IV SA/Po 203/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Józef Maleszewski /spr/ WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...] 2. przyznaje adwokat J. T-O. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł podwyższone o kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) zł stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Prezydent [...], wskazując na art. 2-3, art. 5-6 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 z późn. zm., dalej jako u.d.m.) i rozporządzenie Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie), po rozpatrzeniu wniosku E. S. (dalej jako strona, skarżąca) – odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego, z uwagi na niespełnienie warunków uprawniających do jego przyznania. Uzasadniając napisał, że pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Strona zwróciła się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Strona posiada tytuł prawny do lokalu o pow. 48,73 m2, w którym prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Tryb i zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych regulują przepisy u.d.m. oraz Rozporządzenia. Decyzje w sprawach dodatków mieszkaniowych nie mają charakteru uznaniowego, a dodatki przyznawane są osobom, które spełniają łącznie trzy wymogi przewidziane w przepisach, to jest posiadają tytuł prawny do lokalu oraz spełniają kryterium dochodowe, a zajmowany lokal spełnia kryterium metrażowe. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.m. normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, dla jednoosobowego gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35,00 m2. Jednocześnie ust. 5 tego artykułu stanowi, iż dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30 % albo o więcej niż 50 % pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 %. Tym samym regulacja powyższa daje możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez jedną osobę nie przekracza powierzchni 45,50 m2 i nie więcej niż 50 % tj. 52,50 m2 pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60%. W niniejszej sprawie powierzchnia użytkowa lokalu przekracza powierzchnię normatywną o 39,2 % (13,73 m2), a więc o więcej niż 30 %. Natomiast udział powierzchni pokoi i kuchni (43,60 m2) w powierzchni użytkowej przedmiotowego lokalu (48,73 m2) wynosi 89,5 %, tym samym jest większy niż określone w ustawie 60 %. Odnosząc się do dokumentów świadczących o niepełnosprawności strony, w tym do wskazania, że ze względu na charakter niepełnosprawności strona wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, Prezydent Miasta zaznaczył, że zgodnie z art. 5 ust. 3 u.d.m. normatywną powierzchnię lokalu powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna, poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Organ I instancji stwierdził, że redakcja tego przepisu nakazuje przyjąć, że przesłanka powyższa nie istnieje w przypadku osoby niepełnosprawnej, która zamieszkuje samodzielnie. W odwołaniu od opisanej decyzji strona napisała, że nie zgadza się z wyliczeniami organu I instancji. Powołała się na swoją korespondencję z urzędnikami Departamentu Mieszkalnictwa w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju, gdzie zostało przywołane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym osoba niepełnosprawna której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju i mieszka w lokalu sama, jest w takiej samej sytuacji jak osoba niepełnosprawna której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju i dzieli mieszkanie z innymi osobami i korzysta z oddzielnego pokoju (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010 r., I OSK 321/10). Odwołująca się zaznaczyła, że podlega domowemu hospicjum i jest pacjentką szpitala onkologicznego w [...], który systematycznie odwiedza. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO podzieliło wyliczenia, dotyczące powierzchni lokalu mieszkalnego zajmowanego przez stronę, oraz ocenę prawną organu I instancji. Z uwagi na okoliczność, że strona zamieszkuje w dwupokojowym lokalu sama - nie było podstaw do zastosowania wobec niej art. 5 ust. 3 u.d.m. i powiększenia normatywnej powierzchni, od której zależy wysokość dodatku mieszkaniowego, o 15 m2. Natomiast powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez stronę wyklucza przyznanie dodatku mieszkaniowego. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że sądy administracyjne prezentują pogląd, że powiększenie normatywnej powierzchni o 15 m2 dotyczy osoby niepełnosprawnej tylko w sytuacji, gdy mieszka ona z innymi osobami w lokalu mieszkalnym, a nie dotyczy przypadku, gdy mieszka sama (wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 73/12; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 929/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2317/12; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2222/13). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz o przyznanie prawa pomocy. Napisała, że mieszka w starej kamienicy, ze wspólnym korytarzem dla trzech rodzin, bez kanalizacji, wody, łazienki. Ostry rozwój choroby nakazał przystosowanie mieszkania dla potrzeb osoby niepełnosprawnej. Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych nie dysponował pieniędzmi i jedynie wyraził zgodę na remont. Został rozdzielony pokój, doprowadzona kanalizacja i woda, wydzielona łazienka i wstawione drzwi o szerokości umożliwiającej przejazd wózka inwalidzkiego i chodzika. Po remoncie powierzchnia mieszkania wynosi 48,73 m2; powierzchnia pokoi wynosi 33,46 m2. Skarżąca podkreśliła, że drugi raz odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego. Poprzednim razem urzędnik konsultował się z Departamentem Mieszkalnictwa w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju i dodatek mieszkaniowy przywrócono. W pokoju zawsze ktoś zamieszkuje, aby pomagać skarżącej w codziennych czynnościach. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 203/15 referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata, którego wyznaczy Okręgowa Rada Adwokacka w Poznaniu. Pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała zarzuty i twierdzenia skarżącej oraz uzupełniła skargę. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 3 u.d.m. polegającą na przyjęciu, że prawo do powiększonej o 15 m2 powierzchni normatywnej nie przysługuje osobie niepełnosprawnej zamieszkującej samotnie i nie ma charakteru samoistnego i musi być utożsamiane z prawem do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Dalej zarzuciła zaniechanie ustalenia a także błędną ocenę okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a w szczególności zaniechanie ustalenia rzeczywistej powierzchni zajmowanego przez skarżącą lokalu; błędną ocenę stanu zdrowia skarżącej poprzez przyjęcie, że niepełnosprawność skarżącej nie łączy się z potrzebą korzystania z wózka inwalidzkiego, co obliguje skarżącą do wykazania innych okoliczności, od których uzależniona jest realizacja prawa do powiększenia powierzchni normatywnej, o której mowa w art. 5 ust. 3 u.d.m. Dalej zarzuciła dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że skarżąca samodzielnie zajmuje lokal, którego powierzchnię użytkową ustalono na 48,73 m2 a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 u.d.m. Nadto zarzuciła naruszenie art. 7 w związku z art. 77 i art. 10 kpa polegające na zaniechaniu zbierania dowodów oraz braku ich prawidłowej oceny a w szczególności braku wysłuchania skarżącej oraz nieuwzględnieniu w toku postępowania przedłożonych przez skarżącą materiałów i dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę organy obu instancji nie wywiązały się w pełni z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stanowiącego jedną z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7). W ramach tego obowiązku organ powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na podstawie całokształtu tego materiału ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie powinien zaś m.in. wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wskazuje, że organy nie wyjaśniły i nie utrwaliły w aktach sprawy wszystkich okoliczności istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Na wstępie rozważań Sąd stwierdza, że nie podziela wykładni pojęcia wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju zaprezentowanego w uzupełnieniu skargi złożonym przez pełnomocnika skarżącej. Powołany w tym piśmie procesowym wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie I OSK 2317/12 wyraża stanowisko odosobnione. Utrwalona linia orzecznicza, którą Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przesądza, że określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" w rozumieniu art. 5 ust 3 u.d.m. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej z jedną osobą. Takie stanowisko zajmował NSA m. in. w wyrokach: z 14 lipca 2010 r. w sprawie I OSK 321/10, 2 września 2010 r. – I OSK 10/10, 5 października 2010 r. – I OSK 804/10, 23 listopada 2010 r. – I OSK 929/10, 23 listopada 2010 r. – I OSK 930/10, 23 listopada 2010 r. – I OSK 1037/10, 16 grudnia 2010 r. – I OSK 1262/10, 10 maja 2012 r. – I OSK 2044/11, 23 sierpnia 2012 r. – I OSK 73/12, 23 sierpnia 2012 r. – I OSK 881/12, 17 czerwca 2014 r. – I OSK 2222/13 (wszystkie dostępne: CBOSA). Stanowisko takie uzasadnione jest konstatacją, że w braku innych osób zamieszkujących lokal mieszkalny, nie można dokonywać rozróżnienia na pokoje oddzielne i nieoddzielne. Jako osoby zamieszkujące lokal mieszkalny należy przy tym traktować wyłącznie osoby wskazane w art. 4 u.d.m., nie zaś np. opiekuna, choćby sprawował opiekę przez całą dobę. Prawidłowej wykładni pojęcia wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju dokonanej przez organy nie towarzyszy jednak prawidłowe ustalenie innych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotne wątpliwości pojawiają się w kwestii ustalenia powierzchni części składowych mieszkania zajmowanego przez skarżącą. W decyzji organu I instancji wskazano, że łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 43,60 m2. Ustalenia te zostały bezrefleksyjnie przyjęte także przez organ II instancji. W aktach organu I instancji (k. 21) znajduje się jednak szkic, który podaje to ustalenie w wątpliwość. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podniosła zarzut nieprawidłowych wyliczeń, zaś w skardze, podnosząc okoliczność przeprowadzonej przebudowy i wydzielenia łazienki, przedstawiła własne wyliczenia. Analizując akta administracyjne, Sąd stwierdza, że istnieją niemożliwe do usunięcia wątpliwości co do stanu faktycznego. Przede wszystkim rysunek na k. 21 zawiera dwa różniące się zestawienia wielkości pomieszczeń, przy czym przy jednym – odręcznym – umieszczono adnotację: "zgodnie z inwentaryzacją budynku z października 2003 r." W decyzji organu I instancji wskazano wielkości zgodne z zestawieniem odręcznym, nie odnosząc się w ogóle do kwestii przeprowadzonej przebudowy mieszkania. Nadto wielkość powierzchni pokoi i kuchni w decyzji organu I instancji (43,60 m2) wskazuje, że przyjęto wszystkie pomieszczenia wskazane na rysunku, a więc także przedpokój i łazienkę. Udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu jest więc inny (mniejszy) niż wskazany w decyzjach. Organy obu instancji nie odniosły się także do kwestii różnych wielkości poszczególnych pomieszczeń. Skoro wartości naniesione odręcznie na rysunku są zgodne z inwentaryzacją z 2003 r. (nota bene nie wiadomo kto, kiedy i na jakie potrzeby dokonał odręcznych zapisów na rysunku), to nie uwzględniają zmian dokonanych na skutek przebudowy lokalu. Skarżąca nie wskazuje kiedy przebudowa miała miejsce, ale na karcie 5 akt organu I instancji znajduje się aneks z 14.01.2014 r. do umowy najmu lokalu wprowadzający zmiany w umowie wobec zmiany powierzchni użytkowej lokalu w związku z wykonaniem w nim łazienki. W takiej sytuacji wyjaśnienia wymaga dlaczego powierzchnię pomieszczeń organ przyjmuje zgodnie z inwentaryzacją dokonaną przed przebudową. Z powołanego aneksu wynika wprost, że powierzchnia użytkowa lokalu się zmieniła. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że rysunek nie przedstawia całego lokalu mieszkalnego skarżącej, lecz tylko pomieszczenia o powierzchni 42,39 m2 (43,60 m2 według wartości naniesionych odręcznie). Ponadto z aneksu z dnia 14.01.2014 r. wynika wspólna używalność korytarza. Okoliczność ta – w formie zarzutu nieprawidłowego ustalenia powierzchni lokalu – podniesiona została także w uzupełnieniu skargi. Wobec braku przedstawienia w decyzjach organów obu instancji sposobu ustalenia powierzchni poszczególnych pomieszczeń lokalu mieszkalnego skarżącej, zarzut ten (co do wliczenia korytarza, z którego korzystają także inne rodziny) wymyka się kontroli sądowej. W uzupełnieniu skargi wskazano także na poruszanie się przez skarżącą na wózku inwalidzkim; na tę okoliczność złożone zostało zaświadczenie lekarskie z dnia 5 sierpnia 2015 r. Koresponduje to z treścią skargi, gdzie skarżąca stwierdziła, że przebudowa lokalu była konieczna ze względu na jej niepełnosprawność, a szerokość drzwi musi umożliwiać przejechanie wózkiem inwalidzkim. Skarżąca co prawda we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie wskazała na poruszanie się na wózku inwalidzkim, ale skoro okoliczność ta została podniesiona w toku postępowania, wymaga ona zbadania, gdyż jest alternatywną – wobec niepełnosprawności wymagającej zamieszkiwania w oddzielnym pokoju – przesłanką powiększenia normatywnej powierzchni lokalu mieszkalnego o 15 m2. W konsekwencji co najmniej przedwcześnie organy przyjęły, że w sprawie nie zostało spełnione kryterium metrażowe, co wyklucza przyznanie skarżącej dodatku mieszkaniowego. W takim przypadku szczególnej doniosłości nabiera obowiązek organu wnikliwego rozważenia i podania, które fakty uznał ostatecznie za udowodnione, a także wskazania dowodów, na których w tej mierze się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Temu obowiązkowi organy nie uczyniły zadość, a w każdym razie nie znalazło to dostatecznego wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na tym etapie wyjaśnienia sprawy, w świetle materiału zebranego w aktach, nie można jednoznacznie wykluczyć, że skarżąca spełnia kryteria przyznania dodatku mieszkaniowego. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, a w szczególności ustali jakie pomieszczenia o jakiej funkcji i jakiej powierzchni wchodzą w skład lokalu mieszkalnego skarżącej. Konieczne tu będzie właściwe zakwalifikowanie na potrzeby dokonania obliczeń z art. 5 ust. 5 pkt 2 u.d.m. pomieszczenia oznaczonego na rysunku numerem 1 (i przekonujące uzasadnienie tejże kwalifikacji), a także odniesienie się do kwestii wspólnej używalności korytarza. Nadto rzeczą organu będzie zbadanie czy istnieje przesłanka zwiększenia normatywnej powierzchni lokalu w związku z zamieszkiwaniem w nim osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku (art. 5 ust. 3 u.d.m.). Organ wszechstronnie i wnikliwie rozważy oraz oceni cały zebrany w sprawie materiał dowodowy w aspekcie wykazania przez skarżącą przesłanek przyznania dodatku mieszkaniowego. W zależności od wyniku poczynionych ustaleń i rozważań podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.