IV SA/Po 687/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 17 maja 2016 r. nr XXVIII/245/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. 11 obręb 0009 Jankowo; 2. zasądza od Gminy Pobiedziska na rzecz skarżącego B. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na sesji w dniu 17 maja 2016 r. Rada Miejska Gminy Pobiedziska (dalej jako "Rada Gminy" lub "Organ") podjęła uchwałę nr XXVIII/245/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska (zwaną dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem"). Pismem z 13 czerwca 2025 r. B. S. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez r. K., wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę "w części dotyczącej jej postanowień zawartych w § 10 pkt 4 oraz § 12 pkt 3 w zw. z załącznikiem graficznym nr 2 do Uchwały – w zakresie w jakim dotyczą one nieruchomości gruntowej, położonej w gminie Pobiedziska, obręb Jankowo, składającej się z jednej działki ewidencyjnej oznaczonej nr 11" (zwanej też dalej "Nieruchomością"). Zarzuciwszy naruszenie: a. art. 6 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w skrócie "u.p.z.p."] – przez przekroczenie przez Organ granic władztwa planistycznego, polegające na nieuzasadnionej prawnie i faktycznie, a przy tym dowolnej ingerencji w prawo własności Skarżącego do Nieruchomości, przez zakwalifikowanie zaskarżoną uchwałą: i. gruntu składającego się na Nieruchomość jako tereny oznaczone symbolem R/ZO (rolnicze/zieleń otwarta) oraz ZL (tereny lasów), na których w Uchwale wprowadzono nieuzasadniony i niecelowy zakaz zabudowy, tym samym nadmiernie ingerując w prawo własności Skarżącego, ii. Nieruchomości jako gruntu spełniającego kryteria oznaczone symbolem R/ZO oraz ZL, tj. kryteria wyłączające ten grunt ze strefy zabudowy mieszkaniowej, w tym zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej, pomimo że wiele nieruchomości w okolicy zabudowane jest różnego rodzaju budynkami; b. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – przez nieuwzględnienie w Planie miejscowym założeń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu, tj. obszaru Nieruchomości, odnośnie do możliwości zabudowy ww. działki nr ewid. 11 – wniósł o: (1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w zakresie, w jakim jej postanowienia i załącznik graficzny nr 2 dotyczą Nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego; (2) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych; (3) przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze, na poparcie wskazanych tamże okoliczności. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności wyjaśnił, że na podstawie zaskarżonej uchwały Nieruchomość została zakwalifikowana w części jako tereny rolnicze i zieleni otwartej (R/ZO), a w części jako tereny lasów (ZL). Przed wydaniem Uchwały, nieruchomość Skarżącego była już także objęta Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Pobiedziska z 2011 r. (dalej jako "Studium"), gdzie została ujęta w strefie III przyrodniczej, w której, zgodnie z ustaleniami Studium, zabudowa nie była w sposób zupełny wykluczona. Tymczasem postanowienia Uchwały (jej § 10 pkt 4 i § 12 pkt 3) całkowicie zakazują zabudowy (w tym zagrodowej, dopuszczonej w Studium) na obszarach przynależnych do kategorii takich, jak Nieruchomość, za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej – co stanowi niezgodność ze Studium i naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący podkreślił, że wielokrotnie podejmował inicjatywę przed Organem, celem wpłynięcia na zapisy Uchwały – pismami z 14.10.2019 r., 29.12.2021 r., 12.08.2024 r. – a ostatecznie wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa pismem z 6.5.2025 r. (doręczonym 9.5.2025 r.). Zarazem Organ naruszył art. 6 i art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., wykazując się daleko posuniętą dowolnością oraz arbitralnością, gdyż wcześniej Nieruchomość mogła być przeznaczona pod inwestycję budowlaną, co zostało uniemożliwione Uchwałą. Organ nie uwzględnił, że działki w okolicy Nieruchomości posiadają prawo do zabudowy (skutecznie zrealizowane) – np. działki nr 27/9, 27/7, czy 12/1. Nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego. Wskutek wprowadzonego zakazu, Nieruchomość "stała się w zasadzie pustym gruntem", który utracił jakąkolwiek przydatność dla Skarżącego i ewentualnego nabywcy. Zdaniem autora skargi brak jest dostatecznego umotywowania dla wprowadzenia zakazu zabudowy, tym bardziej wobec istnienia zabudowań w okolicy Nieruchomości, a także możliwego dostępu do wody i energii elektrycznej. Uzasadnienie Uchwały jest nieprecyzyjne, lakoniczne i pozbawione pogłębionej analizy, co narusza zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Gdyby zaś uzasadnieniem dla wprowadzonego zakazu zabudowy miał być fakt utworzenia, na terenach gminy Pobiedziska (zwanej dalej "Gminą"), Parku Krajobrazowego Promno to – jak zastrzegł Skarżący – uchwała Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 września 2013 r. nr XXXVII/728/13 w sprawie utworzenia tego parku wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych wyłącznie w odniesieniu do terenów znajdujących się w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, czy też innych obiektów wodnych. Zakaz ten ani nie pokrywa się z zaskarżanym postanowieniem Planu miejscowego, ani nie sposób stwierdzić, aby obejmował on w całości Nieruchomość. Dlatego też, zdaniem autora skargi, także ta okoliczność nie uzasadnia dostatecznie tak drastycznej ingerencji w prawo własności Skarżącego. Samo objęcie gruntu oznaczonego jako R/ZO czy też ZL granicami parku krajobrazowego nie może per se wykluczać jego zabudowy. Podobnie należy ocenić kwestię lokalizacji Nieruchomości w obszarze Natura 2000, tj. w granicach specjalnego obszaru ochrony siedlisk Dolina Cybiny, bowiem taka lokalizacja może jedynie wyjątkowo wykluczyć realizację określonych przedsięwzięć, w przypadku ryzyka znaczącego oddziaływania na środowisko. Brak jest podstaw do wprowadzania całkowitego zakazu zabudowy tym bardziej w sytuacji, kiedy same akty prawne dotyczące owego obszaru ochrony takiego zakazu nie wprowadzają (ani w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 marca 2022 r. w sprawie specjalnego obszaru ochrony siedlisk Dolina Cybiny, ani w zarządzeniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Cybiny PLH300038). Nieruchomość nie znajduje się przy tym w strefie ochrony krajobrazu, o jakiej traktuje art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody [w skrócie "u.o.p."]. W ocenie autora skargi wprowadzony zakaz zabudowy dalece narusza zasadę proporcjonalności i zasadę demokratycznego państwa prawnego, w sposób drastyczny naruszając istotę prawa własności przysługującego Skarżącemu. Rada Gminy powinna była wybrać takie rozwiązania, które są absolutnie niezbędne, bez których wprowadzenia niemożliwe będzie osiągnięcie uzasadnionych celów publicznych. Wystarczające w niniejszej sprawie byłoby jedynie ograniczenie możliwości zabudowy do określonego typu budynków, poprzez ich charakterystykę. Tymczasem doszło do odgórnego i niepopartego indywidualną oceną sytuacji wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy. Organ nie sporządził nawet merytorycznie akceptowalnego uzasadnienia dla swoich działań, które w należyty sposób wskazywałoby na zasadność wprowadzanych zakazów. Końcowo strona skarżąca zaznaczyła, że przedmiotowe ustalenia Uchwały były już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Poznaniu w analogicznych stanach faktycznych, w których zapadły wyroki stwierdzające nieważność odnośnych ustaleń – tj. w sprawach o sygn. akt II SA/Po 574/22, IV SA/Po 599/24, IV SA/Po 906/24. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska, wniosła o oddalenie skargi, oceniając – w pierwszej kolejności – że procedura planistyczna została zachowana. Następnie, odnosząc się do zarzutów skargi, autor odpowiedzi stwierdził, że Plan uchwalono, uwzględniając obowiązujące od ponad 5 lat zapisy Studium (zatwierdzonego Uchwałą Nr V/40/2011 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 24 lutego 2011 r.). Zgodnie ze nimi Nieruchomość przewidziano pod strefę III przyrodniczą, dla której przyjęte kierunki rozwoju to: tereny zieleni, w tym lasów, łąk, pastwisk, wód i terenów podmokłych, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Strefa przyrodnicza obejmuje najcenniejsze obszary przyrodnicze Gminy, tj. tereny Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka i Parku Krajobrazowego Promno, częściowo ich otuliny, a także obszar Natura 2000 "Dolina Cybiny", które to powinny być generalnie terenem wyłączonym z jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy wprowadzone w zaskarżonych § 10 pkt 4 i § 12 pkt 3 Planu realizują ustalenia Studium. Dopuszczenie zabudowy na Nieruchomości mogłoby skutkować rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody stwierdzającym sprzeczność Planu z ustaleniami Studium. Z obszaru Planu miejscowego zostały wyłączone tereny, dla których już wydano decyzje o warunkach zabudowy, tereny, które w nieobowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego [w skrócie "m.p.z.p."] wyznaczały tereny pod zabudowę oraz tereny, które w Studium przewidziano pod strefę zurbanizowaną. Zdaniem Burmistrza nie można się zgodzić ze stwierdzeniem Skarżącego, że przed wejściem w życie Planu nie było przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu w zabudowie zagrodowej na Nieruchomości, bowiem postawienie takiej tezy możliwe byłoby dopiero po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania. Odnosząc się zaś do wymienionych w skardze wcześniejszych pism Skarżącego, Organ omówił je i wskazał, że finalnie 9 grudnia 2022 r. rozpoczęło się pierwsze wyłożenie projektu [nowego] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pobiedziska CZĘŚĆ I (dalej jako "Studium–CZĘŚĆ I"), w