II SA/Wa 448/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spraw.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Ewa Grochowska-Jung, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę W. uchwałą z 2009 r. - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu [...] sierpnia 2009 roku Rada Gminy W. na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę W.. W § 1 ust. 1 i 2 uchwały ustalono opłatę w wysokości 2,00 zł za godzinę za świadczenia przedszkoli w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, obejmującą zajęcia opiekuńczo – wychowawcze dla dzieci przebywających w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie. Prokurator Rejonowy w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, poprzez ustalenie w § 1 uchwały opłaty za godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego dla dzieci przebywających w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie, która nie pozwala na ustalenie, jakie świadczenia wchodzą w jej zakres oraz nie odnosi się do rzeczywistych kosztów ponoszonych przez przedszkola na rzecz dziecka, a w konsekwencji narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w S. wskazał między innymi, co następuje: uchwała powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i jakiej wartości wchodzą w zakres wskazanej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty. Nadto wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego. Takiego charakteru nie ma opłata o charakterze miesięcznym - stałym i ryczałtowym, niezależna od realnego czasu pozostawania dziecka w przedszkolu i faktycznego korzystania przez nie z oferowanych zajęć. W § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały brak jest takiej konkretyzacji. Świadczenia zostały opisane w sposób niepozwalający na weryfikację, jakie usługi są w rzeczywistości świadczone i czy faktycznie przekraczają one zakres podstawy programowej. Opłatę zaś ustalono w sposób ryczałtowy, zależny wyłącznie od godzinowej stawki pracy wychowawcy z roku 2008 (wynika to z protokołu z sesji Rady Gminy dołączonego do skargi — str. 3-4), a nie rzeczywistego kosztu usług wykraczających ponad podstawę programową. W świetle ówcześnie obowiązujących przepisów Rada Gminy nie miała prawa ustalać odpłatności za świadczenia wchodzące w zakres podstawy programowej również w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. Taka możliwość istnieje dopiero od dnia 1 września 2010 roku. Przyjęcie opłaty ryczałtowej za nieokreślone usługi opiekuńczo - wychowawcze uniemożliwiło także rodzicom ewentualną redukcję kosztów ponoszonych przez nich za korzystanie dziecka z przedszkola poprzez rezygnację z części oferowanych zajęć. Z uchwały nie wynika również wprost, czy opłata naliczana jest w razie pobytu dziecka przez pełną godzinę, czy też za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń, a w konsekwencji prowadzi do wątpliwości interpretacyjnych, których wyjaśnienie pozostawałoby do arbitralnego uznania dyrektora przedszkola. Zaskarżona uchwała jest nieważna z mocy prawa, co wynika z treści art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.). Na poparcie swoich twierdzeń Prokurator przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych to jest: wyroki NSA z dnia 16 marca 2010 roku, OSK 1646/09; z dnia 28 stycznia 2010 roku, I OSK 1477/09 oraz wyroki WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 roku, III SA/Gd 71/10, WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2010 roku, II SA/Bd 182/10 i WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 roku, II SA/Wr 622/07. Zdaniem Prokuratora niniejsza uchwała jest aktem prawa miejscowego dlatego możliwe jest stwierdzenie jej nieważności pomimo upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia oraz mimo, iż została ona uchylona w związku z podjęciem przez Radę Gminy W. kolejnej uchwały - nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 a ustawy o systemie oświaty przedszkola publiczne zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego były zakładami budżetowymi, które pokrywały koszty swojej działalności z dotacji w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na zadania oświatowe oraz z przychodów własnych. Organ zakwestionował twierdzenie Prokuratora o nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazał, iż z treści uchwały wynika, że opłata dotyczy zajęć przekraczających zakres podstawy programowej i zajęcia te mają charakter opiekuńczo-wychowawczy. Art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie przewiduje obowiązku szczegółowego określania, jakie świadczenia w jakiej wysokości wchodzą w zakres kwestionowanej w skardze opłaty. Nie jest tu zatem konieczne wyliczenie zajęć przekraczających zakres podstawy programowej. Wyliczenia opłaty dokonano według danych z 2008 r. Wyliczenie to nie ma charakteru ogólnikowego. Z wyliczenia tego wynika, iż określona w uchwale stawka jest na poziomie kosztów z 2008 r. Koszty w 2009 r. nie uległy zmianie. Uchwalona opłata ponoszona przez rodziców stanowi niewielki ułamek wszystkich kosztów utrzymania przedszkoli. Nadto z przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty Prokurator wyprowadza błędny wniosek, iż zajęcia z zakresu podstawy programowej nie mogą być realizowane w czasie po 5 godzinie pobytu dziecka w przedszkolu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy uznać, iż jest ona aktem prawa miejscowego – jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki: NSA z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05; NSA z 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09; WSA w Opolu z 9 marca .2010 r., II SA/Op 432/09; WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 września 2010 r., II SA/Go 515/10; WSA we Wrocławiu z 8 grudnia 2010 r., IV SA/Wr 611/10; WSA w Gliwicach z 12 marca 2012 r., IV SA/GL 503/11, publ. http://cbois.nsa.gov.pl) oraz doktryna (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 9 do art. 14). W tym miejscu należy określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa, a ustawodawca nie określił także reguł, według których powinna być ona ustalona. Dotyczy to zwłaszcza relacji, w jakiej powinna pozostawać wysokość ww. opłaty w stosunku do wartości pieniężnej świadczenia udzielanego przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przy ocenie charakteru prawnego opłat przewidzianych w różnego rodzaju przepisach sądy administracyjne odwołują się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 (OTK-A 2006/1/3, Dz. U. 2006/15/119) podał, że "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym". Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r., I OSK 2315/11, wyrok NSA z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12, publik. http://cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie kwestionowana uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W § 1 ust. 1 i 2 uchwały określono opłatę za świadczenia przedszkoli w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, obejmującą zajęcia opiekuńczo – wychowawcze dla dzieci przebywających w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie w wysokości 2,00 zł za godzinę. Zapis ten, choć zredagowany zwięźle i logicznie, jest wadliwy pod względem zgodności z prawem. Uchwała powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i jakiej wartości wchodzą w zakres wskazanej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty, w taki sposób, aby móc wyraźnie określić jakie konkretnie określone zajęcia wykraczają poza podstawę programową. W niniejszej uchwale nie podjęto nawet próby ogólnego określenia tych zajęć. Organ prowadzący przedszkole przy ustalaniu opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości. Sądy administracyjne zgodne są też, co do istnienia wymogu precyzyjnego określenia wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia, oferowane przez przedszkole publiczne w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a także określać, co składa się na każde ze świadczeń z osobna i wskazywać wysokość opłaty za każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Niedopuszczalne jest ustalenie jednej opłaty "zbiorczej", niezależnej od wskazanych wyżej czynników, w stałej stawce np. "za godzinę". Opłata musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko (por. m.in. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012 r., II SA/Go 339/12, w Poznaniu z 24 października 2012 r., IV SA/Po 944/12 i powołane tam orzecznictwo oraz wyroki NSA z 25.02.2011 r., I OSK 2035/10, z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, z 3 listopada 2010 r., I OSK 1386/10, z 16. marca 2010 r., I OSK 1646/09 i inne, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W zakresie wykraczającym poza bezpłatne świadczenia, usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i dlatego też opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Potrzeba wykazania w uchwale, że wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Zaznaczenia bowiem wymaga, że odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia, o których mowa w art. 15 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zaskarżona uchwała powyższych standardów nie spełnia, co trafnie zauważa w skardze Prokurator Rejonowy w S.. Argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę abstrahuje od wyżej określonych zasad prawnych ustalania odpłatności za świadczenia przedszkoli publicznych wykraczające poza podstawę programową. Skupia się ona na samym finansowym zagadnieniu poszukiwania środków na finansowanie takich świadczeń, abstrahując od uwarunkowań prawnych. Z tych względów argumentacja taka jest chybiona. Reasumując: ustalenie w § 1 ust. 1 i 2 uchwały wysokości opłaty nastąpiło w sposób wykraczający poza zasadę ekwiwalentności tych świadczeń. Oznacza to, że powyższy przepis zaskarżonej uchwały istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie przez Radę Gminy W. granic delegacji ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na względzie treść i charakter zaskarżonej uchwały, rozumianej jako akt prawa miejscowego stanowiący całościową regulację kwestii ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane w gminie przez przedszkola publiczne, uznał, że uchwała ta winna zostać w całości wyeliminowana z obrotu prawnego. Zostały bowiem zakwestionowane jej zasadnicze zapisy, co czyni bezcelowym funkcjonowanie uchwały w pozostałym zakresie. W powyższym stanie sprawy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.