II SA/Wa 1652/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 31 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. T. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy [...] postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu – K. T. kwotę w wysokości 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z [...] kwietnia 2025 r. K. T. (dalej: "skarżący"), powołując się na art. 63 Konstytucji RP oraz art. 227 i art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."), wniósł (drogą komunikacji elektronicznej) do Rady Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy") skargę na działanie Wójta Gminy [...], związane z udzieleniem odpowiedzi na jego zapytanie złożone w trybie art. 24 ust. 3-7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153; dalej: "u.s.g."). Uchwałą z [...] lipca 2025 r. nr [...], Rada Gminy, na podstawie art. 18b ust. 1 u.s.g. i art. 229 pkt 3 k.p.a., uznała ww. skargę za bezzasadną. Powyższą uchwałę skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie i udostępnienie akt sądowych sprawy w systemie teleinformatycznym Sądu. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jest członkiem organu stanowiąco-kontrolnego (rady gminy) względem organu wykonawczego (wójta), czyli pełni funkcję radnego. Wskazując na art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący zarzucił Radzie Gminy naruszenie jego konstytucyjnego i ustawowego prawa do składania skarg na działania organów władzy publicznej. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały, jak podniósł skarżący, jest skąpe i sprzeczne z ustaleniami Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, która to komisja na posiedzeniu w dniu [...] maja 2025 r. uznała jego skargę z [...] kwietnia 2025 r. za w pełni zasadną. Podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Gminy faktycznie odmówiła skarżącemu skutecznego skorzystania z prawa do skargi, czyniąc z tej instytucji iluzoryczny środek ochrony. Naruszenie art. 238 § 1 k.p.a. w związku z art. 63 Konstytucji RP i art. 227 k.p.a. przekłada się wprost na naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego jako osoby, która skorzystała z konstytucyjnie gwarantowanego środka nadzoru obywatelskiego. W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała jest dotknięta istotnymi wadami proceduralnymi i materialnoprawnymi, w szczególności narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 18b ust. 1 i art. 24 ust. 3-7 u.s.g., art. 7 Konstytucji RP oraz art. 35-37 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, stwierdzając, iż zarzuty skargi są nieuzasadnione. W dniu 7 października 2025 r. skarżący uiścił wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł (vide potwierdzenie wpłaty w aktach sądowych sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18b ust. 1 u.s.g. oraz art. 229 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. wskazuje zakres spraw podlegających kontroli sądu administracyjnego, zaś art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Według art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W myśl art. 229 pkt 3 k.p.a., organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2, jest rada gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego unormowanego przepisami działu VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07; z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; z 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 180/23 i z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1968/23 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie mają formy aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Niezależnie od formy, czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII k.p.a. czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (vide postanowienia NSA z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13; z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1827/14 i z 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3045/15). W omawianym postępowaniu skargowym, będącym jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. W konsekwencji ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (vide postanowienie NSA z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1899/15). Charakter zaskarżonej uchwały, wydanej w oparciu o art. 229 pkt 3 k.p.a., nie pozwala na zakwalifikowanie jej jako zaskarżalnego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Także przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.) nie przewidują w stosunku do takich uchwał sądowej kontroli, która mogłaby zostać zainicjowana skargą podmiotu prywatnego. Uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak nieposiadające formy uchwały czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a. (vide postanowienia NSA z 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2668/00; z 7 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 803/09 i z 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1064/09). Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym miejscu zaakcentować trzeba, iż instytucja skarg i wniosków ma na celu ochronę interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, zatem uchwała załatwiająca skargę lub wniosek nie narusza interesu prawnego, co jest wymagane do wykazania legitymacji skargowej (vide postanowienie NSA z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1870/14). Skarga lub wniosek uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które nie kończy się decyzją administracyjną władczo kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi lub wniosku (tu: w formie uchwały). Fakt rozpatrzenia skargi na działanie Wójta Gminy [...] w formie uchwały przez Radę Gminy nie przesądza automatycznie o jej zaskarżalności do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (vide postanowienie NSA z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 543/24). Istotny jest przedmiot tej uchwały, a ten (jako procedura skargowa) nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wedle art. 58 § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Skoro zaskarżona uchwała wykracza poza ramy katalogu określonego w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym w szczególności art. 3 § 2 pkt 4, pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., to podlega odrzuceniu jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w punkcie pierwszym sentencji postanowienia na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji postanowienia w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.