którym Nieruchomość została przewidziana w części frontowej pod tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej (na głębokość ok. 80 m), a w pozostałej części pod tereny zieleni, w związku z dużym spadkiem terenu. Pismem z 12 sierpnia 2024 r. Skarżący wniósł o przystąpienie do zmiany Planu miejscowego w związku z dopuszczeniem na części Nieruchomości zabudowy mieszkaniowej w uchwalonym Studium–CZĘŚĆ I, co Komisja Infrastruktury, Budownictwa, Komunikacji i Przedsiębiorczości zaopiniowała pozytywnie. "W związku z czym, po uchwaleniu sporządzanego Planu Ogólnego Gminy Pobiedziska będą podejmowane decyzje o przygotowaniu projektów uchwał w sprawie przystąpienia do zmiany lub opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Odnosząc się zaś do istniejącej zabudowy w sąsiedztwie Nieruchomości, autor odpowiedzi na skargę zaznaczył, że w przypadku działki nr 12/1 część zabudowanego terenu (budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym) nie została objęta granicami Planu miejscowego w związku z brakiem zgodności ze Studium. Dotyczy to także działki nr 27/7 (z istniejącą zabudową zagrodową). Działka Skarżącego przed uchwaleniem Planu miejscowego stanowiła grunty rolne i leśne, więc Plan nie zmienia jej przeznaczenia, nie narusza interesu prawnego ani nie ogranicza prawa własności. W ocenie Organu nie doszło w tym przypadku do przekroczenia granic władztwa planistycznego. W piśmie procesowym z 13 sierpnia 2025 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu, pełnomocnik Skarżącego wskazał, że Uchwała w sposób istotny ingeruje w prawo własności Skarżącego, pozbawiając go możliwości dysponowania własnym mieniem w sposób przez niego pożądany, a przy tym zgodny z elementarnym przeznaczeniem mienia, jakim jest Nieruchomość. Ograniczenie to jest nieuzasadnione, dokonane z naruszeniem prawa (zarówno w zakresie prawa, jak i procedury ich wprowadzenia), godzący w elementarne prawa Skarżącego, a zatem ma on interes prawny w podważeniu Uchwały. Do pisma załączono odpis zwykły księgi wieczystej Nieruchomości, wykazujący przysługujące Skarżącemu prawo własności do niej. Na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze oraz późniejszym piśmie procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t."). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r. I OSK 1799/07, z 9.4.2008 r. II GSK 22/08, z 27.10.2010 r. I OSK 73/10; o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywołane w nin. uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5.6.2014 r. II OSK 117/13) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotowa uchwała nr XXVIII/245/2016 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 7 czerwca 2016 r. poz. 3704), która weszła w życie z dniem 22 czerwca 2016 r. (por. § 26 Uchwały), została zaskarżona jedynie w części - jak to zostało ujęte w skardze – "dotyczącej jej postanowień zawartych w § 10 pkt 4 oraz § 12 pkt 3 w zw. z załącznikiem graficznym nr 2 do tej Uchwały – w zakresie w jakim dotyczą one nieruchomości gruntowej, położonej w gminie Pobiedziska, obręb Jankowo, składającej się z jednej działki ewidencyjnej oznaczonej nr.: 11". W konsekwencji tylko w tej części Sąd był władny poddać zaskarżoną Uchwałę kontroli w niniejszym postępowaniu. A. Dopuszczalność skargi Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jak każda podjęta w sprawie m.p.z.p., jest (gminnym) aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") – a więc aktem j.s.t. zaskarżalnym do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Kontynuując badanie dopuszczalności skargi, należy zauważyć, że została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; w skrócie "u.s.g."). Przepis ten w aktualnym brzmieniu (cyt.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego") – ustalonym od 01 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; w skrócie jako "ustawa zmieniająca z 2017 r.") – nie wymaga już uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże zgodnie z przepisem przejściowym art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2017 r. tak zmienioną regulację stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej, tj. po 01 czerwca 2017 r. W konsekwencji w odniesieniu do zaskarżonej Uchwały – która została uchwalona 17 maja 2016 r. i weszła w życie z dniem 22 czerwca 2016 r. – nadal obowiązywał wymóg uprzedniego, bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, przewidziany w art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 2017 r. (cyt.