II SA/Rz 27/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy uchyla zaskarżoną decyzję i rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. II SA/Rz 27/12 U Z A S A D N I E N I E Komendant Powiatowy Policji w P. (dalej KPP) rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2011r. działając na podstawie art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 – tekst jednolity z późn. zm.) oraz § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310) odmówił B.K. zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika po ukończeniu 16 roku życia to jest okres od dnia 26 września 1982r. do dnia 18 września 1989r. W uzasadnieniu decyzji KPP podał, że w wyniku postępowania dowodowego w tym złożonych dokumentów i przesłuchania świadków, właściciela gospodarstwa i zainteresowanej ustalił, że wnioskodawczyni po ukończeniu 16 roku życia, ale po dniu 1 stycznia 1982r. to jest od dnia 1 stycznia 1983r. do dnia 16 września 1989r. (czas wymeldowania z miejscowości P.) pracowała w gospodarstwie rolnym swoich rodziców w miejscowości P. w charakterze domownika. Praca wnioskodawczyni była wykonywana codziennie, w pełnym wymiarze godzin w okresie letnim i zimowym. Wnioskodawczyni uczęszczała do liceum ogólnokształcącego w P. i mieszkała z rodzicami w P. Dla przyjęcia pracy w gospodarstwie rolnym jako domownika wymagane jest osiągnięcie we wnioskowanym okresie statusu domownika, który jest określony w art. 1 ust. 1 ustawy o 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, a prace te musi wykonywać osoba odpowiadająca definicji zawartej w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008r. nr 50, poz. 291 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez domownika należy rozumieć osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub mieszka w jego gospodarstwie, albo bliskim sąsiedztwie, stale pracuje w tym gospodarstwie nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Definicja ta nie zawiera cechy ubezpieczenia z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników. Pobieranie nauki w szkole przez domownika nie wyklucza możliwości zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi pod warunkiem, że praca ta była wykonywana stale, czego dowodem są zeznania świadków (wyrok WSA w Lublinie z 12.02.2009r. sygn. akt III SA/Lu 478/08, wyrok WSA w Gliwicach z 18.05.2009r. sygn. akt IV SA/Gl 658/08). Podstawą odmownej decyzji o zaliczeniu pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy jest pogląd Sądu Najwyższego, zgodnie z którym uwzględnienia się okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 1 stycznia 1983r., jeśli dana osoba podlegała jako domownik obowiązkowemu ubezpieczeniu i były za nią opłacone składki na ubezpieczenie społeczne rolników indywidualnych (wyrok SN z 23.09.1998r. sygn. akt II UKN 230/98 OSNP 1999 nr 20, str. 657; LEX nr 37695). B.K. nie przedłożyła zaświadczenia z KRUS, co uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie. W odwołaniu B.K. wskazała na ustalony stan faktyczny sprawy oraz na powołane w uzasadnieniu decyzji wyroki sądów administracyjnych oraz wyrok NSA z 22 października 2010r. sygn. akt I OSK 650/10 i wyrok WSA w Rzeszowie z 8.11.2011r. sygn. akt II SA/Rz 778/11 wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rodziców w charakterze domownika do wysługi uwzględniającej wzrost uposażenia zasadniczego oraz nagrody jubileuszowej. Komendant Wojewódzki Policji (dalej KWP) decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej w całości instancji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 104 k.p.a. decyzje administracyjne rozstrzygają co do istoty sprawy w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Analiza przepisów ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie wypowiedział się, czy sprawa zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym ma być rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Z art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że decyzje administracyjne wydaje się tylko w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwolnienia ze stanowiska. Przepis art. 102 ustawy o Policji określa upoważnienie dla Ministra Spraw Wewnętrznych do określenia szczególnych zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposobów jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach. W upoważnieniu powyższym nie mieści się przekazanie kompetencji do ustalenia w trybie przepisów wykonawczych jako odrębnej sprawy administracyjnej kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Dlatego za podstawę prawną decyzji nie można uznać § 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Kwestia wliczenia bądź odmowy wliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym sprzed przyjęcia do służby w Policji do okresu wysługi lat jest elementem postępowania w przedmiocie określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Brak jest podstawy prawnej do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej sprawy zaliczenia lub odmowy zaliczenia danego okresu do wysługi lat. Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 24.09.2001r. sygn. akt OPS 8/01 uznał, że zaliczenie lub odmowa zaliczenia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do służby żołnierza zawodowego nie jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Argumentacja zawarta w uchwale jest aktualna wobec policjantów, gdyż przepisy w podobny sposób regulują zaliczanie okresów służby lub pracy do służby w Policji. Organ odwoławczy uznał, że kluczowym elementem sprawy jest właściwe zdefiniowane pojęcia "domownik" w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008r. nr 50, poz. 291 ze zm.) nie zawiera żadnego przepisu intertemporalnego dla zastosowania definicji "domownika" zwartej w tej ustawie jak i ustawie wcześniejszej, dlatego należy odwołać się do zasady dalszego działania ustawy dawnej. Okres pracy w gospodarstwie rolnym B.K. należy ocenić według ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989r. nr 24, poz. 133 ze zm.) oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Według art. 2 pkt 2 cyt. ustawy "domownikiem" była osoba, która była członkiem rodziny rolnika lub inna osobą pracującą w gospodarstwie rolnym, pozostawała we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyła 16 lat, nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jej główne źródło utrzymania. Wymienione warunki musiały zostać spełnione łącznie dla uznania danej osoby za domownika. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1988r. nr 2, poz. 10 ze zm.) w § 2 ust. 2 pkt 1 stanowiło, że praca domownika w gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła utrzymania, jeżeli domownik kształcił się w szkole ponadpodstawowej. Zatem B.K. nie mogła być uznana za domownika, według art. 2 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych z dnia 14 grudnia 1982r., bo kształciła się w szkole ponadpodstawowej. W tej sytuacji zaistniała konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wobec braku elementów materialnego stosunku prawnego, który skutkuje niemożnością rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty sprawy. W skardze do Sądu skarżąca B.K. wniosła o uchylenie decyzji wydanej przez organ drugiej instancji i ponowne rozpatrzenie odwołania. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że organ odwoławczy nie zastosował się do obowiązującej definicji "domownika" zawartej w ustawie z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989r. nr 24, poz. 133 ze zm.), ale poszedł dalej uchylając decyzję organu pierwszej instancji i umarzając postępowanie tego organu. Podkreśliła, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010r. I OSK 650/10 spełnia wszystkie warunki do uznania jej za "domownika", gdyż nie było obowiązkowe odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne. NSA zaznaczył, że odmienna wykładnia pojęcia "domownika" przez wojewódzkie sądy administracyjne jest błędna. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji Wojewódzki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi o niezastosowaniu się organu do wykładni pojęcia "domownika" na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin zaprezentowane w wyrokach sądów administracyjnych w podobnych sprawach są bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w zakresie wyżej opisanym, Sąd do szedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Poza sporem pozostaje przedstawiony stan faktyczny, który Sąd uznaje za własne ustalenia. Punktem wyjścia niniejszych rozważań jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy sprawa wliczenia policjantowi okresu pracy w gospodarstwie rolnym sprzed przyjęcia do służby w Policji, do okresu wysługi lat jest sprawą administracyjną, która powinna być rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Istotnie orzecznictwo sadów administracyjnych w wyżej przedstawionym zagadnieniu nie było jednorodne i nadal są wyrażane w orzecznictwie poglądy tożsame ze stanowiskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji, skład orzekający opowiada się za poglądem, że jest to sprawa administracyjna rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach przesądził, że jest to sprawa administracyjna podlegająca rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (patrz postanowienie NSA z 16.03.2011r. sygn. akt I OSK 365/11, uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 12.11.2009r. sygn. akt I OSK 376/09; z dnia 7.05.2009r. sygn. akt I OSK 817/08; z dnia 29.04.2009r. sygn. akt I OSK 812/08 – LEX nr 570293; z dnia 1.03.2011r. sygn. akt I OSK 1506/10 z dnia 27.04.2011r., sygn. akt I OSK 2015/10; z dnia 14.04.2011r. sygn. akt I OSK 1845/10 – wszystkie dostępne na stronach internetowych www.cbois.nsa.gov.pl). Niektóre z powołanych orzeczeń dotyczą odliczenia poprzednio zaliczonych już do wysługi lat okresów. Dlatego należy przyjąć, że skoro odliczenie uprzednio zaliczonych okresów pracy do wysługi lat następowało w formie decyzji administracyjnej, to ta sama reguła winna być