakazujące właścicielom R. G. i spółce L. sp. z o.o. w organizacji: 1) wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie budynku usługowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] i częściowo na działce nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w B. , gm. [...]; 2) przedłożyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu [w skrócie: "decyzję w.z.z.t."] (obejmującą działki nr ewid. [...] i [...]) oraz zaświadczenie Burmistrza Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [w skrócie: "m.p.z.p."] (działka nr ewid. [...]) – w terminie 40 dni od daty doręczenia postanowienia; 3) w przypadku uzyskania ostatecznej decyzji w.z.z.t. oraz zaświadczenia – dostarczyć – w terminie 40 dni od daty doręczenia postanowienia: . 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, . oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – uchylił w całości ww. postanowienie PINB i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji, WWINB opisał najpierw dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wskazując w szczególności, że: - decyzją nr [...]/01 z 16.07.2001 r. Starosta [...] (dalej: "Starosta") zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił R. i R. małżonkom G. (zwanym dalej łącznie "Małżonkami") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne na działce nr ewid. [...] w B. ; - zaświadczeniem z 25.11.2005 r. PINB potwierdził, że zgłoszono zakończenie budowy ww. budynku na podstawie ww. decyzji Starosty; - decyzją nr [...] z 15.02.2013 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Małżonkom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działkami nr ewid. [...] i [...] (dawn.: nr ewid. [...]) oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na działkach nr ewid. [...] i [...] w B. ; - w dniu 22.09.2014 r. w trakcie kontroli na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] w B. pracownicy PINB ustalili, że budynek realizowany na podstawie ww. decyzji Starosty z 15.02.2013 r. zrealizowany został w innym miejscu niż projektowane – na działkach nr ewid. [...], [...] i częściowo na działce nr ewid. [...]. Budynek został zrealizowany do poziomu stropu nad przyziemiem z tymczasowym dachem; - pismem z 03.10.2014 r. ([...]) PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany istotnej polegającej na zmianie usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] i częściowo na działce nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w B. w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Starosty z 15.02.2013 r.; - postanowieniem z 31.10.2014 r. (znak jw.) PINB nakazał Małżonkom wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy ww. budynku mieszkalnym jednorodzinnym; - decyzją z 17.11.2014 r. (znak jw.) PINB nakazał inwestorom sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym, w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji; - decyzją z 28.07.2015r. (znak jw.) PINB stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji własnej z 17.11.2014 r., wskazując w uzasadnieniu, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny powstał przed 2013 r. i stanowi samowolę budowlaną; - pismem z 05.08.2015 r. ([...]) PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania budynku usługowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] i częściowo na działce nr ewid. [...], położonych przy ul. [...] w B. , bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę; - postanowieniem z 08.09.2015 r. (znak jw.) PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy ww. budynku usługowym i nałożył na Małżonków obowiązek dostarczenia w terminie 40 dni od daty doręczenia postanowienia wyszczególnionych dokumentów legalizacyjnych; - w związku z niedostarczeniem tych dokumentów, PINB – decyzją z 06.10.2016 r. (znak jw.) – nakazał rozbiórkę ww. budynku usługowego; - decyzją z 01.02.2017 r. ([...]) WWINB uchylił decyzję PINB z 06.10.2016 r. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wytykając, że nakaz rozbiórki nałożono na osoby, które w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie dysponowały prawem do obiektu. Decyzję WWINB uchylił WSA w Poznaniu wyrokiem z 08.11.2017 r. o sygn. akt II SA/Po 342/17, ale ów wyrok uchylił Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z 10.12.2019 r. o sygn. akt II OSK 204/18 – i oddalił skargę. - wcześniej PINB – ponownie rozpatrzywszy sprawę po ww. decyzji WWINB z 01.02.2017 r. – postanowieniem z 13.02.2017 r. ([...]) uchylił swoje postanowienie z 08.09.2015 r.; - przywołanym na wstępie postanowieniem z 13.02.2017 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku usługowym i nałożył na R. G. i spółkę L. sp. z o.o. w organizacji obowiązek dostarczenia w terminie 40 dni od daty doręczenia postanowienia ostatecznej decyzji w.z.z.t. dla inwestycji (co do działek nr ewid. [...], [...]) oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. obowiązującego na działce nr [...], a w przypadku uzyskania ostatecznej decyzji w.z.z.t. oraz zaświadczenia – obowiązek dostarczenia dalszych wskazanych dokumentów; - postanowieniem z 26.05.2020 r. ([...]) – wydanym na skutek zażalenia wniesionego przez R. G. i spółkę L. sp. z o.o. – WWINB uchylił postanowienie PINB z 13.02.2017 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i w to miejsce orzekł wykonanie nałożonych obowiązków w terminie 180 dni od dnia doręczenia postanowienia, a w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie PINB w mocy; - wyrokiem z 28.10.2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 1191/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi Małżonków oraz Stowarzyszenia [...] (zwanego dalej "Stowarzyszeniem") na ww. postanowienie WWINB z 26.05.2020 r.; - wyrokiem z 06.02.2025 r. o sygn. akt II OSK 1351/22 Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniwszy skargę kasacyjną Stowarzyszenia, uchylił ww. wyrok WSA w Poznaniu oraz ww. postanowienie WWINB z 26.05.2020 r., natomiast oddalił skargę kasacyjną Małżonków od tego wyroku WSA. Uchylając postanowienie PINB z 13 lutego 2017 r. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. – przywołanym na wstępie postanowieniem z 22 lipca 2025 r. – WWIB wyjaśnił w uzasadnieniu, że postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte w dniu 5 sierpnia 2015 r., dlatego na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471, z późn. zm.), do tej sprawy zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane (w skrócie "p.b.) w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji, tj. sprzed 19 września 2020 r. Zarazem ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2255) znowelizowano ustawę Prawo budowlane z dniem 1 stycznia 2017 r., przy czym w świetle art. 26 ust. 1 i 2 tej ustawy nowelizującej, w przedmiotowej sprawie należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po 1 stycznia 2017 r. Dalej WWINB wyjaśnił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB stwierdzono, iż przedmiotowy budynek usługowy został zlokalizowany na działkach nr ewid. [...], [...] i częściowo na działce nr ewid. [...] w B. , i posiada wymiary 26,38 m x 20,10 m oraz że ustawiono w nim makietę kolejową. Na podstawie zebranych w sprawie dowodów i materiałów organ II instancji stwierdził, że obiekt powstał w okresie pomiędzy 18 września 2004 r., a wrześniem 2007 r. i wybudowany został przez Małżonków. Obecnie właścicielem działki nr ewid. [...] i [...] jest R. G., a właścicielem działki nr ewid. [...] jest spółka L. sp. z o.o. (w organizacji) z siedzibą w B. , przy czym obecny właściciel nieruchomości wstąpił we wszelkie prawa i obowiązki poprzednich właścicieli. W ocenie WWINB skoro przedmiotowy obiekt jest budynkiem i nie został wskazany w art. 29-30 p.b., to jego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie uzyskał. Prawidłowo więc PINB wszczął i prowadził postępowanie w trybie art. 48 p.b., co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w nin. sprawie wyroku o sygn. akt II OSK 204/18. Następnie, przedstawiwszy zwięźle zasady legalizacji obiektu budowlanego w trybie art. 48 p.b., WWINB wskazał, że dla działki nr ewid. [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej - B. , gm. [...] – zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 8 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), zmieniony w części uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 30 maja 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) – zgodnie z ustaleniami którego ww. działka została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową ("2M"). Z kolei działka nr ewid. [...] od 27 lipca 2018 r. objęta została m.p.z.p. wprowadzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów łącznika ekologicznego, lasów i gruntów rolnych w obrębach geodezyjnych: K. , S., K. i B. w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]) – jako tereny rolnicze lub zieleni nieurządzonej ("RZ"). Natomiast najmniejsza z działek – nr ewid. [...] – nie jest objęta m.p.z.p. i zgodnie z art. 48 ust. 2 p.b. zalegalizowanie istniejącej na niej części obiektu usługowego wymaga przedłożenia decyzji