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego"). Skarżący wyczerpał ów tryb, gdyż pismem z 06 maja 2025 r. (k. 22-24 akt sądowych) jego pełnomocnik wezwał Radę Gminy do "usunięcia skutków naruszenia interesu prawnego Wnioskodawcy na skutek podjęcia przez Radę Miasta i Gminy Pobiedziska Uchwały z dn. 17.05.2016 r. nr XXVIII/245/2016 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Wobec braku odpowiedzi Organu na to wezwanie w terminie 30 dni od jego otrzymania, Skarżący pismem z 13 czerwca 2025 r. wniósł skargę, zachowując tym samym 60-dniowy termin, liczony od wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego [por. uchwała NSA(7) z 2.4.2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60). W świetle cytowanego art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne było jeszcze zbadanie legitymacji Skarżącego do wniesienia skargi na Uchwałę, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia Uchwały naruszają jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu ww. przepisu. Godzi się podkreślić, że pod rządem art. 101 ust. 1 u.s.g. – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym na gruncie art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. przysługuje nie temu, kto (tylko) "ma" w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem (już) "naruszony" (por. wyrok NSA z 3.9.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.1.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.2.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.3.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.1.2018 r., I OSK 1722/17). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.2.2012 r. II OSK 2451/11; z 17.1.2018 r., I OSK 1722/17). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. o sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma takiego charakteru, a więc że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 3.9.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1, poz. 2; z 1.3.2005 r., OSK 1437/04; z 7.3.2018 r., II OSK 1213/16). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Badając zatem, czy doszło do tak rozumianego naruszenia interesu prawnego Skarżącego zaskarżonymi ustaleniami Planu miejscowego, należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, iż ustalenia te, odnosząc się do terenu obejmującego Nieruchomość (działkę ewidencyjną nr 11, obr. Jankowo) stanowiącą własność Skarżącego – w granicach tej nieruchomości (działki) – naruszają interes prawny Skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro bowiem jest on właścicielem ww. nieruchomości, to wprowadzenie w zaskarżonym Planie jakichkolwiek ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tej nieruchomości (działki) oraz określenia możliwego sposobu jej zagospodarowania narusza interes prawny Skarżącego, wypływający z przysługującego mu prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1071; w skrócie "k.c.") w ten sposób, że: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą." Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por.: wyrok NSA z 17.1.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 6.7.2021 r., II GZ 400/20). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania z i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75). W konsekwencji Sąd uznał, że Skarżący sprostał wymogowi wynikającemu z art. 101 ust. 1 u.s.g. i wykazał, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami Uchwały w zaskarżonej części, odnoszącej się do terenu położonego w granicach nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego, tj. działki nr 11 (obr. Jankowo). B. Ocena zasadności skargi. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi, należy na wstępie podkreślić, że stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego Skarżącego przez zaskarżone postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżącego nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia jego skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.5.2011 r., II OSK 355/11). Kluczowe znaczenie ma w tym względzie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; z 20.11.2018 r., II OSK 2828/16; z 12.10.2016 r., II OSK 3317/14; z 25.5.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.9.2008 r., II OSK 215/08). W niniejszej sprawie Skarżący wytknął naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, bo tak należy rozumieć zarzuty przekroczenia przez Radę Gminy granic władztwa planistycznego oraz nieuwzględnienia założeń Studium. Jak to już wyżej wskazano, prawną podstawę skargi stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Jest to o tyle istotne, że jak słusznie zauważył pełnomocnik Skarżącego – a co Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu – sporna Uchwała była już przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w następujących sprawach ze skarg osób fizycznych lub prawnych: - o sygn. akt II SA/Po 574/22 – w której WSA prawomocnym wyrokiem z 08 listopada 2022 r. stwierdził nieważność Uchwały oraz załącznika graficznego nr 5 do niej w części obejmującej działkę nr 82/2 obręb 0032 Wójtostwo; - o sygn. akt IV SA/Po 599/24 – w której WSA prawomocnym wyrokiem z 25 września 2024 r. stwierdził nieważność części Uchwały – w zakresie jej § 10 pkt 4 oraz załącznika graficznego nr 6A do Uchwały w zakresie dotyczącym działki nr 50/15; - o sygn. akt IV SA/Po 