III SA/Po 481/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. z siedzibą w O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lutego 2026 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. z siedzibą w O. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 25 lutego 2026 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub organ II instancji) – po rozpatrzeniu odwołania W. W. od decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 13 lutego 2025 r. (znak: [...]) odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji energii elektrycznej na działkach nr ewid.: [...], [...], [...] oraz [...] (obr. [...], gm. [...]) – uchyliło w całości ww. decyzję Burmistrza i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z treści uzasadniania tej decyzji oraz z akt sprawy wynika, co następuje. Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej: Burmistrz lub organ I instancji), po rozpoznaniu wniosku W. W., decyzją z 16 listopada 2021 r. (nr [...]) – na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 oraz art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w skrócie: u.u.i.ś.) – ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia opisanego we wniosku jako budowa nowoczesnego zakładu produkcji energii elektrycznej na działkach o numerach [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...], gmina [...]. Po rozpatrzeniu wystąpienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Burmistrz, postanowieniem z 04 stycznia 2022 r. (nr [...]) – na podstawie art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. – wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Po merytorycznym rozpoznaniu sprawy wznowieniowej Burmistrz, decyzją z 11 października 2023 r. (nr [...]) – na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 oraz art. 85 u.u.i.ś. – ponownie ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia opisanego jako budowa nowoczesnego zakładu produkcji energii elektrycznej na działkach o numerach [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...], gmina [...]. Po rozpoznaniu odwołań wniesionych od ww. decyzji organu I instancji, SKO decyzją z 11 marca 2024 r. (nr [...] [...]): 1) zmieniło decyzję Burmistrza z 11.10.2023 r. w ten sposób, że zmieniło nazwę planowanego przedsięwzięcia z: "budowa nowoczesnego zakładu do produkcji energii elektrycznej" na: "budowa zakładu produkcji energii elektrycznej w instalacji termicznego przetwarzania odpadów", 2) utrzymało w mocy w pozostałym zakresie ww. rozstrzygnięcie Burmistrza z 11.10. 2023 r., 3) stwierdziło niedopuszczalność odwołania Sołectwa wsi [...]. Na powyższą decyzję SKO z 11.03.2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło T. z siedzibą w O. (zwane dalej: Stowarzyszeniem lub Skarżącym). Wyrokiem z 18 lipca 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 325/24 WSA w Poznaniu stwierdził nieważność zarówno decyzji SKO z 11.03.2024 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z 11.10.2023 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz, przywołaną na wstępie decyzją z 13.02.2025 r. orzekł: I. uchylić własną decyzję z 16.11.2021 r. w przedmiocie zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie nowoczesnego zakładu do produkcji energii elektrycznej na dz. nr [...], [...], [...], [...] obręb [...], II. zmienił nazwę planowanego przedsięwzięcia na: "budowa zakładu produkcji energii elektrycznej w instalacji termicznego przetwarzania odpadów na działkach nr [...], [...], [...], [...], obręb [...]", III. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji energii elektrycznej w instalacji termicznego przetwarzania odpadów na działkach nr [...], [...], [...] i [...], obręb [...]. Od tej decyzji Burmistrza – w zakresie jej pkt III – odwołanie wniósł W. W. (dalej: Inwestor), żądając jej uchylenia oraz podnosząc w uzasadnieniu, że odmowa wydania decyzji środowiskowej z uwagi na protesty mieszkańców, a także z uwagi na nieprzewidywalne skutki, jakie niesie z sobą realizacja inwestycji, są całkowicie niezasadne i nie mają oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. SKO – decyzją z 08.04.2025 r. ([...]) – uchyliło pkt III decyzji organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Tę decyzję SKO uchylił WSA w Poznaniu – wyrokiem z 17 czerwca 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 483/25 – na skutek sprzeciwu Stowarzyszenia. Przywołaną na wstępie decyzją z 25.02.2026 r. SKO uchyliło decyzję Burmistrza z 13.02.2025 r. w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniosło, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w u.u.i.