II SAB/Wa 380/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2025 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Krajowej Komisji Rewizyjnej przy Krajowej Radzie Komorniczej w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Krajowa Komisja Rewizyjna przy Krajowej Radzie Komorniczej w W. dopuściła się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Krajowej Komisji Rewizyjnej przy Krajowej Radzie Komorniczej w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Krajowej Komisji Rewizyjnej przy Krajowej Radzie Komorniczej w W. na rzecz P. G. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. G. wnioskiem z dnia [...] lutego 2025 r. złożonym drogą elektroniczną (e-mail), zwrócił się do Krajowej Komisji Rewizyjnej przy Krajowej Radzie Komorniczej w [...], na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji poprzez umożliwienie wglądu do dokumentów urzędowych - stanowiących protokoły sporządzone z wszystkich posiedzeń Krajowej Komisji Rewizyjnej (KKR) obecnej kadencji wraz z dokumentacją (informacją) dokładnie opisującą przebieg głosowań ze wskazaniem imienia i nazwiska członka KKR oraz sposobu głosowania: "Za (Tak), Przeciw (Nie) albo Wstrzymał się". Wskazał, że dokumentacja może być przesłana w formie skanów dokumentów na wskazany w nagłówku pisma adres poczty e-mail. Organ w odpowiedzi z dnia 13 marca 2025 r. poinformował, że brak jest podstaw do uwzględnienia żądania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że analogiczny wniosek był już przedmiotem rozpoznania Krajowej Komisji Rewizyjnej (KKR) i został rozstrzygnięty odmownie. Odpowiedź w tym zakresie została udzielona wnioskodawcy w piśmie z dnia 21 lutego 2025 r. Ponowne żądanie tych samych dokumentów w trybie u.d.i.p. nie zmienia charakteru żądanych dokumentów ani nie uzasadnia ich udostępnienia. KKR podała, że wyjaśniła uprzednio przyczyny braku możliwości udostępnienia żądanych dokumentów oraz wskazała na możliwość pozyskania informacji w tym zakresie w trybie przewidzianym dla wnioskodawcy jako członka samorządu zawodowego. Organ zaznaczył, że obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku udostępniania komornikom sądowym dokumentacji wewnętrznej KKR, w tym protokołów, dokumentacji opisującej przebieg głosowań, wskazania imienia i nazwiska członka KKR oraz sposobu głosowania. Zgodnie z art. 204 ust. 1 u.k.s. o wynikach przeprowadzonych kontroli Przewodniczący KKR informuje Krajową Radę Komorniczą oraz rady izb komorniczych. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości Przewodniczący KKR informuje również Ministra Sprawiedliwości. Wśród wymienionych w tym przepisie podmiotów brak jest wskazania komorników sądowych. Każdy komornik, jako członek samorządu zawodowego, może uzyskiwać wszelkie informacje odnoszące się do funkcjonowania samorządu zawodowego i jego organów w trybie przewidzianym w u.k.s., w tym poprzez udział w walnym zgromadzeniu izby komorniczej lub za pośrednictwem przedstawicieli izby komorniczej w organach kolegialnych samorządu komorniczego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić dodatkowego źródła zdobywania informacji przez członka samorządu zawodowego, mającego prawo do informacji o działalności organizacji zawodowej wynikające z jego przynależności do samorządu. Prawo do informacji publicznej jest przede wszystkim narzędziem społecznej kontroli przez obywateli działań organów publicznych. Prawo dostępu do informacji publicznej nie może być wykorzystywane w sposób sprzeczny z jego celem. Nie może być ono stosowane jako dodatkowe narzędzie prawne wykorzystywane przez członka danej korporacji zawodowej do prowadzenia sporów wewnątrz korporacji zawodowej. Organ zwrócił uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być też traktowana instrumentalnie jako narzędzie zaspokajania partykularnych interesów wnioskodawców. Wielokrotne kierowanie wniosków o te same dokumenty, mimo otrzymania wcześniejszej odmowy, może być uznane za próbę wywierania nacisku na organy samorządu zawodowego. U.d.i.p. nie może być wykorzystywana do prowadzenia działań o charakterze opresyjnym lub polemicznym, w tym na grupach dyskusyjnych. Wykorzystywanie w ten sposób społecznego prawa dostępu do informacji publicznej przez członka samorządu zawodowego nie może być zakwalifikowane inaczej niż jako nadużycie prawa podmiotowego, które w żadnym razie nie służy rzeczywistemu uzyskaniu informacji istotnych dla interesu publicznego. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest wyłącznie "informacja o sprawach publicznych". Krajowa Komisja Rewizyjna, jako organ wewnętrzny samorządu komorniczego, nie jest organem wykonującym zadania publiczne, a jej dokumenty dotyczą wewnętrznego funkcjonowania samorządu zawodowego. Dokumenty te nie odnoszą się do realizacji zadań publicznych, dotyczą wewnętrznych kwestii organizacyjnych i kontrolnych samorządu komorniczego oraz nie zawierają informacji o wykonywaniu władzy publicznej, ani żadnych innych danych o walorze informacji publicznej, a zatem nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Dokumenty te nie stanowią też dokumentów urzędowych. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokument urzędowy to treść dokumentu wytworzonego przez organ władzy publicznej w ramach jego kompetencji i dotycząca spraw publicznych. W odniesieniu do samorządu komorniczego oznacza to dokumenty dotyczące zadań publicznych bądź zadań realizowanych ze środków publicznych. Żądane dokumenty wytwarzane przez KKR nie są dokumentami urzędowymi, ponieważ dotyczą wewnętrznych kwestii ściśle organizacyjnych i kontrolnych samorządu, niedotykających problematyki z dziedziny spraw publicznych czy środków publicznych. Dokumenty te nie są kierowane na zewnątrz samorządu zawodowego, regulują wewnętrzne sprawy samorządu, nie zawierają danych i informacji stanowiących informację publiczną, a tryb udostępniania informacji wynikających z tych dokumentów określa ustawa szczególna - ustawa o komornikach sądowych. Zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a dokładniej - nośników tych informacji (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13). Z tych względów organ ponownie odmówił udzielenia żądanych dokumentów. P. G. w skardze z dnia 25 marca 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Krajowej Komisji Rewizyjnej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji (uchwały), stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności postępowania (działania), zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący wskazał przy tym, że z ostrożności procesowej "składa odwołanie od decyzji odmownej (...) zawartej w piśmie Przewodniczącego Krajowej Komisji Rewizyjnej datowanym na dzień [...].03.2025 r. (...)" i wnosi m.in. o zmianę decyzji i zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej. Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że pismem datowanym na dzień [...].02.2025 r. zwrócił się do organu samorządu komorniczego Krajowej Komisji Rewizyjnej o udostępnienie informacji publicznej poprzez umożliwienie wglądu do dokumentów urzędowych - stanowiących protokoły sporządzone z wszystkich posiedzeń organu obecnej kadencji wraz z dokumentacją (informacją) dokładnie opisującą przebieg głosowań. Podniósł, iż KKR jest kolegialnym organem samorządu komorniczego i decyzje podejmowane przez tenże organ winny być zdaniem skarżącego podejmowane w formie uchwały uchwalonej odpowiednią większością głosów jej członków. W piśmie z dnia [...].03.2025 r. Przewodniczący KKR nie powołał się na żadną uchwałę (decyzję) podjętą w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego a jedynie przed złożonym podpisem wskazał, iż działa "w imieniu Krajowej Komisji Rewizyjnej." Skarżący powziął zatem wątpliwości, iż oświadczenie woli zawarte w tymże piśmie jest oświadczeniem całej KKR, czy tylko jej Przewodniczącego. Do dnia sporządzenia skargi skarżącemu nie została doręczona żadna uchwała KKR w przedmiocie rozpoznania jego wniosku. Skarżący zaznaczył, że KKR jest organem samorządu komorniczego, tj. komorników sądowych, którzy wg ustawy o komornikach sądowych są funkcjonariuszami publicznymi wykonującymi zadania publiczne – w głównej mierze polegające na wykonywaniu orzeczeń sądów powszechnych ale także wiele innych zadań publicznych przewidzianych ustawą. Skarżący podniósł, że działania samorządu komorniczego również nacechowane są wykonywaniem zadań publicznych choćby w postaci kontroli nad wykonywaniem zawodu komornika sądowego, realizowaniem wspólnie z Ministerstwem Sprawiedliwości wielu zadań dotyczących funkcjonowania systemu egzekucji sądowej w kraju a w przypadku KKR kontroli finansowej nad działaniem centralnego organu samorządowego jakim jest Krajowa Rada Komornicza, jest to centralny samorządowy organ nadzoru finansowego, którego byt został usankcjonowany w ustawie o komornikach sądowych i której ustawa w art. 204 ust. 1 zleca wykonywanie konkretnych zadań publicznych. Skarżący wskazał, że działalność KKR jest zatem działalnością publiczną a wszelkie dokumenty przez nią sporządzanie zdaniem skarżącego - stanowią dokumenty urzędowe. Takimi dokumentami są niewątpliwie protokoły sporządzane z posiedzeń KKR opisujące przebieg posiedzeń, zgłaszanych na nich wniosków, podejmowanych uchwał, wyników głosowań poszczególnych jej członków. Skarżący wskazał, że dokumenty te – wedle jego najlepszej wiedzy – są sporządzane przez Sekretarza KKR i podpisywane przez Przewodniczącego KKR oraz składowane w siedzibie Krajowej Rady Komorniczej, która stanowi jednocześnie siedzibę KKR. Skarżący wskazał, że wszystkie wyżej przedstawione okoliczności potwierdzają, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej KKR była błędna. Krajowa Komisja Rewizyjna przy Krajowej Radzie Komorniczej w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ w uzasadnieniu przytoczył przebieg postępowania. Ponadto wskazał m.in., że skarżący jest komornikiem sądowym. Jako członek samorządu zawodowego pozostaje w sporze z organami samorządu zawodowego. Organ podkreślił, iż brak sporządzenia odrębnej uchwały KKR jako organu kolegialnego nie dowodzi braku rozpoznania wniosku i pozostawania w bezczynności, lecz wynika z przyjętego trybu działania, w którym pismo Przewodniczącego - jako osoby reprezentującej organ - odzwierciedla stanowisko całego organu. Nie istnieje żaden przepis prawa, który nakładałby na KKR obowiązek zbierania się (w skład KKR wchodzą komornicy z całego kraju) i podejmowania każdorazowo formalnych uchwał w przedmiocie wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z ugruntowaną praktyką oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, odpowiedzi na wnioski udzielane przez osoby uprawnione do reprezentacji organu (np. przewodniczących) są prawnie skuteczne i nie stanowią przejawu bezczynności, w szczególności gdy dotyczą wyłącznie czynności techniczno-organizacyjnej związanej ze stosowaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przewodniczący KKR działał w granicach umocowania, reprezentując stanowisko organu, a nie wyłącznie swoje indywidualne stanowisko. Odpowiedź została udzielona skarżącemu w wskazanej przez niego formie (e-mailowej), zawierała pełne uzasadnienie faktyczne i prawne, a wniosek został rozpatrzony w możliwie najszybszym terminie. Organ zaznaczył, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych nie każdy dokument wytworzony przez organ samorządu zawodowego stanowi informację publiczną – dotyczy to tylko tych, które odnoszą się zadań publicznych lub finansów publicznych. Dokumenty będące przedmiotem wniosku - w tym protokoły z posiedzeń, przebieg głosowań oraz dane osobowe członków KKR wraz z informacją o sposobie ich głosowania - mają charakter wewnętrzny i organizacyjny. Nie dotyczą realizacji zadań publicznych ani nie odzwierciedlają działalności władzy publicznej sensu stricto. Ich treść odnosi się do wewnętrznej pracy organu samorządu zawodowego, który nie realizuje funkcji władczej wobec obywateli ani nie rozporządza majątkiem publicznym. Informacje te nie są kierowane na zewnątrz, nie służą podejmowaniu decyzji administracyjnych, nie dotyczą spraw obywateli ani nie mają wpływu na sferę publiczną czy publiczne środki - co wyklucza ich kwalifikację jako informację publiczną. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 204 ust. 1 u.k.s. Krajowa Komisja Rewizyjna kontroluje działalność finansową Krajowej Rady Komorniczej. Przewodniczący Krajowej Komisji Rewizyjnej ma obowiązek informowania Krajowej Rady Komorniczej oraz rady izb komorniczych o wynikach przeprowadzonych kontroli oraz ma prawo uczestniczyć w posiedzeniach Krajowej Rady Komorniczej. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości Przewodniczący Krajowej Komisji Rewizyjnej informuje również Ministra Sprawiedliwości (art. 204 ust. 4 u.k.s.). W obowiązującym porządku prawnym nawet Minister Sprawiedliwości – sprawujący nadzór nad samorządem komorniczym - nie posiada legitymacji do żądania od Krajowej Komisji Rewizyjnej tego rodzaju dokumentów i danych. Trudno przyjąć, by w takim przypadku każdy, w tym członkowie samorządu, mieli w tym zakresie dalej idące uprawnienia. Skarżący, jak każdy komornik, jako członek samorządu zawodowego, może uzyskiwać wszelkie informacje odnoszące się do funkcjonowania samorządu zawodowego i jego organów, poprzez udział w walnym zgromadzeniu izby komorniczej lub za pośrednictwem przedstawicieli izby komorniczej w organach kolegialnych samorządu komorniczego. Skarżący zyskał zapewnienie gotowości ze strony KKR na udzielenie informacji na konkretne pytanie, o ile nie będzie to prowadzić do ujawnienia informacji podlegających ochronie, jednak z tego prawa nie skorzystał. Organ zwrócił uwagę, że samorządy zawodowe nie są organami władzy publicznej. Mogą one wykonywać zadania publiczne, ale nie są finansowane ze środków publicznych i nie sprawują władztwa publicznego w typowym rozumieniu. Informacje wewnętrzne korporacji zawodowej nie są informacją publiczną. Informacje dotyczące wewnętrznego funkcjonowania korporacji, relacji między jej organami a członkami, dokumenty związane z wyborami do organów, dyskusje i protokoły z posiedzeń organów samorządu, czy informacje finansowe, nie stanowią informacji publicznej, bowiem dotyczą one wewnętrznej działalności organizacji członkowskiej. Członkowie korporacji zawodowych mają dostęp do informacji na podstawie przepisów ustaw szczególnych, statutów i regulaminów danej korporacji. Te wewnętrzne akty prawne określają zasady dostępu członków do informacji dotyczących działalności samorządu. Żądanie udostępnienia treści wypowiedzi i imiennego sposobu głosowania członków Komisji dotyka sfery chronionej tajemnicą. Prawo do informacji publicznej nie znosi prawa członków takich organów do swobody wypowiedzi i głosowania bez presji wynikającej z ujawnienia ich stanowisk czy sposobu głosowania. W przeciwnym wypadku nie można wykluczyć, że działanie organu nadzorczego mogłoby zostać celowo paraliżowane, a jego członkowie narażeni na presję środowiskową. Organ zwrócił uwagę, że skarżący jest członkiem samorządu zawodowego pozostającym w konflikcie z jego organami. Organ stwierdził, że wniosek o dostęp do informacji publicznej nie może stanowić narzędzia do prowadzenia sporów i wewnętrznej walki z organami samorządu zawodowego. Prawo dostępu do informacji publicznej nie powinno służyć zaspokajaniu osobistej ciekawości wnioskodawcy lub załatwieniu jego osobistych interesów. Skarżący w piśmie z dnia 16 lipca 2025 r. wskazał, że w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 689/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30.05.2025 r. odrzucił skargę na pismo KKR z dnia [...].03.2025 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej uznając, iż ww. pismo "ma charakter wyłącznie informacyjny, co prowadzi do wniosku, że nie podlega ono kontroli sądu administracyjnego." Zdaniem skarżącego już ta okoliczność potwierdza, iż KKR dopuściła się bezczynności nie podejmując jako organ kolegialny stosownej uchwały (decyzji samorządowej) w przedmiocie udzielenia bądź odmowy udzielenia informacji publicznej skarżącemu. Skarżący podniósł, iż okoliczność, iż jest on komornikiem sądowym nie powinna mieć na gruncie niniejszej sprawy żadnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Skarżący w dalszej części pisma wskazał na kolejne pisma kierowane do KKR. Skarżący zaznaczył, że nie ma uprawnień nadzorczych, - kierując wniosek do KKR - nie prowadził żadnego nadzoru nad KKR a jedynie prosił o wydanie odpisów dokumentów celem zapoznania się z ich treścią ufając przy tym, iż zasadą działań organów samorządowych jest ich pełna transparentność. Skarżący wskazał, że nie przysługiwał mu żaden środek prawny (odwoławczy, skarga itp...) służący