906/24 – w której WSA prawomocnym wyrokiem z 26 lutego 2025 r. stwierdził nieważność Uchwały oraz załącznika graficznego nr 16B do niej w części obejmującej działki nr 77/57, 77/58, 77/59, 77/60 obręb 0027 Stęszewko; - o sygn. akt IV SA/Po 421/25 – w której WSA nieprawomocnym wyrokiem z 03 lipca 2025 r. oddalił skargę na Uchwałę zaskarżoną w części dotyczącej postanowień zawartych w jej § 10 pkt 4 w zw. z załącznikiem graficznym nr 6a do Uchwały, w zakresie dotyczącym działki nr ewid. 46/1, obręb Kociałkowa Górka; - o sygn. akt IV SA/Po 724/25 – w której WSA nieprawomocnym wyrokiem z 29 października 2025 r. stwierdził nieważność Uchwały w części obejmującej jej § 9 pkt 4 oraz § 10 pkt 4 w zakresie dotyczącym działek nr 7/3, 7/4, 7/5, 7/6, obręb Uzarzewo Huby. Jak z powyższego wynika, tylko w jednej z wymienionych spraw – o sygn. akt IV SA/Po 421/25 – WSA skargę oddalił. Ponieważ jednak przedmiotem tamtej skargi była inna część ("zakres") Uchwały – dot. działki nr ewid. 46/1, obr. Kociałkowa Górka – to przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że wyrok w tamtej sprawie nie jest jeszcze prawomocny. Zarazem jednak należy przyjąć, że w ramach rozpoznawania ww. spraw, WSA w Poznaniu oceniał także przesłankę formalnoprawną i nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania Planu miejscowego. Sąd w niniejszej składzie również nie dopatrzył się – niezarzuconego zresztą w skardze (poza błędnie uznanym za element procedury, wymogiem zgodności Planu ze Studium) – naruszenia procedury planistycznej w granicach interesu prawnego Skarżącego. Ponadto godzi się zauważyć, że w ww. sprawach – poza tą o sygn. akt IV SA/Po 421/25 – skutecznie zaskarżono m.in. § 10 pkt 4 Uchwały (w odniesieniu do wyszczególnionych wyżej nieruchomości), będący przedmiotem skargi także w niniejszej sprawie. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, należy wskazać, że zgodnie ze Studium, które obowiązywało w dacie uchwalania Planu miejscowego, w strukturze przestrzennej Gminy Pobiedziska wyodrębniono 3 strefy, określające przyjęte kierunki rozwoju, a jednocześnie przeznaczenie terenu, wśród których znalazła się – obejmująca także Nieruchomość – strefa III przyrodnicza "z terenami zieleni, w tym lasów, łąk, pastwisk, wód i terenów podmokłych, terenami komunikacji i infrastruktury technicznej". Strefa ta – jak czytamy w Studium (na s. 41) – "obejmuje PK Puszcza Zielonka i PK Promno, częściowo ich otuliny, a także dolinę Cybiny – potencjalny specjalny obszar ochrony siedlisk Natura 2000 «Dolina Cybiny» [obecnie już ustanowiony – uw. Sądu]. Są to najcenniejsze obszary przyrodnicze gminy. W związku z tym zakłada się, że generalnie strefa przyrodnicza powinna być terenem wyłączonym z jakiejkolwiek zabudowy. Niewielkie, istniejące enklawy zabudowy (leśniczówki, pojedyncze gospodarstwa, stanice turystyczne, itp.) powinny podlegać rygorom – w zakresie wysokości zabudowy lub charakteru architektury – wynikającym z planów ochrony parków krajobrazowych. [...] Z uwagi na konieczność zachowania ciągłości układów komunikacji i sieci infrastruktury technicznej możliwe jest w tej strefie ich przeprowadzanie, jednak w sposób zapewniający ochronę walorów krajobrazowych oraz minimalizację negatywnego oddziaływania na środowisko." Z kolei w zaskarżonym Planie miejscowym dla Nieruchomości ustalono przeznaczenie w części pod tereny rolnicze i zieleni otwartej (oznaczone symbolem "R/ZO"), a w części pod tereny lasów (oznaczone symbolem "ZL"). W § 10 Planu, "dedykowanym" terenom rolniczym i zieleni otwartej (R/ZO), ustalono dla tych terenów następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu [podkr. Sądu]: "1) zachowanie dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania, w tym zachowanie istniejących zadrzewień i zakrzewień; 2) zachowanie funkcji istniejącego systemu melioracji; 3) dopuszczenie realizacji stawów przy uwzględnieniu zapisów 5 pkt 9; 4) z a k a z z a b u d o w y z a w y j ą t k i e m u r z ą d z e ń i n f r a s t r u k t u r y t e c h n i c z n e j i t e l e t e c h n i c z n e j ; 5) dopuszczenie usytuowania dróg gruntowych stanowiących dojazdy do pól; 6) zakaz grodzenia terenów, z wyjątkiem przypadków wynikających z przepisów odrębnych; 7) podział na działki zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie podziału gruntów rolnych; 8) dopuszczenie wydzielania działek pod obiekty infrastruktury technicznej pod warunkiem swobodnego dostępu z drogi publicznej; 9) dostępność komunikacyjną terenu z przyległych terenów dróg publicznych i dróg wewnętrznych; 10) dopuszczenie zalesienia nieużytków i gruntów rolnych nieprzydatnych do produkcji rolnej; 11) zakaz lokalizacji wolno stojących reklam". Z kolei zgodnie z § 12 Planu, poświęconym terenom lasów (ZL), ustalono dla tych terenów następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu [podkr. Sądu]: "1) zachowanie istniejących kompleksów leśnych oraz dotychczasowego sposobu