stosowana w przypadku zaliczenia okresu pracy do wysługi lat i przybierać formę decyzji administracyjnej. Stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania (art. 28 ust. 1 ustawy). Początek służby liczy się od dnia określonego w rozkazie o mianowaniu funkcjonariusza Policji (art. 28 ust. 3 ustawy). Decyzje o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe wydają właściwi przełożeni (art. 32 ust. 1 ustawy). Z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w art. 99 ust. 2 ustawy. Uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia (art. 100 ustawy). Prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe (art. 99 ustawy), przy czym wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego i od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy). Ustalenie składników uposażenia w tym okresu wysługi lat następuje w związku ze złożeniem przez policjanta dokumentów celem zaliczenia do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów, to zasadne jest przyjęcie, że dla takiego działania organu Policji przewidziana jest forma decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie. Sprawa należy do spraw wymienionych w art. 32 ust. 2 ustawy. Okresy zaliczone do wysługi lat określa § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.) zwane dalej rozporządzeniem z 2001r. Powyższe uwagi prowadzą do stwierdzenia, że organ drugiej instancji błędnie przyjął, że sprawa z zakresu zaliczenia okresu pracy do okresu służby w Policji, od którego zależy wysokość wysługi lat nie jest sprawą administracyjną kończącą się wydaniem decyzji, a to w konsekwencji zaskutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji. Opisane naruszenie przepisów postępowania stało się powodem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, która jest decyzją o charakterze formalnym wypowiedział się jak należy rozumieć pojęcie domownika, wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym, który to okres, przy spełnieniu określonych warunków może być zaliczony do stażu pracy, od którego uzależniona jest wysokość wysługi lat. Organy stanęły na stanowisku, że wykładnia literalna przepisu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U.z 2008r. nr 50, poz. 291 ze zm.) nie jest wystarczająca. Przy wykładaniu tego pojęcia należy uwzględnić art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, a zatem "domownikiem" jest osoba spełniająca wymogi określone w art. 6 pkt 2 ustawy, a ponadto podlegająca ubezpieczeniu społecznemu jako domownik, za którą opłacane były składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Prezentowane przez organy stanowisko jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Definicja pojęcia "domownik" zawarta jest w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z 1990r., przez którego rozumie się osobę bliską rolnikowi, która – ukończyła 16 lat; pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego, albo w bliskim sąsiedztwie; - stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Przywołany przez organ art. 7 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z 1990r. stanowi, że ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu podlega z mocy ustawy: 1) rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny; 2) domownik rolnika, o którym mowa w pkt 1 – jeżeli ten rolnik lub domownik nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty albo nie ma ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Przepis art. 16 cyt. ustawy wymienia przypadki obowiązkowego i fakultatywnego ubezpieczenia emerytalno - rentowego rolników. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że warunkiem zaliczenia funkcjonariuszowi Policji do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego wnioskowany przez skarżącą okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców należy ustalić, czy w podanym okresie wnioskodawca miłą ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc przy tym związany z rolnikiem stosunkiem pracy. Innych przesłanek skarżąca spełniać nie musi, gdyż nie wynika to z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990r., ani też z definicji "domownika" zawartej w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008r. nr 50, poz. 291 ze zm.). Z tych przyczyn nieuzasadniony jest pogląd organów, że warunkiem zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym jako domownika jest opłacanie za ten okres składek na ubezpieczenie społeczne rolników (patrz: wyrok NSA z 22.10.2010r. sygn. akt I OSK 650/10, LexPolonica nr 2411486). Z wyżej opisanych przyczyn błędne jest również stanowisko organu drugiej instancji dotyczące zasady dalszego działania prawa. Ustawa z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zawiera przepisów intertemporalnych, aby pojęcie domownika stosować do okresu, którym dana osoba wykonywała prace w gospodarstwie rolnym. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku rozpoznając wniosek skarżącej o zaliczenie do okresu wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.