ś. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy (art. 81 ust. 1), wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar [...] przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2), wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (art. 81 ust. 3). O ile zatem żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań. Bezsprzecznym jest – w ocenie SKO – że w toku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego pozyskano postanowienie Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] z 14 sierpnia 2020 r., w którym ten organ wyraził pozytywną opinię w sprawie warunków realizacji ww. przedsięwzięcia. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z 16 lipca 2021 r. uzgodnił oraz określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie nowoczesnego zakładu do produkcji energii elektrycznej. Również Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] postanowieniem z 19 stycznia 2021 r. uzgodnił oraz określił środowiskowe uwarunkowania realizacji ww. przedsięwzięcia. W ocenie SKO takie uzasadnienie decyzji organu I instancji w zakresie odmowy określenia ustalenia uwarunkowań środowiskowych nie może się ostać. Orzeczenie winno być rzetelne i oparte na kompletnym materiale dowodowym oraz zawierać jasną subsumpcję; nie może ograniczać się do lakonicznych stwierdzeń, lecz winno zawierać wszechstronne wyjaśnienie wątpliwości i uzasadnienie przekonujące, dostępne i zrozumiałe dla stron i innych organów czy sądów ewentualnie powiązanych z prowadzonym postępowaniem zgodnie z naczelną zasadą procesową zaufania do organów z art. 8 k.p.a. Ponadto SKO wskazało, że zwłaszcza decyzje odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać m.in., że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Sam tylko sprzeciw co do realizacji inwestycji stron lub członków społeczeństwa biorącego udział w postępowaniu, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może być podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W referowanej decyzji organ II instancji wskazał także, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających (RDOŚ, PPIS) nie obliguje organu prowadzącego postępowanie główne do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy ów organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien zatem wykazać wadliwość zajętych pozytywnych stanowisk (opinii, uzgodnień), co wymaga merytorycznego odniesienia się do treści tych dokumentów. W orzecznictwie wyrażono pogląd, według którego postanowienie organu uzgadniającego, którego dotyczą art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., nie ma charakteru wiążącego. Sam fakt sprzeczności decyzji środowiskowej z takim uzgodnieniem nie świadczy więc o wadliwości tej decyzji. Z taką sytuacją mamy – zdaniem SKO – do czynienia w niniejszej sprawie. Organ występując o uzgodnienie lub opinię musi dokonać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego. Organ wydający decyzję ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej. Burmistrz, wydając zaskarżoną decyzję, nie wyjaśnił, dlaczego nie akceptuje uzgodnień dokonanych przez wszystkie organy współdziałające. Organ I instancji miał obowiązek odnieść się do uzyskanych w toku postępowania postanowień uzgadniających wydanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. SKO zwróciło uwagę, że wszystkie te organy w niniejszej sprawie uzgodniły realizację przedsięwzięcia i określiły warunki związane z nim. Jeżeli zatem organ I instancji nie zastosował się do treści rozstrzygnięć wydanych przez organy uzgadniające, to ma obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, z jakich względów ostateczne postanowienia akceptujące daną inwestycję zostały pominięte. Burmistrz nie wyjaśnił, czy i ewentualnie w jakim zakresie oraz w oparciu o jakie merytoryczne argumenty nie podzielił pozytywnych stanowisk organów współdziałających w sprawie. Wymóg ten wynika z art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., zgodnie z którym jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ wydaje decyzję środowiskową biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.u.i.