w.z.z.t. W ocenie WWINB aktualny status planistyczny działek nr ewid. [...] i [...] zakazuje realizowania na nich obiektów usługowych. Mając zaś na uwadze, że powierzchnia zabudowy obiektu w istniejącym na 3 działkach kształcie wynosi ok. 530 m2, a zgodnie z pomierzonymi orientacyjnie wymiarami obiektu na działce nr ewid. [...] powierzchnia na niej zlokalizowana wynosi ok. 144 m2, to według WWINB ta część obiektu spełniać będzie warunki do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Przytoczywszy fragment uzasadnienia zapadłego uprzednio w tej sprawie wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt: IV SA/Po 1191/20 – zgodnie z którym: "w tak specyficznej sytuacji celowe jest, by organ nadzoru budowlanego uzyskał najpierw żądane przez siebie w zaskarżonym postanowieniu dokumenty, a dopiero następnie - dysponując nimi (ewentualnie oceniając ich nieprzedłożenie) podejmował rozstrzygnięcia co do dalszych kroków w procedurze legalizacyjnej, w tym - być może - oceny z punktu widzenia wiedzy technicznej - możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego (...) Sąd nie znajduje przy tym dostatecznego uzasadnienia dla zawartego w skardze Stowarzyszenia apriorycznego twierdzenia, że część budynku znajdująca się poza obszarem planu konstrukcyjnie nie może istnieć samodzielnie. Taka sytuacja jest oczywiście możliwa, ale, w ocenie Sądu, twierdzenie to jest co najmniej przedwczesne" – WWINB skonstatował, że co do części budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...] możliwe jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Dalej organ II instancji, podniósłszy, że adresatem obowiązków [nałożonych zaskarżonym postanowieniem PINB] są właściciele nieruchomości, R. G. i L. sp. z o.o. w organizacji, oraz że: - na podstawie umowy darowizny z 09.06.2014 r., czyli przed wydaniem ww. postanowienia, R. G. stał się właścicielem działek nr ewid. [...], [...] i [...]; - na mocy umowy przeniesienia prawa własności nieruchomości z 17.11.2015 r. działka nr ewid. [...] stała się własnością spółki L. sp. z o.o. w organizacji, która tymczasem dokonała już stosownego wpisu i aktualnie występuje w obrocie prawnym pod firmą "L. sp. z o.o." z siedzibą w B. (dalej jako "Spółka"); - działka nr ewid. [...] powstała z podziału ww. działki nr ewid. [...]; - z informacji rejestrowych wynika, że prezesem zarządu Spółki był R. G., który, zgodnie z wpisem nr [...] z 30.08.2024 r., zmienił nazwisko na S. ; - z treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr ewid. [...] (dla której nie obowiązuje m.p.z.p.) wynika, że aktualnym jej właścicielem na mocy umowy sprzedaży z 21.03.2024 r. jest F. G., który nie brał udziału w prowadzonych przed organami obu instancji postępowaniach, to WWINB uznał, że koniecznym jest uchylenie postanowienia PINB, aby umożliwić temu organowi dokonanie pełnych ustaleń faktycznych i prawnych, w szczególności uaktualnić krąg stron postępowania administracyjnego oraz nałożyć przedmiotowy obowiązek na właściwe podmioty. Brak możliwości zastąpienia organu I instancji w tym zakresie przez organ odwoławczy wynika z obowiązku zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zaś wydanie postanowienia na etapie zażaleniowym z pominięciem osób, które potencjalnie mogą stać się adresatami postanowienia. doprowadziłoby do naruszenia tej zasady. W konsekwencji WWINB wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie, PINB winien zaktualizować krąg stron postępowania oraz zawiadomić o toczącym się postępowaniu strony, które dotychczas nie brały w nim udziału, a wydając rozstrzygnięcie – skierować je do prawidłowo określonych adresatów. W sprzeciwie od ww. postanowienia WWINB z 22.07.2025 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie" lub "Skarżący"), reprezentowane przez r. S. – zarzuciwszy naruszenie art. 138 § 2 zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez brak realizacji wskazań zawartych w wydanym w granicach sprawy wyroku NSA o sygn. akt II OSK1351/22 – wniosło bądź o uchylenie zaskarżonego postanowienia ze wskazaniem na podniesione naruszenie bądź o oddalenie sprzeciwu, z zaznaczeniem jednak, że WWINB, wydając je, "nadużył art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. formułując w granicach rozstrzygnięcia wydanego na takiej podstawie prawnej błędne wskazania co do dalszego postępowania, wypaczające całkowicie jego sens", a także o zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. W sprzeciwie jego autor – deklarując na wstępie, że Stowarzyszenie ma świadomość ograniczeń prawnych