II SA/Rz 388/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu W. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 27 lutego 2024 r. nr SKO.401.ZP.404.27.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącego W. G. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 27 lutego 2024r. nr SKO.401.ZP.404.27.2024, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 16 października 2023r. WG (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo – garażowego na działce nr [...]. Decyzją z [...] stycznia 2024r. nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora. Po rozpatrzeniu odwołania AS, decyzją z 27 lutego 2024r. nr SKO.401.ZP.404.27.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że w analizie urbanistycznej pod uwagę wzięto wyłącznie działki nr [...], a zatem jedynie część działek w obszarze analizowanym. Pominięto m.in. zabudowę na działce nr [...], jednocześnie niewyjaśniając powodów, które legły u podstaw takiej decyzji. Ponadto Kolegium podało, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie została wyznaczona w sposób, o którym mowa w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie". Nie wskazano też, że zastosowano odstępstwo w myśl § 7 ust. 4 rozporządzenia. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że nie wyznaczono w ogóle wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zamiast tego organ I instancji określił, że powierzchnia zabudowy projektowanego budynku nie może stanowić więcej niż 3% areału terenu inwestycji. Natomiast przy określaniu tego wskaźnika organ winien wziąć pod uwagę powierzchnię jaką zajmują wszystkie budynki na działce, a nie tylko budynek projektowany. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, WG wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącego, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "K.p.a.". Decyzja organu I instancji w pełni odpowiada wymogom prawa, a domaganie się szerszej analizy urbanistycznej zgodnie z wytycznymi Kolegium, jest zbyt daleko idącym formalizmem. Planowana inwestycja nie narusza bowiem zasady dobrego sąsiedztwa, a obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024r., poz. 935, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przystępując do merytorycznej oceny stanowiska SKO w kwestii zasadności uchylenia decyzji Burmistrza na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania - należy zauważyć, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania. Dokonana, w przedstawionych granicach kontrola legalności dowiodła, że sprzeciw okazał się zasadny. Sąd stwierdził, że organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący ziszczenia się w kontrolowanej sprawie łącznie obu przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Wybierając to odstępstwo, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VIII SA/Wa 1136/13; dostępny "CBOSA"). Przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie m.in. z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" ma niewątpliwie charakter ocenny. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest ono równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego - decyzja kasacyjna (kasatoryjna) - jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r.; II OSK 2653/14, z 24.04.2014r.; II OSK 2846/12, z 24.08.2016r., II OSK 2958/14; dostępne w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) trafnie podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji, wynikającej z obowiązku ponownego, w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy wskazać, że Sąd w niniejszym składzie nie dopatrzył się w tej sprawie - na obecnym etapie jej wyjaśnienia - wystąpienia przypadku uzasadniającego w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił bowiem stanowiska SKO o braku możliwości zastosowania w tym przypadku art. 136 § 1 k.p.a. W obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w skrócie "decyzji w.z.z.t.") - czyli, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.: decyzji o (ustaleniu) lokalizacji inwestycji celu publicznego (w skrócie "decyzji u.l.i.c.p.") oraz decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.") - organ odwoławczy nie ma kompetencji do reformatoryjnego, pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji w.z.z.t. - tj. do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy - nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od zapadłej w pierwszej instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (odpowiednio: lokalizacji inwestycji celu publicznego). Potwierdza to orzecznictwo sądowe, w którym wyrażono trafny pogląd, że w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy lub decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszystkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19.07.2016r., II OSK 2198/15, CBOSA). W przywołanym wyroku NSA ponadto wyjaśnił, że problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej - procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. W kontekście prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy trafny jest pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu I instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (wyrok WSA w Warszawie z 29.01.2020r.,IV SA/Wa 3065/19 ( dostępny w cbosa). Zatem analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przed organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por.m.in. wyroki NSA z 7.12.2017r., II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r., II SA/Po 893/17; z 15.02.2018r., II SA/Rz 1277/17; z 1.03.2018r., II SA/Sz 1439/17; z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018r., II SA/Po 209/18; wszystkie orzeczenia dostępne w cbosa; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8.11.2011r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, Nr 4, poz. 41, s. 281). Sąd w niniejszym składzie zgadza się też z twierdzeniem, że jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia - a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy - to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia zebranego materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności - w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie - zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki WSA: z 22 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 1591/20; z 15 lutego 2022 r., IV SA/Po 1024/21; dostępne w: cbosa). Powyższe prowadzi do wniosku, że jeżeli organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1986/12). Jako dominujący należy uznać aktualnie pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 16.07.2020r., II OSK 406/20; z 16.12.2020r., II OSK 3106/20 – dostępny w cbosa). Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z 20.11.2012r., II OSK 1299/11). Niewątpliwie za takim podejściem przemawia kierunek zmian przepisów art. 136 i art. 138 k.p.a. służący ograniczeniu zakresu stosowania decyzji kasacyjnej, tak aby podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale też z uwzględnieniem wymogów wynikających z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Podkreślić ponadto trzeba, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., II OSK 2769/19, cbosa). Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu drugiej I nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach, w jakich organ właściwy orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji, gdyż zgodnie z przywołaną wyżej zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012r., II OSK 1299/11, CBOSA). Sąd stwierdza, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy w stosunku do dotychczasowego pozytywnego rozstrzygnięcia tj. ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego przeprowadzenie czynności uzupełniających, na które wskazano w kasacyjnej decyzji nie wymaga podjęcia działań wykraczających poza granice art. 136 § 1 k.p.a. W szczególności nie budzi wątpliwości, że z analizy wynika spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Wbrew twierdzeniom Kolegium w kontrolowanej decyzji nie było potrzeby sięgania do sposobu zabudowy na działkach znajdujących się po przeciwnej stronie drogi, skoro zagospodarowanie działek z otoczenia działki inwestora było wystarczające dla wykazania spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa. Prawidłowo też wyznaczono zasięg obszaru analizowanego, co odpowiada kryteriom wynikającym z art. 5a u.p.z.p. zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Analizator zastosował trzykrotną szerokość frontu działki inwestycyjnej, czyli nie tak jak twierdzi SKO, że zastosowano minimalną odległość, gdyż minimalną odległością byłoby 50 szerokości. Z przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie wynika wprost zakaz prowadzenia granicy obszaru analizowanego przez po granicach działek, które będą wchodzić w obszar analizowany. Należy zauważyć, że ustawodawca w tym przepisie wprowadził maksymalną wartość odległości dla obszaru analizowanego i nie wprowadził warunku prowadzenia granicy tego obszaru po granicach ewidencyjnych działek tworzących ten obszar. Przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych po zmianie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., która weszła w życie 24 września 2023r. spowodowała, że nie można traktować takiego wyznaczenia obszaru analizowanego jako naruszenie przepisów u.p.z.p. Wątpliwości nie budzi też sposób wyznaczenia linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia). Planowana inwestycja znajduje się w drugim planie zabudowy i dlatego nie ma potrzeby wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, o której mowa w § 6 rozporządzenia. Z § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z analizy wynika, że dla wyznaczenia tego parametru uwzględniono wartości z budynków z działek znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie z działką inwestycyjną. Sposób ustalenia geometrii dachu nastąpił z za stosowaniem kryteriów z § 8 rozporządzenia. Z tych przyczyn wartością, którą należy wyjaśnić w postępowaniu odwoławczym jest wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia). Wobec powyższego, powtórnie rozpoznając sprawę, SKO powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w tym może w szczególności zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie (zob. art. 136 § 1 i 2 in fine k.p.a.). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., w całości uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.