ś. Stąd SKO uznało, iż sprawę należy przekazać do ponownego rozpoznania i całościowo dokonać analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, przede wszystkim oceniając przedłożony w sprawie Raport oraz uzgodnienie RDOŚ, PGWWP i opinię PPIS. Jeżeli bowiem organ I instancji uzna, iż raport oddziaływania na środowisko spełnia ustawowe wymogi, to powinien podlegać ocenie jako dowód. W przekonaniu SKO powyższe stanowisko potwierdził WSA w Poznaniu w zapadłym w tej sprawie wyroku z 17.06.2025 r. o sygn. akt: IV SA/Po 483/25 (dalej: Wyrok WSA), przyjmując, że "jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co do zasady organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a., a więc dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji – w tym także w postępowaniu wznowieniowym." Organ II instancji skonstatował, że Burmistrz nie wyjaśnił w sposób dostateczny zajętego stanowiska. W efekcie naruszone zostały przepisy postępowania, tj. art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przekracza ramy postępowania odwoławczego, co wypełnia przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem SKO, poczynienie przez ten organ znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłyby pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ II instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). W sprzeciwie od opisanej decyzji SKO z 25.02.2026 r. wniesionym do WSA w Poznaniu, Stowarzyszenie, reprezentowane przez ad.D. – zarzuciwszy: 1. naruszenie art. 136 § 1 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 141 k.p.a. – przez niewykazanie, jakie konkretne braki postępowania przekraczają możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie; 2. naruszenie art. 15 i art. 138 k.p.a. przez błędną wykładnię zasady dwuinstancyjności – SKO powołało się na "pozbawienie strony jednej instancji, podczas gdy w Wyroku WSA jednoznacznie wskazano, że "organ odwoławczy ma charakter merytoryczny, a decyzja kasatoryjna jest wyjątkiem"; 3. wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (art. 64a-64e p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a.) – przez pouczenie o 30-dniowym terminie na wniesienie skargi, zamiast prawidłowego pouczenia o sprzeciwie; 4. niewypełnienie obowiązku sformułowania precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.) – przez wskazanie tylko sformułowań ogólnych (np. "całościowa analiza raportu OOŚ"), bez podania konkretnych braków i czynności, które organ I instancji ma wykonać, "a takich jak dostosowanie raportu do zmian art. 66 ust. 1 u.o.o.ś. dokonanych ustawami z 13.07.2023 r. oraz 27.11.2024 r., a także poprzez nieodniesienie się do kwestii zasady przezorności art. 6 ust. 2 p.o.ś., na którą w istocie powołał się organ I instancji" – wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor podniósł, że poprzednia decyzja SKO (z 08.04.2025 r.), oparta na tej samej podstawie prawnej, została uchylona Wyrokiem WSA, w którym jednoznacznie wskazano, że decyzja kasatoryjna ma charakter wyjątkowy i może być zastosowana jedynie wtedy, gdy zakres niezbędnych uzupełnień istotnie wpływa na wynik sprawy oraz nie może zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. WSA podkreślił również, że obie instancje postępowania administracyjnego mają charakter merytoryczny, a uchylanie decyzji wyłącznie z powodu uchybień możliwych do usunięcia przez SKO stanowi naruszenie tej zasady. Poza tym Skarżący wytknął, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło jakiegokolwiek wskazania, jakie konkretne czynności dowodowe wykraczają poza możliwości organu odwoławczego, jak również, dlaczego nie mogłyby zostać zrealizowane w trybie art. 136 k.p.a. Brak takiej analizy oznacza, że SKO nie wykazało przesłanek pozwalających sięgnąć po art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a.). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (oraz, odpowiednio, od ww. postanowienia – por. art. 64f p.p.s.a.), nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 lutego 2026 r. nr [...], uchylającej decyzję nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 13 lutego 2025 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – wniosło w niniejszej sprawie T. z siedzibą w O. . Zaskarżona decyzja SKO zapadła na skutek powtórnego rozpoznania sprawy przez ten organ po prawomocnym wyroku tut. Sądu z 17 czerwca 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 483/25 (w skrócie: Wyrok WSA), uchylającym poprzednią decyzję kasatoryjną SKO (z 08 kwietnia 2025 r.) o sentencji niemal tożsamej z sentencją obecnie zaskarżonej decyzji. Poprzednio bowiem SKO uchyliło ww. decyzję w zakresie "punktu III", zaś w obecnie rozpoznawanej sprawie decyzję tę uchylono "w całości", ale wszystkie punkty (I-III) rozstrzygnięcia decyzji Burmistrza z 13.02.2025 r. są ze sobą ściśle związane, przy czym pkt III rozstrzygał sprawę co do istoty. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, z późn. zm.; w skrócie: u.u.i.ś.). Niemniej jednak w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Dlatego należy w tym miejscu powtórzyć – w ślad za trafną konstatacją zawartą w Wyroku WSA – że z uwagi na (przedstawioną szeroko w tamtym wyroku) istotę sprzeciwu oraz zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej, także Sąd w niniejszym składzie nie był uprawniony do oceny decyzji organu II instancji w pełnym zakresie. Sąd nie rozpoznaje bowiem skargi na merytoryczną decyzję organu odwoławczego, mocą której rozstrzyga się sprawę co do jej istoty, lecz rozpoznaje sprzeciw, a więc ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (zwanej też "kasatoryjną"). Należy jeszcze wskazać wyraźnie na art. 64b § 3 p.p.s.a. – zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji nie stosuje się przepisu art. 33 p.p.s.a., co oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy – gdyż w związku z takim stanem prawnym, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie przyjmuje się, że "art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym" (zob. wyrok NSA z 7.6.2018 r., II OSK 1319/18, z glosą P. Daniela, OSP 2019, nr 4, poz. 42; podobnie wyroki NSA: z 21.8.2018 r., I OSK 2182/18; z 29.8.2019 r., II OSK 2030/19; z 5.11.2019 r., II OSK 3238/19; z 3.12.2019 r., II OSK 3552/19; z 30.9.2020 r., II OSK 1984/20; z 26.11.2020 r., II OSK 2831/20; z 16.12.2020 r., II OSK 3076/20; z 16.6.2021 r., II OSK 1091/21; z 8.2.2023 r., II OSK 7/23; z 5.9.2023 r., II OSK 1642/23; z 5.3.2024 r., II OSK 151/24; z 30.10.2024 r., II OSK 2094/24; z 11.12.2024 r., II OSK 2666/24; z 22.1.2025 r., II OSK 2784/24 – te wyroki oraz, w braku odmiennego zastrzeżenia, dalsze orzeczenia NSA i WSA przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na wspomnianą specyfikę instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, rola sądu kontrolującego taką decyzję sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Cytowany art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. niewątpliwie dopełnia regulację wcześniej przywołanego przepisu art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważono, że przepis art. 64e p.p.s.a. obliguje sąd do zbadania tego, czy wystąpiły "przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2" k.p.a., nie kategoryzując tych podstaw w żaden sposób. Innymi słowy, wynikająca z art. 64e p.p.s.a. powinność sądu sprowadza się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej. W konsekwencji należy zbadać nie tylko merytoryczną zasadność tej decyzji, ale także jej poprawność pod względem formalnym (w tym dopuszczalność rozpoznania odwołania). Innego rodzaju wykładnia art. 64e p.p.s.a. prowadziłaby do ustanowienia fikcji kontroli legalności działalności administracji, czyniąc sąd administracyjny "ślepym" na uchybienia procesowe poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i uznania za zgodne z prawem nawet aktów oczywiście naruszających prawo (por. wyrok NSA z 24.11.2023 r., I GSK 1317/23). W efekcie na gruncie art. 64e p.p.s.a. ukształtował się trafny pogląd, zgodnie z którym przepis ten, obligując sąd do zbadania, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a., odnosi się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych koniecznych do – oraz warunkujących prawidłowość (por. wyroki NSA: z 27.7.2021 r., I OSK 959/21; z 19.12.2023 r., II OSK 2448/23) – wydania decyzji kasacyjnej. Należy zatem zbadać nie tylko merytoryczną zasadność orzeczenia kasacyjnego, ale także jego poprawność pod względem formalnym (por. wyroki NSA: z 3.10.2024 r., II OSK 1730/24; z 4.12.2024 r., II OSK 