kontroli legalności postanowienia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w stanie prawnym obowiązującym od 13 lipca 2025 r. – ocenił, że o ile w niniejszej sprawie wydano słusznie postanowienie kasacyjne, bo postanowienie PINB nie mogło się ostać w obrocie prawnym, to w jego treści znalazły się stwierdzenia nie do pogodzenia z zasadami praworządności. Skarżący podkreślił, że zdaje sobie sprawę z ograniczenia wynikającego z art. 64f w zw. z art. 64e p.p.s.a. i że ma świadomość, iż wyrok najpewniej skutkować będzie oddaleniem sprzeciwu. Jednak w jego ocenie w sprawie administracyjnej dotyczącej wybudowania budynku usługowego zlokalizowanego na przedmiotowych działkach powinna być wydana decyzja rozbiórkowa, bez wdrażania pozbawionego podstaw postanowienia legalizacyjnego. Dlatego Skarżący zwrócił się do Sądu o dostrzeżenie w uzasadnieniu i odnotowanie, że absurdalne jest stwierdzenie, iż część budynku, stanowiąca przestrzennie "pas" w jego środku, ma podlegać postępowaniu legalizacyjnemu ("spełniać będzie warunki do prowadzenia postępowania legalizacyjnego"). Tymczasem, w ocenie Stowarzyszenia, absolutnie nie ma podstaw do prowadzenia takiego postępowania. Nawet formalne wdrażanie go nie ma sensu, a co więcej, jest celem inwestora samym w sobie, który tylko oczekuje przedłużenia toczących się postępowań administracyjnych. Paradoks zaistniałej sytuacji polega na tym, że sporny budynek, choć stanowiący samowolę budowlaną, od lat w najlepsze funkcjonuje, pomimo oczywistej niezgodności z prawem budowlanym w aspekcie formalnym (brak pozwolenia na budowę) i w aspekcie materialnym (rażąca niezgodność z planami miejscowymi). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego od lat stoją na błędnym, nieuzasadnionym stanowisku, że sporny budynek usługowy może podlegać legalizacji. A Stowarzyszenie również od lat z determinacją przekonuje, że legalizacja spornego budynku nie znajduje podstaw w art. 48 ust. 2 i 3 p.b. W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Sądowi wiadomym jest z urzędu (z akt sprawy o sygn. IV SA/Po 737/25), że sprzeciw od postanowienia WWINB z 22.07.2025 r. wniosła także Spółka, ale jej sprzeciw został odrzucony prawomocnym postanowieniem WSA w Poznaniu z 05 września 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 737/25. Postanowieniem z 5 września 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 732/25 Sąd przekazał sprzeciw Stowarzyszenia do rozpoznania na rozprawie. W wyniku reorganizacji wydziałów orzeczniczych WSA w Poznaniu, od 1 stycznia 2026 r. rozpatrywanej sprawie została nadana nowa sygnatura akt: III SA/Po 25/26. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 r. nie stawił się nikt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na rozprawie, na podstawie art. 64d § 2 w zw. z art. 64f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; w skrócie "p.p.s.a."). W myśl ostatniego z wymienionych przepisów (art. 64f p.p.s.a.) – dodanego przez ustawodawcę z dniem 13 lipca 2025 r. – "Od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw, zwany dalej «sprzeciwem od postanowienia». Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio". Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają m.in. także w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 64f p.p.s.a. do takiego sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Taki też sprzeciw – od postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z 22 lipca 2025 r. nr [...] – uchylającego do ponownego rozpatrzenia postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z 13 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych – został wniesiony w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie. Wyjaśnienia wymaga, że postanowieniem z 3 czerwca 2016 r. (k.139 akt adm. I inst.) PINB dopuścił Stowarzyszenie, jako organizację społeczną, do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że Stowarzyszenie miało interes społeczny legitymujący go do udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, a tym samym było uprawnione do wywiedzenia rozpoznawanego obecnie przez Sąd sprzeciwu. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności sprzeciwu, należy wskazać, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu – jak trafnie ocenił WWINB – sprzed 19 września 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; w skrócie: "p.b."). Niemniej jednak w myśl art. 64e w zw. z art. 64f p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od postanowienia sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Cytowany art. 138 § 2 k.p.a., na mocy art. 144 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie przy rozpoznawaniu przez organ odwoławczy zażaleń na postanowienie. W konsekwencji, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Na kanwie niniejszej sprawy jest to szczególnie ważne zastrzeżenie, bowiem strona skarżąca upatruje we wniesionym sprzeciwie sposobu na przeciwdziałanie "twierdzeniom o charakterze materialnoprawnym zawartym w zaskarżonym postanowieniu kasacyjnym", co jednak nie jest właściwym postępowaniem. Tym bardziej nie jest, że zgodnie z art. 64b § 3 (w zw. z art. 64f) p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji (odpowiednio: postanowienia) nie stosuje się przepisu art. 33 p.p.s.a., co oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. W konsekwencji, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie przyjmuje się, że "art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym" (zob. wyrok NSA z 7.6.2018 r., II OSK 1319/18, z glosą P. Daniela, OSP 2019, nr 4, poz. 42; podobnie wyroki NSA: z 21.8.2018 r., I OSK 2182/18; z 29.8.2019 r., II OSK 2030/19; z 5.11.2019 r., II OSK 3238/19; z 3.12.2019 r., II OSK 3552/19; z 30.9.2020 r., II OSK 1984/20; z 26.11.2020 r., II OSK 2831/20; z 16.12.2020 r., II OSK 3076/20; z 16.6.2021 r., II OSK 1091/21; z 8.2.2023 r., II OSK 7/23; z 5.9.2023 r., II OSK 1642/23; z 5.3.2024 r., II OSK 151/24; z 30.10.2024 r., II OSK 2094/24; z 11.12.2024 r., II OSK 2666/24; z 22.1.2025 r., II OSK 2784/24 – te wyroki oraz, w braku odmiennego zastrzeżenia, dalsze orzeczenia NSA i WSA przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w niniejszej sprawie merytoryczna ocena przez Sąd zasadności – napiętnowanego przez Stowarzyszenie, jako nieprawidłowego działania organu – poruczenia przez WWINB kontynuowania przez PINB postępowania legalizacyjnego, przesądzałaby bez wątpienia o prawach inwestorów i aktualnych właścicieli spornego budynku usługowego, którzy już z uwagi na treść ww. art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogli brać udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze jego uczestników. Z uwagi na specyfikę instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej (odpowiednio: od postanowienia kasacyjnego) – zwanej też niekiedy decyzją "kasatoryjną" – rola sądu kontrolującego taką decyzję sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. (tu: w zw. z art. 144 k.p.a.). A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji (tu odpowiednio: postanowienia) organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Cytowany art. 151a § 1 p.p.s.a., na mocy art. 151a § 4 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio w przypadku wniesienia sprzeciwu od postanowienia. Cytowany art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. niewątpliwie dopełnia regulację wcześniej przywołanego przepisu art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważono, że przepis art. 64e p.p.s.a. obliguje sąd do zbadania tego, czy wystąpiły "przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2" k.p.a., nie kategoryzując tych podstaw w żaden sposób. Innymi słowy, wynikająca z art. 64e p.p.s.a. powinność sądu sprowadza się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej. W konsekwencji należy zbadać nie tylko merytoryczną zasadność tej decyzji, ale także jej poprawność pod względem formalnym. Innego rodzaju wykładnia art. 64e p.p.s.a. prowadziłaby do ustanowienia fikcji kontroli legalności działalności administracji, czyniąc sąd administracyjny "ślepym" na uchybienia procesowe poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i uznania za zgodne z prawem nawet aktów oczywiście naruszających prawo (por. wyrok NSA z 24.11.2023 r., I GSK 1317/23). W efekcie na gruncie art. 64e p.p.s.a. ukształtował się trafny pogląd, zgodnie z którym przepis ten, obligując sąd do zbadania, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. (tu odpowiednio: postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie miał ten ostatni przepis) odnosi się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych koniecznych do – oraz warunkujących prawidłowość (por. wyroki NSA: z 27.7.2021 r., I OSK 959/21; z 19.12.2023 r., II OSK 2448/23) – wydania decyzji kasacyjnej. Należy zatem zbadać nie tylko merytoryczną zasadność orzeczenia kasacyjnego, ale także jego poprawność pod względem formalnym (por. wyroki NSA: z 3.10.2024 r., II OSK 1730/24; z 4.12.2024 r., II OSK 2622/24; z 7.10.2025 r., II OSK 1788/25). Zarazem jednak nie ulega wątpliwości, że zasadą pozostaje, iż "zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu" (zob. wyrok NSA z 12.3.2024 r., II OSK 241/24). Z art. 138 § 2 k.p.a. (w zw. z art. 144 k.p.a.) wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji w całości z jednoczesnym przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest warunkowana ustaleniem, iż doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) postanowienie zaskarżone zażaleniem zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy jeszcze podkreślić, że powyższy przepis stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Wybierając to odstępstwo, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.3.