IV SA/Wa 1864/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E." z siedzibą w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Prezydent W. ., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 kpa, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drugiego etapu budynku mieszkalnego z garażem podziemnym przy ul. [...] na działkach nr ew. [...] , części dz. [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy M. w W. . Od powyższej decyzji odwołały się Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa ,, E.". i Spółdzielnia Mieszkaniowa "N.". Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania wniesionego przez Międzyzakładową Spółdzielnię Mieszkaniową "E.". W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , odwołując się do treści art. 28 kpa stwierdziło, że Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "E.", mimo wezwania organu, nie wykazała interesu prawnego - praw rzeczowych do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru ewidencji gruntów wynika, iż MSM "E." jest jedynie władającą tą nieruchomością, dlatego też nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyła Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "E.", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 28, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia miały zdaniem skarżącej, istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w obowiązującym stanie prawnym brak jest wyraźnego przepisu prawnego, który wykluczałby udział w charakterze strony innych podmiotów niż właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiednich, dlatego też za stronę w konkretnych okolicznościach może zostać uznana osoba legitymująca się ograniczonym prawem rzeczowym, prawem obligatoryjnym lub trwałym zarządem. Skarżąca przyznała, iż nie posiada praw rzeczowych do działek nr [...] i [...]. Działką nr [...], na której zlokalizowany jest parking naziemny, włada na podstawie umowy dzierżawy, zaś działką nr [...], stanowiącą wąski pas niezabudowanego gruntu, włada bez tytułu prawnego. Nie ma to jednak wpływu na przyznanie jej przymiotu strony, bowiem przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...] oraz prawo własności posadowionych na działkach nr [...] i [...] budynków. Wskazane działki wprawdzie nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, gdyż oddziela je od tego terenu działka nr [...], to jednak kryterium decydującym o przyznaniu statusu strony jest fakt oddziaływania planowanej inwestycji na te nieruchomości. Negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej, przejawia się w braku rzeczywistego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, który to problem będzie musiał, w ocenie skarżącej, znaleźć rozwiązanie poprzez zapewnienie przejścia i przejazdu przez należące do niej tereny. Ponadto realizacja przedmiotowej inwestycji może w istotny sposób ograniczyć możliwości spółdzielców w zakresie korzystania z ich własnych nieruchomości poprzez negatywne jej oddziaływanie, polegające w szczególności na zwiększonej emisji hałasu, zanieczyszczeń, zwiększonym ruchu drogowym oraz zmniejszonej możliwości parkowania pojazdów na tym obszarze. Powołując się na wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. IV SA 858/97 (Lex nr 47313) skarżąca stwierdziła, że fakt ujemnego oddziaływania planowanej inwestycji na należące do niej nieruchomości jest równoznaczny z naruszeniem interesu prawnego, co z kolei warunkuje istnienie przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy w decyzji nie odniósł się do kwestii oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki nr [...] i [...], na których znajdują się budynki mieszkalne Spółdzielni. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. skarżąca podniosła, iż organ I instancji, pomimo że nie uznał Spółdzielni za stronę postępowania, to doręczył jej odpis swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2008 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 925/08 oddalił skargę Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. Od powyższego wyroku Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "E." wniosła skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 161/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temuż Sądowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie ani Sąd, ani organy orzekające począwszy od organu I instancji, kwestii przymiotu strony Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E." nie rozpatrzyły prawidłowo. Nie można bowiem kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ograniczać wyłącznie do właścicieli i użytkowników wieczystych działek bezpośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji. Poza tym, zanim organ dojdzie do wniosku, że dany podmiot nie ma przymiotu strony w sprawie, powinien w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające oparte na materiałach dowodowych, rozpatrzyć wszystkie aspekty sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że interes prawny w konkretnej sprawie wynika z innych praw niż prawo własności, czy też prawo użytkowania wieczystego. Oddziaływania planowanej inwestycji nie można też a priori, ograniczać wyłącznie do nieruchomości bezpośrednio graniczących. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawierają jednego konkretnego przepisu wskazującego kto jest stroną w tym postępowaniu, dlatego też ustalenia w tym zakresie należy czynić w oparciu o kryteria wynikające z wielu różnych przepisów ustawy. Pewną wskazówką może tu być art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i rozwinięcie jego zawarte w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Tak więc podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, należałoby poszukiwać wśród właścicieli, użytkowników wieczystych ewentualnie posiadających prawo z innych tytułów (zarząd, ograniczone prawo rzeczowe, stosunek zobowiązaniowy) do nieruchomości, położonych w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Pogląd ten wydaje się być logicznym odczytaniem intencji ustawodawcy, wyrażonych w ustawie i akcie wykonawczym do niej. Nie można jednak tego poglądu rozumieć jako jedynego i wyłącznie uprawnionego, gdyż w pewnych sytuacjach obszar oddziaływania planowanej inwestycji może być jeszcze szerszy, co powinno znaleźć też stosowne odzwierciedlenie w ustaleniach kto jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w danej sprawie. Należy też zauważyć, że omawiana ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie w art. 63 ust. 5 ogranicza krąg podmiotów mogących brać udział w postępowaniu, nie można więc takich ograniczeń wprowadzać w innych przypadkach bez należytego wyjaśnienia i uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył też, że we wcześniej prowadzonych postępowaniach administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczącej tej inwestycji, zakończonych prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych, nigdy nie kwestionowano przymiotu strony Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E.", co nie jest też bez znaczenia przy ocenie, dokonywanej podczas kontroli sądowej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 180/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 106/07; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 878/06). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej , przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślenia wymaga, że przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2009 r. wydanego w sprawie sygn. akt II OSK 161/09, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt IVSA/Wa 925/08 i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania temuż Sądowi. Zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie budzi wątpliwości, że na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Jednakże krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, (podobnie por. w szczególności: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r. II SA/Po 296/08). Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności instytucja "obszaru analizowanego". Funkcje zabudowy tego terenu i jego zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się dla ustalenia wymagań stawianych nowej zabudowie i zagospodarowaniu (§ 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1588). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1880/08 wskazał, że rozbieżności w orzecznictwie ograniczają się do odpowiedzi na pytanie czy działkami sąsiednimi (których właściciele są stronami postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy) są wszystkie działki położone w granicach analizowanego obszaru czy tylko niektóre z nich. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na orzecznictwo, w którym można spotkać się zarówno z poglądem o konieczności uwzględnienia wszystkich działek położonych w granicach analizowanego obszaru (por wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., II OSK 1732/0, wyrok NSA z 21 listopada 2008 r., II OSK 1449/07, wyrok WSA z dnia 25 marca 2008 r., II SA/Kr 38/08, wyrok WSA z 21 lutego 2008 r., IV SA/Wa 2289/07, wyrok WSA z 19 lutego 2008 r., II SA/Wr 597/07, wyrok WSA z 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04), jak i ze stanowiskiem, że uwzględnić należy tylko niektóre ze wspomnianych nieruchomości, wymagając od właściciela (użytkownika wieczystego) działki dalej położonej wykazania się interesem prawnym w konkretnej sprawie (por. wyrok WSA 17 lipca 2008 r., II SA/Gd 322/08, wyrok WSA z 28 maja 2008 r., II SA/Bd 243/08, wyrok WSA z 24 marca 2006 r., II SA/Ke 536/05). Jednak żaden z tych i wielu innych orzeczeń sądów administracyjnych nie kwestionuje bardziej generalnej reguły, że uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy nie jest sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, jak przyjął to organ w zaskarżonej decyzji. Jak wynika z przedmiotowej sprawy, skarżącej Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E." służy prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...] oraz prawo własności posadowionych na działkach nr [...] i [...] budynków. Nieruchomość, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja dzieli od nieruchomości Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E." jedynie wąski pas niezabudowanego i niezagospodarowanego gruntu stanowiącego działkę nr [...]. W okolicznościach faktycznych jak wyżej, nieuzasadnionym wydaje się pozbawienie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie warunków zabudowy. To MSM "E." ze swoim zasobem majątkowym jest faktycznie najbliższym funkcjonującym realnie w terenie sąsiadem dla planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy w zakresie w jakim ustala rodzaj inwestycji i jej warunki ma charakter wiążący. Decyzja ta może wpłynąć na sposób wykonywania własności, a więc sposób użytkowania terenów sąsiednich. Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "E." wskazała na swój interes prawny uzasadniający jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu wypływający z faktu ujemnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej. Ujemne oddziaływanie, w ocenie skarżącej, wynika z rzeczywistego braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Realizacja planowanej inwestycji, może w istotny sposób ograniczyć MSM "E.", a faktycznie jej członków w zakresie korzystania z własnych nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. badając legitymację skarżącej do bycia stroną przedmiotowego postępowania nie odniosło się do tej kwestii. A przecież skarżąca wprost mówi, że z tego ujemnego oddziaływania planowanej inwestycji na jej nieruchomości wywodzi swój interes prawny jako strony w rozumieniu art. 28 kpa. Organ nie wziął pod uwagę powyższego, chociaż orzecznictwo NSA dopuszcza rozszerzenie podmiotów wykazujących interes prawny nie tylko oparty na prawie własności bądź wieczystym użytkowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma obowiązek zweryfikować na podstawie materiału dowodowego faktyczny zakres oddziaływań inwestycji a w wyniku tego może ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. Określony tak interes prawny będzie obejmował z zasady właścicieli i użytkowników wieczystych ale może się zdarzyć, że za stronę ze względu na okoliczności zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości, tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością) prawem obligacyjnym (dzierżawca) czy trwałym zarządem. Nie można a priori wykluczyć innych uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości (str. 416-417 Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wydawnictwo Becka, Warszawa 2005 r.). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, we wcześniej prowadzonych postępowaniach administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczących tej inwestycji, zakończonych prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych, nigdy nie kwestionowano przymiotu strony Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E.". Okoliczność ta nie jest bez znaczenia w sprawie z uwagi na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ ponownie rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. uwzględni wyżej przedstawiona ocenę prawną. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.