do sprawdzenia prawidłowości działania KKR w zakresie odmowy udostępnienia mu jako członkowi samorządu treści żądanych dokumentów. Skarżący zwrócił uwagę, że Przewodniczący KKR sam twierdząc, iż nie istnieją przepisy pozwalające na udostępnianie dokumentów wytworzonych przez KKR przez organy samorządu komorniczego komornikom sądowym lub asesorom komorniczym jednocześnie przywołuje nieistniejące procedury uzyskiwania informacji przez tychże członków samorządu (tj. komorników i asesorów). Skarżący wskazał, iż pierwszy raz wystąpił z żądaniem uzyskania informacji w trybie u.d.i.p. Dopiero wydanie uchwały (decyzji) da możliwość skarżącemu dochodzenia swoich praw dostępu do informacji publicznej poprzez ewentualne złożenie stosownej skargi a organowi KKR wykazywania, iż dostęp do żądanych treści dokumentów nie stanowi dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga na bezczynność Krajowej Komisji Rewizyjnej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej jest dopuszczalna. Sąd, odnosząc się do treści skargi wskazuje jedynie, że postanowieniem z dnia 30 maja 2025 r. o sygn. akt II SA/Wa 689/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. G. na pismo Krajowej Komisji Rewizyjnej przy Krajowej Radzie Komorniczej z dnia [...] marca 2025 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Sąd wskazał, że w sprawie tej Krajowa Komisja Rewizyjna przy Krajowej Radzie Komorniczej nie wydała decyzji w dniu [...] marca 2025 r., albowiem pismem odpowiedziała na wniosek, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd wskazał w postanowieniu, że zaskarżone pismo KKR z dnia [...] marca 2025 r. nie stanowi decyzji administracyjnej o odmowie udostepnienia informacji publicznej. Pismo to ma charakter wyłącznie informacyjny, co prowadzi do wniosku, że nie podlega ono kontroli sądu administracyjnego. Odnosząc się natomiast do istoty rozpoznawanej obecnie sprawy wskazania wymaga, że skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p. Powołana ustawa służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Krajowa Komisja Rewizyjna jest jednym z organów samorządu komorniczego zgodnie z art. 196 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1458). Jako organ samorządu zawodowego komorników sądowych jest zatem podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3). Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, orzeczenia. nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Nie oznacza to jednak, że u.d.i.p. umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy. W sprawie niniejszej skarżący żądał od Krajowej Komisji Rewizyjnej udostępnienia (do wglądu, bądź przesłania w formie skanów) odpisów protokołów sporządzonych ze wszystkich posiedzeń Krajowej Komisji Rewizyjnej obecnej kadencji wraz z dokumentacją (informacją) dokładnie opisującą przebieg głosowań ze wskazaniem imienia i nazwiska członka KKR oraz sposobu głosowania: za (tak), przeciw (nie) albo wstrzymał się. W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z art. 204 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych, Krajowa Komisja Rewizyjna kontroluje działalność finansową innego organu samorządu zawodowego komorników, tj. Krajowej Rady Komorniczej. Stosownie do art. 204 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych, członków Krajowej Komisji Rewizyjnej wybierają spośród komorników walne zgromadzenia izb komorniczych, po 1 z każdej izby komorniczej. Członkowie Krajowej Komisji Rewizyjnej są powoływani na okres 4 lat, najwyżej na 2 kolejne kadencje (ust. 3). Zgodnie zaś z ust. 4 Przewodniczący Krajowej Komisji Rewizyjnej informuje Krajową Radę Komorniczą oraz rady izb komorniczych o wynikach przeprowadzonych kontroli oraz ma prawo uczestniczyć w posiedzeniach Krajowej Rady Komorniczej. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości Przewodniczący Krajowej Komisji Rewizyjnej informuje również Ministra Sprawiedliwości. Z ustawy o komornikach sądowych wynika, że Krajowa Komisja Rewizyjna, w odróżnieniu od Krajowej Rada Komornicza i izb komorniczych, nie posiada osobowości prawnej, a jej zadaniem jest wyłącznie kontrola działalności finansowej Krajowej Rady Komorniczej, a zatem innego organu samorządu. Sąd podziela twierdzenia KKR zawarte w skierowanej do wnioskodawcy pisemnej odpowiedzi z dnia [...] marca 2025 r., że żądane protokoły z posiedzeń Krajowej Komisji Rewizyjnej nie stanowią informacji publicznej. Krajowa Komisja Rewizyjna przy Krajowej Radzie Komorniczej nie jest organem wykonującym zadania publiczne, a żądane dokumenty dotyczą wewnętrznych spraw, funkcjonowania samorządu komorniczego. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w treści żądanych protokołów, które nadesłane zostały przez KKR na żądanie Sądu i podlegały ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pod kątem możliwości zakwalifikowania ich jako informacji o sprawie publicznej. Sąd po zapoznaniu się z nadesłanymi protokołami podziela twierdzenie KKR, że dokumenty te nie odnoszą się do realizacji zadań publicznych, dotyczą wewnętrznych kwestii organizacyjnych i kontrolnych oraz nie zawierają informacji dotyczących wykonywania władzy publicznej, nie rozstrzygają w sprawach publicznych, nie prezentują też stanowiska wiążącego w sprawie ważnej dla ogółu społeczeństwa. Żądane protokoły nie przesądzają o kierunkach działania samorządu zawodowego. Sąd stwierdził, że żądane protokoły Krajowej Komisji Rewizyjnej nie są wyrazem stanowiska samorządu zawodowego w sprawach dotyczących realizacji zadań publicznych, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Okoliczność, że komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym (zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym) i organem władzy publicznej w zakresie wykonywania czynności w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (art. 3 ust. 1 zdanie pierwsze) nie daje podstaw do wyprowadzenia twierdzenia, że żądane protokoły Krajowej Komisji Rewizyjnej składającej się z komorników sądowych stanowią dokumenty urzędowe. Sporządzenie protokołów z posiedzeń KKR nie wynika bowiem z realizacji czynności organu władzy publicznej i nie jest nadto przewidziane ustawą o komornikach sądowych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, na podstawie analizy żądanych protokołów, podzielił twierdzenie KKR zawarte w piśmie do wnioskodawcy z dnia [...] marca 2025 r., że żądane dokumenty nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie prawa administracyjnego przyjęto, że dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument niejako "roboczy", nie będący wyrazem oficjalnego stanowiska organu na zewnątrz. Można przyjąć, że dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia fakt jego "oficjalności". Posiedzenia Krajowej Komisji Rewizyjnej (organu kolegialnego samorządu) nie są powszechnie dostępne, nie są też dostępne dla członków samorządu zawodowego. Prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13, 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/19). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym pojęcie "dokument wewnętrzny" stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Mogą one służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumenty takie mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem oficjalnego stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej (v. m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14; z 12 kwietnia 2016r., sygn. akt I OSK 1599/15; z 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15; z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3211/18; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3154/21; z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3335/21; z 15 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1361/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podzielił w niniejszej sprawie stanowisko KKR, że żądane protokoły dotyczą kwestii organizacyjnych i kontrolnych w ramach samorządu komorników, nie odnoszą się do spraw publicznych, czy środków publicznych, a przede wszystkim nie są wyrazem stanowiska samorządu zawodowego, które skierowane byłoby na zewnątrz i posiadało walor oficjalności. W ocenie Sądu, dokonanej po zapoznaniu się z informacją żądaną przez wnioskodawcę, nadesłaną przez KKR do oceny Sądu, żądane protokoły KKR nie stanowią informacji publicznej, o czym prawidłowo Krajowa