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13). Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżone postanowienie wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez WWINB postanowienia organu I instancji celem przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia – przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonym postanowieniu przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w nim wytycznych co do dalszego postępowania. Skontrolowawszy zaskarżone postanowienie WWINB w tak wyznaczonym przez ustawodawcę zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji w sposób uprawniony, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), uznał, że stwierdzona zmiana okoliczności faktycznych (podmiotowych), do jakiej doszło w toku postępowania administracyjnego od czasu wydania weryfikowanego postanowienia PINB z 13 lutego 2017 r., uzasadniała uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Powyższe działanie organu II Instancji stanowiło niewątpliwie refleks generalnej reguły – mającej swe źródło w zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – zgodnie z którą organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a nie tylko ogranicza się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania od decyzji (tu odpowiednio: zażalenia na postanowienie) wywołuje bowiem skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138, Nb 1 i 5, i powołane tam orzecznictwo). To z kolei implikuje m.in. konieczność uwzględniania przez organ odwoławczy wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji (tu odpowiednio: postanowienia) w pierwszej instancji (por. m.in. wyroki NSA: z 21.6.2012 r., I OSK 767/11; z 1.2.2012 r., II OSK 2176/10; z 7.7.1998 r., IV SA 451/88; por też: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138, Nb 1; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2014, uw. I.7 do art. 138). W efekcie Sąd podziela stanowisko WWINB, że inkryminowane postanowienie PINB nie odpowiadało prawu. A to już z tego powodu, że rozstrzygnięcie organu I instancji – z uwagi na zaistniałe po jego wydaniu zmiany właścicielskie dotyczące nieruchomości, na których zlokalizowany jest sporny budynek usługowy – stało się wadliwe w zakresie tak szczególnie istotnych kwestii, jaką są właściwe określenie kręgu stron postępowania oraz adresatów orzeczenia. Może się bowiem okazać – a w świetle uwag zawartych w zaskarżonym postanowieniu WWINB jest to wręcz wielce prawdopodobne – że na skutek zasygnalizowanych przez organ II instancji zmian w sferze kręgu podmiotów uprawnionych do władania przedmiotowymi nieruchomościami (działkami), adresatami nałożonych obowiązków winny być inne osoby (fizyczne lub prawne). Powyższa okoliczność niewątpliwie wpływa na konieczność ponownego ustalenia kręgu stron postępowania, co też ujawnił WWINB w motywach swego postanowienia, w ramach wskazań co do dalszego postępowania. Słusznie przy tym organ ten argumentował, że poczynienie takich ustaleń przez w II instancji i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia skierowanego (w całości lub części) do innych (nowych) adresatów, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez uniemożliwienie tym podmiotom (adresatom) skorzystania z prawnie gwarantowanej możliwości dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ich sprawy przez dwa różne organy administracji. Dość powiedzieć, że w aktach organu II instancji (k. 77-78) znajduje się wydruk z księgi wieczystej nr [...], z której wynika, że właścicielem działki nr ewid. [...] położonej w B. jest F. G. – który dotychczas nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Już chociażby z tej przyczyny krąg stron postępowania ustalony przez PINB w postanowieniu z 13 lutego 2017 r. stał się bezspornie nieaktualny. Niewątpliwie wadliwość ta – zasadnie dostrzeżona przez organ II instancji – wpłynęła na dopuszczalność (i konieczność), w świetle art. 138 § 2 k.p.a., uchylenia postanowienia organu I instancji. Wypada w tym miejscu zauważyć, że nie było sporne między stronami postępowania sądowego, iż postanowienie PINB powinno zostać uchylone. Spór dotyczył jedynie tego, czy WWINB, uchyliwszy postanowienie organu I instancji, zasadnie "ukierunkował toczące się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej w stronę legalizacji inwestycji". Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WWINB zostało w dostatecznym stopniu wykazane, jak szeroki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i że ma on istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Zarazem należy zauważyć, że – inaczej niż to sugeruje Skarżący – zakres ten nie obejmował "legalizacji" spornego budynku, a jedynie "możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego" w odniesieniu do niego. Organ II instancji w żadnym stopniu nie przesądził o wyniku kontrolowanego postępowania, a tym bardziej nie ukierunkował rozstrzygnięcia PINB na zalegalizowanie spornego budynku (jego części) – wbrew nieuprawnionym supozycjom Skarżącego. Wypada w tym miejscu zauważyć, że również Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym uprzednio w tej sprawie wyroku z 6 lutego 2025 r. o sygn. akt II OSK 1351/22 nie przesądził o wyniku postępowania przed organami nadzoru budowlanego – w szczególności o kategorycznym braku możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku usługowego (jego części) – lecz jedynie zaakcentował, że przeprowadzona uprzednio ocena możliwości legalizacji ww. obiektu nie uwzględniała całokształtu okoliczności sprawy, albowiem pomijała zmianę statusu planistycznego działki nr ewid. [...] (która "w międzyczasie" została objęta ustaleniami m.p.z.p.). Ponadto NSA wyjaśnił, że dopiero prawidłowe zweryfikowanie stanu prawnego wszystkich działek, na których posadowiony jest sporny budynek, pozwoli ocenić zasadność wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. W tym zakresie zupełnie niezrozumiałe są zatem, podnoszone przez stronę skarżącą w sprzeciwie, zarzuty sformułowania w postanowieniu WWINB twierdzeń sprzecznych z wiążącą oceną prawną wyrażoną w referowanym wyroku NSA. Wszak z treści postanowienia organu II instancji wynika jedynie, że "co do części budynku znajdującego się na działce [...] możliwe jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego", co – jak to już zostało wyżej wyjaśnione – nie pozostaje w sprzeczności z treścią uzasadnienia ww. wyroku NSA. Przede wszystkim jednak wypada podkreślić, że rozstrzygnięcie WWINB ma charakter formalny – a nie merytoryczny – i jednoznacznie wskazuje, że rolą organu I instancji będzie dokonanie pełnych ustaleń faktycznych i prawnych, w tym zwłaszcza uaktualnienie kręgu stron postępowania oraz nałożenie przedmiotowego obowiązku na właściwe podmioty. Trzeba przy tym raz jeszcze zaznaczyć, że z uwagi na wskazane wyżej ograniczenie zakresu kontroli sądowej w sprawach ze sprzeciwu wniesionego od orzeczenia kasatoryjnego, a także wobec podniesionej już wyżej okoliczność, że uczestnikiem niniejszego postępowania sądowego nie byli inwestorzy (ani inni potencjalni adresaci rozstrzygnięcia nakazowego organów nadzoru budowlanego) – którzy w konsekwencji nie będą też mieli prawnej możliwości zaskarżenia niniejszego wyroku, a jednocześnie zgodnie z ogólną zasadą z art. 153 p.p.s.a., byliby związani oceną prawną w tym wyroku wyrażoną (o ile się uprawomocni) - Sąd nie był władny wypowiedzieć się wiążąco w kwestii zasadności (a tym bardziej podnoszonej przez Skarżącego "sensowności") kontynuowania postępowania legalizacyjnego (nie mówiąc już o możliwości "zalegalizowania") w odniesieniu do części obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...]. Kwestia ta bowiem – o ile takowa "legalizacja" w ogóle będzie miała miejsce – podlegać będzie ewentualnej ocenie Sądu kontrolującego dopiero ostateczne, niekasatoryjne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Podsumowując, Sąd uznał, że zakres koniecznych wyjaśnień w sprawie nie mógł zostać przeprowadzony przez WWINB bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Organ II instancji nie dopuścił się zatem nieprawidłowości, stosując w tej sprawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., ponieważ w dostatecznym stopniu wykazał wystąpienie przesłanek pozwalających na zastosowanie tego przepisu w kontrolowanej sprawie. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 i § 4 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.