2622/24; z 7.10.2025 r., II OSK 1788/25). W kontrolowanej sprawie istotne znaczenie dla zakresu oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji kasatoryjnej SKO ma niewątpliwie i ta okoliczność, że uprzednio w tej sprawie zapadł prawomocny Wyrok WSA, uchylający poprzednią decyzję kasatoryjną SKO (z 8.4.2025 r.), która zawierała w istocie analogiczne rozstrzygnięcie, co decyzja zaskarżona obecnie. Jak bowiem w tamtym wyroku ocenił WSA – rozstrzygnięcie SKO (z 8.4.2025 r.), którym organ ten uchylił jedynie pkt III zaskarżonej decyzji organu I instancji, nie daje się pogodzić z "łącznością elementów decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Wyeliminowanie jedynie pkt III decyzji organu I instancji skutkowało tym, że obecnie nie istnieje w obrocie prawnym ani decyzja ostateczna z dnia 16 listopada 2021 r., ani żadna inna decyzja wydana w jej miejsce. Skoro nie można na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. wydać decyzji tylko uchylającej decyzję dotychczasową, bez wydawania nowej decyzji, to nie można także na skutek odwołania uchylić tylko tej nowej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Oceny tej nie zmienia zakres zaskarżenia wskazywany w odwołaniu od decyzji." W obecnie rozpoznawanej sprawie organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości, toteż – w tym zakresie – nie można już mówić o naruszeniu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Przechodząc dalej, wypada przypomnieć za Wyrokiem WSA, że "w realiach niniejszej sprawy podstawą do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną było to, że Burmistrz Miasta i Gminy [...], zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (...), a więc w brzmieniu ustalonym na dzień wydania decyzji, nie zasięgał opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego (Marszałka Województwa [...]), zatem ziściły się przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, które zakończone zostało decyzją ostateczną z dnia 16 listopada 2021 roku (nr [...]). Uzgodnienie to uzyskano w toku wznowionego postępowania. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z 18 sierpnia 2023 r., nr [...] zaopiniował pozytywnie realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie nowoczesnego zakładu do produkcji energii elektrycznej na działkach o nr [...], [...], [...], [...] obręb [...]. Obecnie organ I instancji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazując, że mimo, iż inwestor złożył kompletną dokumentację wymaganą w niniejszym postępowaniu administracyjnym, na ocenę przedmiotowego przedsięwzięcia wpływ ma w istocie sprzeciw mieszkańców wobec tej inwestycji. Zdaniem organu I instancji to, że lokalizacja przedsięwzięcia na terenie wsi [...], budzi zdecydowany sprzeciw lokalnej społeczności i fakt, że organ nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia, nie będzie powodowała uciążliwości rozumianej w szerszym aspekcie, niż tylko środowiskowym, dla okolicznych gruntów i ich właścicieli, realizacja przedmiotowej inwestycji narusza zasadę zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (...) oraz art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ II instancji wskazał, że kwestia sprzeciwu społeczności lokalnej nie może być podstawą do odmowy wydania takiej decyzji. Sąd podziela to stanowisko. Oprócz tego organ II instancji wskazał jednak jedynie, że organ I instancji, wydając decyzję odmowną, powinien zatem wykazać wadliwość zajętych pozytywnych stanowisk (opinii, uzgodnień), co wymaga merytorycznego odniesienia się do treści tych dokumentów. Burmistrz [...]. wydając zaskarżoną decyzję według SKO nie wskazał, dlaczego nie akceptuje uzgodnień dokonanych przez wszystkie organy współdziałające mimo, że miał obowiązek odnieść się do uzyskanych w toku postępowania postanowień uzgadniających wydanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Powiatowego, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie oraz Marszałka Województwa. Nie wykazano innych błędów w postępowaniu, zwłaszcza w zakresie postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części. Rozważyć zatem należy, czy wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy dysponuje całym materiałem sprawy, nie oznaczałoby de facto uchylenia się przez ten organ od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co nie może podlegać aprobacie sądu administracyjnego. Tym bardziej biorąc pod uwagę, na co Kolegium zwracało uwagę, że wszystkie ww. organy w niniejszej sprawie uzgodniły realizację przedsięwzięcia i określiły warunki związane z tym przedsięwzięciem. Dodatkowo istotny jest fakt, że uprzednio dwukrotnie wydano już pozytywną decyzję w zakresie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w zasadzie dokonano analizy tych dokumentów oraz raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia – zakładu produkcji energii elektrycznej w [...], gmina [...]