Komisja Rewizyjna poinformowała wnioskodawcę pismem z dnia [...] marca 2025 r. Podkreślenia wymaga, w nawiązaniu do twierdzeń skargi dotyczących sposobu rozstrzygania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, że w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej organ nie wydaje decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), a informuje jedynie pismem, że w jego ocenie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Powyższe nastąpiło w niniejszej sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy podpisanie pisma z dnia [...] marca 2025 r. przez Przewodniczącego KKR było wystarczające dla właściwego rozpatrzenia wniosku poprzez wskazanie, że żądanie nie stanowi informacji publicznej. Niezależnie od stwierdzenia, że działanie KKR było prawidłowe, na gruncie u.d.i.p., co do formy poinformowania wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, w ocenie Sądu zaszła podstawa do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem odpowiedź do wnioskodawcy została skierowana po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie mają przy tym znaczenia wcześniejsze wnioski składane przez wnioskodawcę i udzielane przez organ odpowiedzi na te inne wnioski, nie są one bowiem przedmiotem niniejszej sprawy. W tej sprawie Sąd rozstrzyga wyłącznie w zakresie skargi na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wskazania wymaga w związku z tym, że także w doktrynie przyjmuje się, iż nawet w sytuacji, gdy dochodzi do poinformowania wnioskodawcy o tym, że podmiot zobowiązany nie dysponuje żądanymi informacjami albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną, również powinno to nastąpić w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p. (tak m.in. /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, komentarz do art. 13 u.d.i.p. i powołana tam literatura). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (v. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07, LEX nr 470867, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 355/17, LEX nr 2596266 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 45/13, LEX nr 1343365, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4955/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 441/23 wskazał, że "(...) w orzecznictwie przyjmuje się aktualnie, że terminy określone w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dotyczą każdej formy załatwienia wniosku - a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź też powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej (z należytym uprawdopodobnieniem tej sytuacji) lub że w danej sprawie obowiązuje inny tryb jej udostępnienia, aniżeli tryb przewidziany w u.d.i.p. W takim przypadku pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku (organ lub inny podmiot zobowiązany) od zarzutu bezczynności (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 45/22, LEX nr 3362395; podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 57/22, LEX nr 3342993, czy też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Go 204/21, LEX nr 3303746).". Sąd poglądy te podziela. W sprawie tej należało poinformować wnioskodawcę pismem w terminie do dnia 10 marca 2025 r., że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Skoro KKR poinformowała wnioskodawcę pismem z dnia [...] marca 2025 r., a zatem z 3-dniowym uchybieniem ustawowego terminu, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2025 r.. W ocenie Sądu, zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ podjął w sprawie wniosku właściwe działanie na gruncie u.d.i.p., a niewielkie uchybienie terminowi nie stanowi o rażącym charakterze bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (v. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Jest to stan, w którym naruszenie to jest istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym szczególnie czas trwania bezczynności (wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Uwzględniając powyższe – w stanie faktycznym tej sprawy – Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł, wynagrodzenie adwokata będącego pełnomocnikiem skarżącego (480 zł) i opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).