użytkowania terenu, z dopuszczeniem działań pielęgnacyjnych, zgodnie z planem urządzenia lasu; 2) zalesienie wszystkich wolnych przestrzeni niezalesionych zgodnie z planem urządzenia lasu; 3) z a k a z z a b u d o w y , z a w y j ą t k i e m u r z ą d z e ń i n f r a s t r u k t u r y t e c h n i c z n e j i t e l e t e c h n i c z n e j ; 4) podział na działki zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie podziału gruntów leśnych; 5) dostępność komunikacyjną terenów z przyległych terenów dróg publicznych i ciągów pieszo-jezdnych". W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, ustanowienie w zaskarżonych przepisach § 10 pkt 4 i § 12 pkt 3 Planu zakazów zabudowy – w zakresie, w jakim dotyczą one Nieruchomości – nie narusza ustaleń Studium poświęconych kierunkom zagospodarowania w strefie III przyrodniczej. Albowiem zgodnie z tymi ustaleniami strefa przyrodnicza powinna być generalnie terenem wyłączonym z jakiejkolwiek zabudowy. Wyjątkami od tej reguły zostały zaś objęte expressis verbis jedynie [podkr. Sądu]: "niewielkie, i s t n i e j ą c e enklawy zabudowy (leśniczówki, pojedyncze gospodarstwa, stanice turystyczne, itp.)". Jest zaś poza sporem, że na Nieruchomości nie istnieje żadna "enklawa zabudowy". Powyższe nie oznacza jednak, że sporne zakazy nie naruszają prawa. Wypada bowiem wyjaśnić, że wynikający z obowiązujących w czasie uchwalania Planu miejscowego przepisów: - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – w brzmieniu: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych" oraz - art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p. – w brzmieniu: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, [...]" wymóg spójności ustaleń planistycznych z ustaleniami studium (a ściślej: "nienaruszania" tych drugich przez te pierwsze) stanowi konieczny, ale niewystarczający warunek przyjęcia określonych rozwiązań planistycznych. Innymi słowy, (istotna) niezgodność ustaleń planistycznych z ustaleniami studium przesądza o wadliwości (ze skutkiem nieważności) tych pierwszych. Natomiast konieczność zachowania zgodności z ustaleniami studium nie może stanowić dostatecznego – a w konsekwencji: wyłącznego – uzasadnienia dla przyjętych rozwiązań planistycznych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wprowadzenie do m.p.z.p. zakazu zabudowy określonych terenów ma swoje wyraźne, normatywne oparcie w treści art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym: "2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: [...] 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy". Wypada przy tym zaznaczyć, że wbrew literalnemu brzmieniu, użyte w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., we wprowadzeniu do wyliczenia, określenie "obowiązkowo", nie oznacza, że każdorazowo w planie miejscowym należy zawrzeć wszystkie ustalenia przewidziane w tym przepisie. "Należy bowiem podkreślić, że ustalenia określone w art. 15 ust. 2 powinny odpowiadać stanowi faktycznemu obszaru, dla którego plan jest tworzony. Jeśli okoliczności zastane w terenie nie wymagają dokonania ustaleń, o których mowa w tym przepisie, to plan bez tych ustaleń spełnia wymogi stawiane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (zob. wyrok NSA z 20.4.2016 r., II OSK 1993/14). Oznacza to, że w świetle wykładni art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., przyjętej w ugruntowanym orzecznictwie sądowym, Gmina miała wprawdzie kompetencję do ustanowienia w Planie spornego zakazu zabudowy – w granicach posiadanego tzw. władztwa planistycznego – lecz nie była do tego zobligowana. Rozważając zasadność jego wprowadzenia, winna była więc uwzględnić w szczególności to, że planistyczny zakaz zabudowy stanowi dotkliwą ingerencję w prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przepisy art. 21 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Oczywiście własność nie jest prawem bezwzględnym i może doznawać określonych ograniczeń. Dopuszcza je już sama Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw [tu: z prawa własności] mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Władztwo planistyczne może być zatem realizowane przez organ gminy tylko w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące prawo, a więc nie w sposób dowolny. Jeżeli gmina decyduje się na ingerencję w prawo własności, to tego rodzaju działanie wymaga zastosowania ww. zasady proporcjonalności. Określenie w m.p.z.p. statusu planistycznego nieruchomości musi być więc dokonane przede wszystkim zgodnie z wymaganiami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może też prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, "do czego dochodzi w sytuacji, gdy regulacje prawne uniemożliwiają praktyczne korzystanie z prawa i realizację jego funkcji, nie znosząc jednak samego prawa" (zob. wyrok TK z 9.7.2007 r., P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, zarazem jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych m.p.z.p. Ocena podniesionego w skardze zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przy ustanawianiu spornych zakazów zabudowy wymagała właśnie rozważenia, czy w tym przypadku doszło do należytego wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane (zob. wyrok NSA z 18.4.2018 r., II OSK 2110/17). W kontrolowanej sprawie wchodziły w grę zwłaszcza takie wartości, jak: wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). O konieczności ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przez organ planistyczny stanowi expressis verbis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. W doktrynie podkreśla się przy tym, że ma "swój głęboki sens stawianie wymogu, by uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała odpowiednie uzasadnienie, podobne do uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na zweryfikowanie legalności rozstrzygnięć podjętych mocą takich aktów, albowiem podejmując taki akt, rozstrzyga się o prawach i obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów" (zob. E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 96). Przywołany wyżej przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. koresponduje z bardziej ogólnym – statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP") – obowiązkiem sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 6.5.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.9.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.9.2018 r., II OSK 1666/18; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174). W świetle powyższego uprawnione jest oczekiwanie, że uzasadnienie uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p. powinno wyjaśniać przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Winno ono zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyroki NSA: z 17.11.2016 r., II OSK 311/15; z 25.9.2018 r., II OSK 1666/18). Władztwo planistyczne gminy – pojmowane w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – nie jest bowiem władztwem absolutnym (nieograniczonym), niepodlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. Innymi słowy, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego – nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części (por. wyroki NSA: z 28.3.2014 r., II OSK 518/13; z 25.9.2018 r., II OSK 1666/18). W kontrolowanej sprawie kwestionowane postanowienia Planu dotyczyły zakazów zabudowy ustanowionych dla terenów: rolniczych i zieleni urządzonej (R/ZO) oraz leśnych (ZL) – w granicach Nieruchomości. W związku z tym należy jeszcze podkreślić – w ślad za trafnymi spostrzeżeniami doktryny – że zarówno z tego względu, iż prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, jak i z uwagi na to, że konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały – o ile jest ono sporządzane – a na pewno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, lub w odpowiedzi na skargę, a także można je dekodować z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu (tak W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 210-211). W konsekwencji należy podzielić i to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy u.p.z.p. należy interpretować, w świetle art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć (tak Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, s. 33–34). W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie, w odniesieniu do analizowanych rozwiązań planistycznych w granicach Nieruchomości, organy Gminy tym wymogom nie sprostały. Już we wcześniejszych wyrokach tut. Sądu uwzględniających skargę na Uchwałę (w określonych zakresach – zob. wyroki o sygn. akt: II SA/Po 574/22, IV SA/Po 599/24, IV SA/Po 906/24 i IV SA/Po 724/25) składy orzekające zasadnie wskazywały, że widoczny jest arbitralny charakter działania Gminy, bowiem uzasadnienie do zaskarżonej uchwały nie zawiera jakichkolwiek motywów, które przemawiałyby za koniecznością zakazu zabudowy na wskazanych w Uchwale terenach. Te motywy nie wynikają także z przedłożonej Sądowi wraz z Uchwałą dokumentacji planistycznej. Z lakonicznego uzasadnienia do Uchwały wynika jedynie, że dla Organu ważne było uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni (por. art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), przez ustalenie m.in. obszarów wyłączonych z zabudowy (tereny rolnicze, tereny rolnicze i zieleni otwartej). Jednak w żaden sposób nie sprecyzowano, o jakie konkretnie walory ekonomiczne przestrzeni chodzi, a także dlaczego przemawiają one akurat za wprowadzeniem spornego zakazu zabudowy. Z kolei w odpowiedzi na skargę Gmina, uzasadniając potrzebę wprowadzenia spornych zakazów zabudowy, tyleż silnie, co ogólnie akcentowała walory przyrodnicze terenów objętych w Studium strefą III, a także treść ustaleń studialnych poświęconych tej strefie. W związku z tym należy zauważyć, że jeżeli intencją gminy było ograniczenie określonej zabudowy na wskazanych terenach, to nic