." Jest poza sporem, że referowany Wyrok WSA objęty jest dyspozycją art. 153 p.p.s.a., w myśl której ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2024, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są – co do zasady – związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w ww. przepisie zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2024, uw. 9 do art. 153). Żadna z takich sytuacji nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Zasadniczo więc ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w Wyroku WSA, pozostają aktualne na kanwie niniejszej sprawy. Choć powodem uchylenia przez WSA decyzji SKO z 08.04.2025 r. były zasadniczo błędy natury formalnej (tj. uchylenie decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym w części), to jednak – jak expressis verbis wynika z treści uzasadnienia Wyroku WSA – SKO winno rozważyć "czy wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy dysponuje całym materiałem sprawy, nie oznaczałoby de facto uchylenia się przez ten organ od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co nie może podlegać aprobacie sądu administracyjnego". Tymczasem organ II instancji, ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji Burmistrza z 13.02.2025 r., nie wskazał na żadną nową, dodatkową okoliczność, nieujętą w poprzedniej jego decyzji. W istocie uzasadnienie aktualnie ocenianej decyzji SKO z 25.02.2026 r. stanowi powtórzenie in extenso treści uzasadnienia decyzji SKO z 08.04.2025 r., z tą tylko różnicą, że w obecnej decyzji SKO zdawkowo wspomniało o zapadłym w sprawie Wyroku WSA. Jeżeli zatem w tymże Wyroku WSA wskazano, że "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji będzie miał na uwadze (...) to, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, iż wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny. (...).", zaś SKO po raz kolejny próbuje dowodzić konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, i to używając dokładnie tych samych argumentów, co w poprzednio zapadłej decyzji, to w ocenie Sądu w niniejszym składzie taki wywód nie uzasadnia w sposób należyty wydania kolejnej decyzji kasatoryjnej, a ponadto sprawia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Co istotne, organ II instancji, powielając bez należytej refleksji treść uzasadnienia swej decyzji z 08.04.2026 r., wskazał, że "poczynienie przez SKO znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania", jak również, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przekracza ramy postępowania odwoławczego" – podczas gdy już w Wyroku WSA zostało podkreślone, że SKO dysponuje całym materiałem sprawy, wszystkie organy uzgadniające uzgodniły realizację przedsięwzięcia i określiły warunki z nim związane, a uprzednio dwukrotnie wydano już pozytywną decyzję w zakresie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w zasadzie dokonano analizy tych dokumentów oraz raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wszystko to prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji aktualne i wiążące (art. 153 p.p.s.a.) pozostawały wskazania wyrażone w prawomocnym Wyroku WSA, uchylającym poprzednią decyzję kasatoryjną SKO (z 8.4.2025 r.). W ocenie Sądu w niniejszym składzie nie można uznać, że SKO prawidłowo zrealizowało wskazania zawarte w ww. wyroku, a zarazem nie sposób dopatrzyć się wystąpienia dostatecznych podstaw do wydania przez ten organ kolejnej, obecnie zaskarżonej, decyzji kasatoryjnej. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt uiszczonego przez Skarżącego wpisu od sprzeciwu (100 zł); wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215); a także koszt opłaty skarbowej (17 zł) uiszczonej od złożonego do akt pełnomocnictwa – łącznie: 597 zł.