IV SA/Po 912/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w dniu 27 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2025 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy [...] postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę [...]zł (słownie: trzysta złotych) uiszczonego wpisu od skargi. A. W. (dalej również: skarżący) wniósł 17 września 2025 r. skargę na uchwałę Rady Gminy (dalej również: Rada Gminy) z dnia 2 września 2025 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy [...] (dalej również: Wójt). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa. Skarga przy jej wniesieniu została opłacona wpisem w kwocie 300 zł (k. 15). Przedmiotowa uchwała została podjęta w związku z wniesieniem przez A. W. w dniu 21 czerwca 2025 r. skargi na działalność Wójta Gminy [...] w przedmiocie sposobu załatwienia wniosku z dnia 8 czerwca 2025 r. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia i zatrudnienia oraz pełnienia innych funkcji przez Wójta Gminy [...]. Skarga ta po przedstawieniu jej Radzie Gminy została następnie uzupełniona pismami z dnia 30 czerwca 2025 r. i 5 sierpnia 2025 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...], reprezentujący Gminę [...] - Radę Gminy, wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, względnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała Rady Gminy z dnia 2 września 2025 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy [...]. Rada Gminy uznała za bezzasadną skargę A. W. z dnia 21 czerwca 2025 r. na działalność Wójta Gminy [...] w przedmiocie sposobu załatwienia wniosku z dnia 8 czerwca 2025 r. o udzielenie informacji publicznej (z uzasadnieniem stanowiącym załącznik do tej uchwały). Uchwała ta została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153) - dalej: u.s.g. oraz art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej również: k.p.a.; Kodeks. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei art. 3 § 2 p.p.s.a. wskazuje zakres spraw podlegających kontroli sądu administracyjnego, zaś art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Według art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przepis art. 229 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2, jest rada gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego unormowanego przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienia NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 180/23, 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11, 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 i 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07 - orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, przywołane w postanowieniu NSA z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1968/23, dostępnym jw.). Trzeba podkreślić, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym czynności te – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienia NSA z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 3045/15, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13, 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1827/14 - dostępne jw.). W omawianym postępowaniu skargowym, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się bowiem konkretnej sprawy administracyjnej. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. np. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1899/15, dostępne jw.). Mając zatem na uwadze, że poddana kontroli sądowej uchwała organu stanowiącego gminy została wydana na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., należało uznać zaistnienie podstaw do odrzucenia skargi na tę uchwałę. Z uwagi na charakter kwestionowanej uchwały nie można zakwalifikować jej jako zaskarżalnego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.) także nie przewidują w stosunku do takich uchwał sądowej kontroli, która mogłaby zostać zainicjowana skargą podmiotu prywatnego. W skazują na to wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów ustawy o samorządzie gminnym, Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nade wszystko trzeba mieć jednak na względzie, że uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania (por. postanowienia NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. sygn. akt l SA 2668/00, 7 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 803/09 i 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1064/09 - dostępne jw.). Dlatego też uchwała podjęta przez radę gminy w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. (patrz: postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2014 r., I OSK 1870/14, dostępne jw.). Instytucja skarg i wniosków ma na celu ochronę interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, a zatem uchwała załatwiająca skargę lub wniosek nie narusza interesu prawnego, co jest z kolei wymagane do wykazania legitymacji skargowej. Skarga lub wniosek uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które nie kończy się decyzją administracyjną władczo kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi lub wniosku (tu: w formie uchwały). Podsumowując, jak już wskazano powyżej, niezależnie od ich formy - czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym okoliczność, że skarga na działanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) została rozpatrzona w formie uchwały przez radę gminy nie może w prosty sposób skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Istotne znaczenie ma w tym wypadku fakt, że uchwała taka obejmuje swym zakresem postępowanie skargowe, które nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skoro zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 oraz pkt 5 i 6 p.p.s.a., to podlega odrzuceniu. Przyjęta forma rozstrzygnięcia (uchwała) nie upoważnia bowiem – niejako automatycznie – do wystąpienia ze skargą na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 543/24, dostępne jw.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. W punkcie 2 postanowienia Sąd na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. z urzędu zwrócił stronie cały uiszczony wpis od odrzuconej skargi.