II SA/Wa 338/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Wojewódzki Policji [...] w dniu 4 listopada 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności, wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] w dniu [...] marca 2009 r. rozkazu personalnego nr [...] w przedmiocie przyznania K. L. na stanowisku eksperta mnożnika kwoty bazowej w wysokości 2,15. Następnie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], organ ten zawiesił powyższe postępowanie administracyjne w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. W uzasadnieniu podał, że równoległe do opisanego postępowania administracyjnego, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu toczy się postępowanie administracyjne w sprawie skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], przy czym stwierdził, że fakt ten nie był znany organowi w chwili wszczęcia powyższego postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że z uwagi na okoliczność, iż rozstrzygnięcie postępowania sądowego ma istotne znaczenie dla prowadzonego postępowania administracyjnego, należało postępowanie to zawiesić. Postanowieniem opatrzonym datą dzienną [...] maja 2009 r. i oznaczonym nr [...] Komendant Wojewódzki Policji podjął zawieszone postępowanie. Uzasadniając wydanie tego postanowienie wskazał, że zagadnienie wstępne, które stanowiło podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego, zostało prawomocnie rozstrzygnięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 603/12. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., Komendant Wojewódzki Policji [...] sprostował oczywistą omyłkę w postanowieniu w przedmiocie podjęcia postępowania, w ten sposób, że zmienił datę wydania postanowienia z dnia [...] maja 2009 r. na dzień [...] maja 2013 r. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji potwierdził prawidłowość podjęcia postępowania administracyjnego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], a w odniesieniu do zarzutów zażalenia stwierdził, że umieszczenie w górnej części pierwszej strony postanowienia innej daty jest wprawdzie uchybieniem, ale nie jest to uchybienie na tyle istotne, aby uzasadniło uchylenie zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 27 sierpnia 2013 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] zawiadomił skarżącego o zakończeniu postepowania dowodowego w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. W piśmie z dnia 5 września 2013 r. skarżący wystąpił o zawieszenie postępowania do momentu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi, którą skarżący wniósł na wyżej opisane postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] . Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] odmówił zawieszenia postępowania. Uzasadniając tak zajęte stanowisko, organ stwierdził, że z wniosku strony o zawieszenie postępowania wynika, iż K. L. w dniu 20 sierpnia wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], lecz zaskarżone postanowienie jest postanowieniem ostatecznym i nie wstrzymuje biegu postępowania. W zażaleniu skarżący wniósł o uchylenie postanowienia z dnia [...] października 2013 r. Wskazał, iż dalsze kontynuowanie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy strona złożyła zażalenie na postanowienie organu I instancji o podjęciu postępowania administracyjnego, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie organu II instancji utrzymujące powyższe postanowienie w mocy (postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]), to postanowienie z dnia [...] października 2013 r. dotknięte jest istotnymi uchybieniami i winno być wycofane z obrotu prawnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postepowania. W uzasadnieniu stwierdził, że okoliczności wniesienia skargi na ostateczne postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania nie mieści się w hipotezie normy art. 97 § 1 k.p.a. i nie stanowi jakiejkolwiek wymienionej w tym przepisie przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Zdaniem organu II instancji, w sprawie nie zachodzą również przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postepowania na mocy art. 98 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1777/13, po rozpoznaniu skargi K. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Wyrok stał się prawomocny od dnia 11 marca 2014 r. W dniu 18 stycznia 2014 r. K. L. wniósł skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarżący powtórzył zarzuty zamieszczone w zażaleniu na postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. Wniósł o jego uchylenie w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania powołując się na treść art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdził, że po zapoznaniu się z aktami sprawy postanowił uwzględnić skargę w całości i zamierza z urzędu wszcząć postepowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia 19 grudnia 2013 r. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 11 marca 2014 r. organ wycofał powyższy wniosek. Stwierdził, że w związku z wniesieniem skargi przez K. L.o na zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. skarga winna zostać rozpoznana merytorycznie. Odpis powyższego pisma został doręczony skarżącemu w dniu 27 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż podniesione w jej zarzutach. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl aktualnego brzmienia art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej "k.p.a.", na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Powyższa treść przepisu art. 101 § 3 k.p.a. została wprowadzona przepisem art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Natomiast stosownie do poprzednio obowiązującej treści przepisu art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie służyło zażalenie. Jak stwierdza się w orzecznictwie, po wskazanej nowelizacji, aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12). Przyjmuje się m.in. że skoro w omawianym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa, bowiem istotą jego nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego rozwiązania należy upatrywać w zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Postępowanie administracyjne co do zasady powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Powyższa konkluzja jest w ocenie Sądu zasadna, bowiem trudno przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Dodać należy ponadto, że strona niezadowolona z postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie zawieszenia postepowania, nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, bowiem zgodnie z treścią art. 142 k.p.a., wskazane wyżej rozstrzygnięcie można kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Ponadto na takie właśnie przyczyny wykluczenia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku 2987). Wskazać ponadto należy, że przedstawiona argumentacja stanowi odzwierciedlenie ukształtowanych na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2148/11). Również orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych prezentuje zbieżne z powyższym stanowisko (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1443/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1165/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1134/13). Zatem nie budzi wątpliwości w judykaturze, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, jak też o podjęciu zawieszonego postępowania, zażalenie nie przysługuje (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 466/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 630/12, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 159/13). Mając powyższe na względzie uprawnione jest stanowisko, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. jest niedopuszczalne, ponieważ nie jest to rozstrzygnięcie, które doprowadza do zawieszenia postępowania. Zatem zaskarżone postanowienie wydane w wyniku rozpoznania takiego zażalenia, jest obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 i art. 144 k.p.a., jako wydane bez podstawy prawnej. Jak przyjmuje się bowiem w doktrynie, a pogląd ten Sąd w pełni podziela, rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Przepis taki daje podstawy albo do stosowania innych prawnych form działania administracji, albo wyznacza ściśle ramy załatwiania spraw przez wydanie decyzji" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 734). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 119 pkt 1 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono w oparciu o art. 152 pierwszej z powołanych ustaw.