nie stało na przeszkodzie rozważeniu i wprowadzeniu w Planie tego rodzaju regulacji, która np. ustalałaby zakaz wznoszenia na danym terenie obiektów pewnego rodzaju lub przekraczających określone parametry. Nie budzi wątpliwości Sądu, że względy ochrony środowiska –akcentowane zwłaszcza w odpowiedzi na skargę – mogą w określonych przypadkach stanowić uzasadnioną podstawę wprowadzenia konkretnych ograniczeń prawa własności. Niemniej jednak, przyjmowane przez organ planistyczny ustalenia, mające na uwadze ww. cel (ochronę środowiska), skutkujące ustanowieniem na danym terenie całkowitego zakazu zabudowy, powinny być w każdym przypadku należycie i przekonująco uzasadnione (por. wyroki NSA: z 15.9.2022 r., II OSK 3332/19; z 7.4.2022 r., II OSK 1565/19). Przede wszystkim zaś winny spełniać test proporcjonalności ograniczeń (tu: zakazu) – który obejmuje powinność ich oceny z punktu widzenia kryteriów: konieczności, przydatności oraz proporcjonalności sensu stricte – czego w kontrolowanej sprawie ewidentnie zabrakło. Albowiem zasadnicza wadliwość Uchwały w zaskarżonym zakresie sprowadzała się właśnie do tego, że Rada Gminy nie wykazała w sposób konkretny, rzeczowy i przekonujący – nawet w odpowiedzi na skargę – przesłanek do wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy na obszarze Nieruchomości. Co więcej, zasadności ogólnikowych twierdzeń Organu o szczególnym znaczeniu przyrodniczym terenów obejmujących Nieruchomość i o mającej z tego wynikać konieczności wprowadzenia na tym obszarze całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy (poza urządzeniami infrastruktury technicznej i teletechnicznej) przeczą późniejsze działania Gminy opisane w odpowiedzi na skargę. Z odpowiedzi tej można się bowiem dowiedzieć, że: - w nowo uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (tj. w Studium–CZĘŚĆ I) – Nieruchomość (działka nr ewid. 11 w Jankowie) w części frontowej (na głębokość ok. 80 m) została przewidziana pod tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej (a w pozostałej części pod tereny zieleni, w związku z dużym spadkiem terenu); - gminna Komisja Infrastruktury, Budownictwa, Komunikacji i Przedsiębiorczości zaopiniowała pozytywnie wniosek Skarżącego z 12 sierpnia 2024 r. o przystąpienie do zmiany Planu miejscowego w związku z dopuszczeniem na ww. części Nieruchomości zabudowy mieszkaniowej w uchwalonym Studium–CZĘŚĆ I; - w związku z powyższym – jak dalej w odpowiedzi na skargę zadeklarował Burmistrz – "po uchwaleniu sporządzanego Planu Ogólnego Gminy Pobiedziska będą podejmowane decyzje o przygotowaniu projektów uchwał w sprawie przystąpienia do zmiany lub opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", a to bez wszystko bez istotnej zmiany uwarunkowań przyrodniczych istniejących na inkryminowanym obszarze (w każdym razie o żadnej takiej zmianie w odpowiedzi na skargę nie ma mowy), a w szczególności bez zniesienia lub istotnej modyfikacji ustanowionych na tym obszarze form ochrony przyrody (tj. Parku Krajobrazowego Promno oraz obszaru Natura 2000 Dolina Cybiny). W tym miejscu godzi się zaznaczyć, że także we wcześniej rozpoznawanych sprawach ze skarg na Uchwałę, tut. Sąd zwracał uwagę na to, że dla innych nieruchomości położonych na terenach oznaczonych jako R/ZO w granicach Parku Krajobrazowego Promno oraz obszaru Natura 2000 wprowadzenie zakazu zabudowy również nie jest uzasadnione, i to także na gruncie unormowań ustawy z dnia 16kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody dotyczących parków krajobrazowych (zob. szerzej wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Po 599/24). Wypada jeszcze dodać, że inaczej niż w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 421/25 – w której zapadł (nieprawomocny) wyrok oddalający skargę na Uchwałę – przedmiotowa Nieruchomość nie wchodzi w skład zwartego kompleksu leśnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. 11, obręb 009 Jankowo. Sąd zaznacza, że nie mógł w swym rozstrzygnięciu ograniczyć się do stwierdzenia nieważności tylko zaskarżonych przepisów § 10 pkt 4 i § 12 pkt 3 Planu (w zakresie dotyczącym ww. działki), gdyż pociągnęłoby to za sobą niewykonalność Planu w odniesieniu do Nieruchomości. Plan miejscowy nie przewiduje bowiem żadnych wymaganych przez ustawę parametrów zabudowy (por. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) dla terenów R/ZO i ZL – co było w pełni usprawiedliwione pod rządem ustanowionego w odniesieniu do tych terenów planistycznego zakazu zabudowy (w zaskarżonych przepisach § 10 pkt 4 i § 12 pkt 3 Planu), ale czego już nie sposób byłoby zaakceptować w sytuacji, gdy takiego zakazu nie ma (tu: w sytuacji stwierdzenia nieważności ww. ustaleń). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi (300 zł), wynagrodzenie należne jego pełnomocnikowi zawodowemu ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935,z późn. zm.) oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł.