IV SA/Wa 2270/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego G. Sp. z o.o. w P. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2010 r., działając na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza O. z dnia 13 października 2009 r. i zapoznaniu się z opinią Marszałka Województwa [...], nie wyraził zgodny na przeznaczenie na cele nierolnicze 58,4936 ha gruntów rolnych klas III, położonych w miejscowościach P. i W., gmina O. Opisaną decyzję doręczono Burmistrzowi O. i Marszałkowi Województwa [...]. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2010 r. wnieśli Burmistrz O. w dniu 15 czerwca 2010 r. oraz G. sp. z o.o. z siedzibą w P. w dniu 16 czerwca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy wydał w dniu [...] września 2010 r. dwie decyzje. Pierwszą, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez Burmistrza O., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. Drugą, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez G. sp. z o.o. z siedzibą w P., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze wywołane wnioskiem G. sp. z o.o. z siedzibą w P. o ponowne rozpatrzenie sprawy organ administracji stwierdził, że w postępowaniach dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, stroną postępowania jest wyłącznie wójt (burmistrz). Interesu prawnego w tego typu sprawach, a tym samym przymiotu strony postępowania nie mają właściciele gruntów, objętych postępowaniem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia. Posiadają oni wyłącznie interes faktyczny. Na poparcie wyrażonego w uzasadnianiu decyzji stanowiska Minister powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2003 r. sygn. akt II SA 3491/01 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 329/09. Konkludując, organ administracji stwierdził, że skoro wnosząca o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma w tej sprawie przymiotu strony, to należało umorzyć zainicjowane jej wnioskiem postępowanie odwoławcze. G. sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżyła opisaną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że właściciel nieruchomości, co do której został złożony wniosek o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest pozbawiony przymiotu strony, 2. art. 61 § 4 w zw. z art. 10 k.p.a. przez ich niezastosowanie i tym samym niezapewnienie stronie skarżącej udziału w postępowaniu administracyjnym, 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego przed wydaniem decyzji, 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Należy nadmienić, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r., którą po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Burmistrz O., organ administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r., także została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta i Gminy O. wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2178/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra z dnia [...] maja 2010 r. Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku, jednym z powodów uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było niezapewnienie udziału w postępowaniu właścicielom działek położonych na terenie, którego dotyczył wniosek Burmistrza O. o wyrażenie zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, co stanowiło mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2011 r. jest prawomocny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 942/05. ONSAiWSA z 2007 r. nr 2, poz. 50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 514/06. LEX nr 303209). Ponieważ zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, to wniesienie takiego wniosku przez osobę niebędącą stroną postępowania również powinno następować w formie określonej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie wywołane wnioskiem skarżącej Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ stwierdził, że nie jest ona stroną postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych położonych w miejscowościach P. i W. w gminie O. Rozstrzygnięcie podjął na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), dalej powoływanej również jako uogril. Zgodnie z art. 7 ust. 2 uogril przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: - gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (pkt 1), - gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Środowiska lub upoważnionej przez niego osoby (pkt 2), - pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (pkt 5). Stosownie zaś do treści art. 7 ust. 1 uogril przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl natomiast art. 7 ust. 3 zd. 1 uogril wyrażenie przez wymienione wyżej organy administracji zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wedle art. 17 pkt 6 lit. c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt (burmistrz, prezydent miasta) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje m.in. o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Dokonuje tego po wystąpieniu do podmiotów wskazanych w art. 17 pkt 6 lit. a) i b) tej ustawy o opinie o projekcie planu i jego uzgodnienia. Organy administracji wymienione w art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 uogril, rozstrzygając w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne załatwiają sprawę co do jej istoty. Zgoda z art. 7 ust. 2 uogril spełnia więc wymogi określone w art. 104 k.p.a. Jest ona wszakże podstawą do dokonania stosownych zmian w przepisach prawa miejscowego, to jest zmiany przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów należy podzielić jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że zgodna na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wyrażana jest w prawnej formie decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 995/99, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r. sygn. aktiv SA/Wa 1129/08). Ponieważ przepisy uogril nie zawierają szczególnych unormowań odnośnie do kręgu stron postępowania w sprawie wyrażania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, to w tym zakresie znajduje zastosowanie ogólna norma, zawarta w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego mogą być przepisy prawa cywilnego, w tym prawa rzeczowego. Niejednokrotnie, źródło interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji źródło jej uprawnień, jako strony tego postępowania, stanowi prawo własności. Jest tak wtedy, gdy kończące postępowanie administracyjne, władcze rozstrzygnięcie organu administracji, wpływa na wykonywanie prawa własności. Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze może ograniczyć dysponowanie własnością, na przykład poprzez ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości, czy utrudnienie obrotu nieruchomościami. Decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 uogril dotyczy konkretnego, indywidualnie oznaczonego terenu, wynikają z niej określone prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i towarzyszące im obowiązki, które przenoszone są wraz z prawem do terenu. Interes właściciela nieruchomości objętej wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne) w postępowaniu w sprawie wyrażenia tej zgody ma zatem charakter interesu prawnego, a nie jedynie faktycznego. Wynik tego postępowania ma bowiem bezpośredni związek z prawem własności nieruchomości objętej wnioskiem. Właściciel działki objętej wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów jest zatem stroną postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia tej zgody, ze wszystkimi tego konsekwencjami, wynikającymi z przepisów k.p.a. Powyższe stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 378/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1017/09, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 995/99). Wielokrotnie prezentował je także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zob. np. wyrok z dnia 15 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 416/05, wyrok z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1664/06, wyrok z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1129/08, wyrok z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 599/10, wyrok z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1890/10 i postanowienie z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1967/10). Ze znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego wniosku Burmistrza O. z dnia 13 października 2010 r. o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz wypisu z rejestru gruntów dla obrębów P. i W. wynika, że G. sp. z o.o. z siedzibą w P. jest właścicielem nieruchomości objętych wskazanym wnioskiem, a zatem stroną postępowania wszczętego tym wnioskiem, a zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. skarżąca Spółka, jako strona postępowania niezadowolona z decyzji Ministra z dnia [...] maja 2010 r., uprawniona była do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją. Umorzenie postępowania odwoławczego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było zatem niedopuszczalne. Stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ powołanym w części sprawozdawczej uzasadniania wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2178/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r., jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2010 r., w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu tego orzeczenia, w szczególności weźmie pod uwagę, że właściciele i użytkownicy wieczyści działek ewidencyjnych, których dotyczy postępowanie wszczęte wnioskiem Burmistrza O. z dnia 13 października 2010 r., w tym G. sp. z o.o. z siedzibą w P., są stronami tego postępowania. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania, w punkcie III sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy.