IV SA/Wa 42/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 roku sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala sprzeciw. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] listopada 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ, organ I instancji) z [...] października 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: Wydobywanie węgla kamiennego ze złoża [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 28 kwietnia 2017 r. [...] S.A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zwróciła się o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji węgla kamiennego metodą podziemną ze złoża [...]. W trakcie postępowania spółka uległa przekształceniu w spółkę akcyjną — [...] S.A. (dalej: inwestor, [...] S.A.). Inwestor wskazał, że przedsięwzięcie pn.: Wydobywanie węgla kamiennego ze złoża [...] nie narusza ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Odmówił przedstawienia innego wariantu przedsięwzięcia oraz nowej prognozy osiadań powierzchni terenu, podnosząc, że wariant proponowany przez inwestora stanowi jednocześnie "wariant najkorzystniejszy dla środowiska", a prognoza powstawania deformacji górniczych została wykonana prawidłowo, na podstawie wskaźników opracowanych w ramach eksploatacji w sąsiednich kopalniach węgla kamiennego. Inwestor złożył dodatkowe opracowanie pn. Opinia do oceny oddziaływania na środowisko, w którym odniesiono się do części zarzutów stron postępowania. Decyzją z [...] października 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: Wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "[...]". Odwołania od decyzji RDOŚ z [...] października 2018 r. w dniach [...] października 2018 r. - [...] listopada 2018 r. wnieśli L. W., S. T., Z. T., J. S., T. R., M. K., A. D., B. S., M. G., T. K., K. P., J. S., R. K., M. W., U. W., J. L., T. G., A. S., U. S., K. N., P. R., J. C., A. P., M. O., J. M., M. M., A. S., A. S., A. D., G. L., I. O., K. T., K. T., M. S., J. S., M. P., E. B., K. B., S. B., D. K., J. C., K. C., G. S., T. L., M. S., J. S., K. M., A. K., R. K., B. P., M. K., B. K., J. B., B. K., M. M., M. G., P. Z., K. K., C. B., H. S., J. S., M. N., A. S., D. K., T. M., E. P., J. P., N. W., K. G., A. D., A. J., A. M., D. K., A. M., D. P., P. P., B. M., P. J., B. P., K. S., K. K., M. S., J. B., K. S., R. S., B. S., I. R., J. P., D. W., A. P., J. S., K. G., A. C., M. G., L. S., M. K., A. S., M. S., S. S., D. K., I. S., L. S., E. S., B. B., D. I., I. C., S. C., J. H., M. S., D. K., I. K., K. L., S. L., F. M., D. P., M. P., I. K., G. K., D. W., B. W., M. C., A. W., J. Z., B. Z., T. P., J. M., T. Z., I. L., M. L., R. M., A. D., H. M., J. S., M. S., U. K., J. K., L. D., K. D., C. D., M. W., M. U., M. G., A. K., S. B., J. B., B. N., I. G., L. G., B. O., M. S., S. S., A. C., E. J., G. K., Miasto [...], Stowarzyszenie [...], Stowarzyszenie "[...]", Stowarzyszenie [...]. Odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, Stowarzyszenie "[...]" wniosło o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny Górnictwa oraz Geodezji i Kartografii na okoliczności związane z oddziaływaniem przedsięwzięcia na powierzchnię terenu. Po rozpatrzeniu odwołań Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzja z [...] listopada 2020 r. uchylił decyzję RDOŚ z [...] października 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. GDOŚ wskazał, że po dokonaniu szczegółowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego na etapie I instancji, organ odwoławczy ocenił, że ilość oraz kwalifikowany charakter naruszeń prawa procesowego i materialnego, jakie miały miejsce w sprawie, uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, a prowadzenie w tak znaczącym zakresie postępowania wyjaśniającego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie GDOŚ, organ I instancji rozpatrując wniosek inwestora o wszczęcie postępowania nie dokonał prawidłowego ustalenia rzeczywistego zakresu przedsięwzięcia - miejsca jego realizacji, zasięgu oddziaływania, a także wszystkich działań, stanowiących integralną część zamierzenia inwestycyjnego, co skutkowało naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego oraz ustaleniem nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy. W opinii GDOŚ, nie sposób zgodzić się z podejściem prezentowanym przez wnioskodawcę i akceptowanym przez RDOŚ, które zawęża ocenę oddziaływania podziemnego zakładu górniczego na środowisko, wyłącznie do granic projektowanego terenu górniczego, który wyznaczany jest w oparciu o zasięg występowania deformacji powierzchni terenu. Pojęcie "zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia" nie jest tożsame z pojęciem "terenu górniczego", a zatem inwestor nie może uchylać się od przedstawienia oddziaływania na środowisko obiektów i urządzeń zakładu górniczego, ze względu na ich położenie "poza granicami obszaru i terenu górniczego". Z przedstawionego opisu przedsięwzięcia wynika, że eksploatacja węgla kamiennego ze złoża "[...]" odbywać się będzie z wykorzystaniem infrastruktury KWK "[...]" [...]. Zakład Główny [...] oraz Szyb W-II będą źródłami emisji pyłów, gazów, hałasu, odpadów, ścieków bytowych i wód podziemnych do otoczenia. Na tej podstawie organ odwoławczy ocenił, że oddziaływanie kopalni węgla kamiennego na środowisko powinno być badane również poza granicami projektowanego terenu górniczego. Zakres każdej z prowadzonych w tym przedmiocie analiz powinien obejmować rzeczywisty zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto, z dokumentacji sprawy wynika, że w ramach przedsięwzięcia planowana jest realizacja dodatkowych wyrobisk górniczych wraz z ich wylotami na powierzchni terenu. Lokalizacja tego rodzaju obiektów niewątpliwie stanowić będzie przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie i pozostaje bez znaczenia, że będą one położone poza granicami obszaru i terenu górniczego, ponieważ organ ochrony środowiska poddaje analizie zasięg przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a nie zasięg projektowanego terenu górniczego. Oddziaływanie tych obiektów, jako integralnej części przedsięwzięcia, również powinno podlegać ocenie w ramach postępowania prowadzonego przez organ I instancji w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy. W tym kontekście należy w szczególności zweryfikować zasięg oddziaływania akustycznego, emisji gazów i pyłów do atmosfery, a także zasięgu oddziaływania zrzutu wód dołowych do cieków powierzchniowych. Organ I instancji niewystarczająco dokładne zdefiniował przestrzeń prowadzenia działalności górniczej, albowiem nie wskazał współrzędnych geodezyjnych miejsc stanowiących punkty załamania linii wyznaczających granice projektowanego obszaru górniczego. Informacje te zostały zawarte jedynie w charakterystyce przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do decyzji z [...] października 2018 r. Organ I instancji nie określił również, że integralną część przedsięwzięcia będą stanowić także upadowa "[...]" oraz upadowa "[...]", jak również nie wskazał lokalizacji tych obiektów, a w szczególności wylotów tych wyrobisk na powierzchni terenu. Konsekwencją nieprawidłowego zdefiniowania rzeczywistego zakresu przedsięwzięcia, było także nieprawidłowe powiadamianie stron postępowania i społeczeństwa o podejmowanych czynnościach i wydanym rozstrzygnięciu przez RDOŚ. W sytuacji, gdy rzeczywisty zasięg oddziaływania inwestycji obejmował również obszary położone w sąsiedztwie obiektów i instalacji zakładu górniczego KWK "[...]" [...], osoby posiadające prawa rzeczowe do nieruchomości na terenie gminy [...], nie zostały w sposób skuteczny zawiadomione o wszczęciu postępowania, o wydaniu decyzji organu I instancji, jak również nie zapewniono we właściwy sposób możliwości udziału społeczeństwa w sprawie. GDOŚ wskazał, że na dzień wydania decyzji, w granicach zasięgu przewidywanych deformacji powierzchni terenu, posiada informacje o obowiązywaniu 27 miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Po zweryfikowaniu kompletności wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zasadne jest zobowiązanie inwestora do przedstawienia zagadnienia w formie graficznej, uwzględniając rzeczywisty zasięg oddziaływania przedsięwzięcia. W opinii organu odwoławczego, w dokumentacji sprawy w niewystarczający sposób zostały wyjaśnione zagadnienia: wartości przyjętych parametrów kierowania stropem (w szczególności współczynnika eksploatacyjnego), tempa postępu frontu eksploatacyjnego, a także wpływu eksploatacji na zbiornik [...]. Przedłożone przez inwestora mapy prognozowanych wpływów eksploatacji górniczej dla złoża "[...]" w okresach: 2019 - 2030, 2031 - 2035, 2036 - 2040, 2041 - 2046, obrazujące wielkość obniżeń powierzchni terenu oraz przewidywaną kategorię terenu górniczego, określają deformacje gruntu powstające jedynie w danym okresie czasu, nie uwzględniając deformacji pozostałych po okresach poprzednich. Pozostają one również niespójne z mapą skumulowanych deformacji gruntu dla całego okresu eksploatacji, a także z mapami załączonymi do dokumentacji pn. Analizą wzajemnego oddziaływania projektowanej eksploatacji górniczej w złożu "[...]" na odkrywkowe zakłady górnicze i zbiornik wody pitnej [...] dla potrzeb KW S.A. Oddział KWK [...]. W ocenie GDOŚ, zagadnienie deformacji powierzchni powinno zostać przedstawione w kontekście przeznaczenia nieruchomości wynikającego z obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyróżnieniem stref przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub usługową oraz innych obiektów/obszarów podlegających szczególnej ochronie. W ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji powinien zweryfikować przewidywany zasięg i intensywność deformacji powierzchni terenu, w kontekście ich lokalizacji względem obszarów, których przeznaczenie (w szczególności mieszkaniowe lub usługowe), zostało określone w obowiązujących planach miejscowych. W granicach takich obszarów niedopuszczalne jest powstanie niecek obniżeniowych o parametrach V kategorii terenu górniczego, deformacji o charakterze nieciągłym oraz zalewisk na powierzchni terenu. GDOŚ wskazał, że w Raporcie OOŚ oraz w jego uzupełnieniach, w niewystarczający sposób przeanalizowano zagadnienie wpływu przedsięwzięcia na cele środowiskowe określone dla jednolitych części wód podziemnych i powierzchniowych, a także dla obszaru Natura 2000 [...]. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że, inwestycja może oddziaływać na następujące Jednolite Części Wód Powierzchniowych (JCWP): Potok [...], [...], [...] od starego koryta do ujścia, [...] od [...] do [...], [...] [...] do [...], [...]. W załączniku nr 11 do Raportu OOŚ (stanowiącym charakterystykę jednolitych części wód) przedstawiono wyłącznie charakterystykę tych JCWP w oparciu o dane z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] (Dz. U. 2016 r., poz. [...]) oraz na podstawie opracowania pn.:: Informacje o stanie środowiska w województwie [...] w 2015 r., zrealizowanego przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...]. Nie dokonano jednak analizy wpływu przedsięwzięcia na parametry stanu ekologicznego oraz chemicznego. Dodatkowo, w Raporcie OOŚ przedstawiono informacje dotyczące systemu odprowadzania wód dołowych w ujęciu skumulowanym z uwzględnieniem wpływu dotychczas funkcjonujących zakładów górniczych KWK [...], z perspektywą do 2046 roku. Nie zamieszczono jednak szczegółowych informacji w zakresie przewidywanego ładunku jonów zawartych w wodach odprowadzonych do cieków powierzchniowych. Fakt posiadania przez [...] S.A. pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód do Potoku [...], Potoku [...] oraz rzeki [...] nie może stanowić alternatywy dla przeprowadzenia analizy wpływu przedsięwzięcia na stan JCWP. Inwestor nie przedłożył analiz o charakterze ilościowym, na podstawie których możliwe byłoby określenie zmian stanu JCWP (w szczególności stanu chemicznego) na skutek uruchomienia eksploatacji ze złoża [...]. Nie uzasadniono także stwierdzenia o braku zagrożenia dla osiągnięcia celów środowiskowych dla JCWP. W uzupełnieniu do Raportu OOŚ nie przedstawiono informacji, które pozwoliłyby na określenie intensywności przewidywanych oddziaływań. Dodatkowo, dla JCWP [...] od starego koryta do ujścia, nie dokonano analizy możliwości osiągnięcia celów środowiskowych dla obszaru chronionego Natura 2000 [...]. Uzupełnienia wymagają informacje o możliwości przekroczenia zasobów dyspozycyjnych w skali roku, zagrożonych z powodu poboru odwodnieniowego zarówno dla oddziaływań wynikających z eksploatacji złoża "[...]", jak i w sposób skumulowany z wyrobiskami już funkcjonującymi oraz planowanymi, drenującymi zasoby wód podziemnych. Analiza powinna obejmować również projektowane upadowe "[...]" i "[...]", niezależnie od ich lokalizacji względem obszaru górniczego "[...]". Istotne jest również zbadanie wpływu przedsięwzięcia na stan Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP) nr [...], w porównaniu z całkowitymi zasobami GZWP nr [...]. GDOŚ stanął na stanowisku, że na podstawie posiadanego materiału dowodowego nie jest możliwe przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na wody powierzchniowe i podziemne, w tym na jednolite części wód. Ponadto RDOŚ nie uzasadnił, że funkcjonowanie przedsięwzięcia nie spowoduje nieosiągnięcia celów środowiskowych. W ocenie GDOŚ kolejnym zagadnieniem, które nie zostało wystarczająco szczegółowo przeanalizowane przez RDOŚ w toku postępowania pierwszoinstancyjnego było przedstawienie alternatywnych wariantów przedsięwzięcia, porównanie ich oddziaływania na środowisko oraz uzasadnienie wyboru wariantu preferowanego przez wnioskodawcę. W Raporcie OOŚ zawarto opis i uzasadnienie trzech wariantów eksploatacji złoża węgla kamiennego: wariantu inwestorskiego - I, wariantu alternatywnego ze zmianą zakresu eksploatacji - II oraz wariantu alternatywnego z zastosowaniem systemu ścianowego z podsadzką hydrauliczną — III, który został przedstawiony jako racjonalny najkorzystniejszy dla środowiska. Wariant II zakłada powstanie znaczących deformacji powierzchni terenu, co może prowadzić do naruszenia przeznaczenia nieruchomości na powierzchni terenu. Wariant III może być trudny do realizacji pod względem technicznym, ze względu na niekorzystne parametry geomechaniczne stropów pokładów. Warianty alternatywne zostały przedstawione w sposób skrótowy, który nie pozwala na dokonanie oceny ich oddziaływania na środowisko. W ocenie GDOŚ, biorąc pod uwagę dużą skalę planowanej inwestycji oraz możliwość znaczącego oddziaływania na środowisko, analiza powinna zostać przedstawiona na sposób ilościowy. Porównanie zaproponowanych wariantów przedsięwzięcia powinno zostać przedstawione w formie analizy wielokryterialnej, z uwzględnieniem czynników: środowiskowych, technologicznych, bezpieczeństwa, społecznych, ekonomicznych. Należy zastosować kryterium waloryzacji ilościowej, przedstawiając wynik analizy wielokryterialnej będący średnią ważoną, która uwzględnia wpływ czynników. W razie potrzeby, różnice w skutkach oddziaływania wariantów na środowisko, powinny zostać również zilustrowane na załącznikach graficznych. W tym kontekście niedostateczne są również informacje na temat przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia. Do kwestii tej odniesiono się jedynie w kontekście możliwych strat finansowych inwestora oraz Skarbu Państwa, pomijając wpływ braku realizacji przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, w szczególności poprzez brak prowadzenia zrzutu wód kopalnianych do cieków powierzchniowych, który jest dominującym czynnikiem, stanowiącym o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. W ramach ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji powinien w szczególności zbadać, czy analizowane warianty przedsięwzięcia spełniają kryterium racjonalności, jak również, czy sporządzona analiza wielokryterialna pozwala na porównanie oddziaływań poszczególnych wariantów przedsięwzięcia na środowisko. Podsumowując, GDOŚ stwierdził, że RDOS naruszył zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie niewystarczająco szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w związku z istniejącymi znaczącymi wątpliwościami dotyczącymi przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko oraz poprzez brak zgromadzenia wymaganych przepisami prawa materialnego dokumentów mających istotne znaczenie w sprawie, co mogło mieć wpływ na podjęte przez organ rozstrzygnięcie. W tej sytuacji GDOŚ zdecydował o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stowarzyszeni "[...]" z siedzibą w Imielinie w sprzeciwie zarzuciło decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2020 r. naruszenie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wydanej [...] października 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Wydobywanie węgla kamiennego ze złoża [...]" oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy nie było do tego podstaw albowiem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska winien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję uchylić w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości jako bezprzedmiotowe albowiem postępowanie to wszczęto na wniosek oddziału spółki prawa handlowego, a zatem na wniosek podmiotu niemającego legitymacji czynnej do wszczęcie i występowania w postępowaniu, a następnie postępowanie to prowadzono przy udziale oddziału spółki prawa handlowego jako strony postępowania, podczas gdy podmiot ten nie mógł być stroną postępowania i wreszcie zakończono postępowanie to wydaniem decyzji, której adresatem również był oddział spółki prawa handlowego, a zatem podmiot nie mogący być adresatem decyzji administracyjnej; albo w przypadku uznania, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję uchylić w całości i orzec co do istoty sprawy poprzez odmówienie zgody na realizację przedsięwzięcia na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z uwagi na to, że wnioskodawca odmówił przedstawienia racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska realizacji przedsięwzięcia, przez co a maiori ad minus odmówił wyrażenia zgody na wskazanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariantu dopuszczonego do realizacji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na sprzeciw – wniósł o oddalenie sprzeciwu i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw podlega oddalaniu, albowiem zaskarżona decyzja GDOŚ nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.) - dalej k.p.a. (art. 151a § 2 w zw. z art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: CBOSA). Art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny (por. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., II OSK 548/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 513/18, CBOSA). Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnie wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m. in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. W tym aspekcie należy również przypomnieć o ograniczeniach podmiotowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na skutek sprzeciwu. Zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Oznacza to, że stronami tego postępowania są, pomijając przypadki udziału w postępowaniu podmiotów wskazanych w art. 8 p.p.s.a., wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 32 p.p.s.a.). W razie zatem sformułowania w wyroku określonych ocen prawnych odnoszących się do prawa materialnego, niekorzystnych dla strony postępowania administracyjnego innej niż wnosząca sprzeciw, strona ta nie miałaby możliwości nie tylko zaskarżenia takiego wyroku skargą kasacyjną (art. 78 w zw. z art. 176 Konstytucji RP), ale wręcz pozbawiona byłaby prawa udziału w postępowaniu sądowym dotyczącym jej praw (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawodawca nie wyłączył przy tym w odniesieniu do wyroków wydanych na skutek sprzeciwu zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Reasumując Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2018 r., VI SA/Wa 1718/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 września 2018 r., I SA/Bd 630/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 września 2018 r., II SA/Wr 415/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 560/18; wyrok WSA w Krakowie z 16 marca 2018 r., II SA/Kr 163/18; wyrok WSA we Wrocławiu z II SA/Wr 11/18 z 9 lutego 2018 r. oraz wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2751/17 – CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Instytucja decyzji kasatoryjnej niewątpliwie przyczynia do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Z drugiej jednak strony, w kodeksie postępowania administracyjnego równocześnie pozostawiono zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), mającą zresztą konstytucyjne umocowanie (art. 78 Konstytucji RP). Wykładnia i stosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. winny zatem zmierzać do pogodzenia tych dwóch zasad ogólnych k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażone w decyzji z [...] listopada 2020 r., że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Wydobywanie węgla kamiennego ze złoża [...]". Wniosek o wydanie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia został złożony [...] kwietnia 2017 r., zatem w sprawie znalazł zastosowanie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U 2019 r. poz. 1712) - dalej o.o.ś., zgodnie z którym do spraw wszczętych na podstawie ustaw zmienianych w art. 1 oraz w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe; do spraw wszczętych na podstawie ustany zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 63, art. 64 ust. 1 i 3a, art. 65, art. 74 ust. 3b-3h, art. 84 ust. 1 i ta oraz art.86d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawa. Wobec czego w zakresie wniosku inwestora z [...] kwietnia 2017 r. znalazły zastosowanie przepisy ustawy o.o.ś., w brzmieniu obowiązujące przed 24 września 2019 r. Przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu węgla kamiennego osiągające próg wydobycia określony w § 2 ust. 1 pkt 27b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71) - dalej: rozporządzenie zalicza sie do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco wpływać na środowisko, dla którego przeprowadzenie oceny jego oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne (art. 71 ust. 2 pkt 1 o.o.ś.). Sprawa w przedmiocie wydania ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia jest rozstrzygana na podstawie przepisów o.o.ś. oraz rozporządzenia. Zgodnie z art. 80 ust. 1 o.o.ś. jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. W świetle powołanego przepisu należy twierdzić, że organ wydaje decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu m. in. o uzgodnienia i opinie. Niemniej najistotniejszym dowodem w sprawie jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który podlega szczegółowej ocenie organu i musi zawierać ustalenia w zakresie ochrony środowiska. Zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. a, o.o.ś. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia. Zasięg oddziaływania przedsięwzięcia nie musi być tożsamy (i w większości przypadków nie jest) z zasięgiem projektowanego terenu górniczego, określanym zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2020 r., poz. 1064 ze zm.), jako: "przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych nakładu górniczego". Pojęcie "zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia" jest zagadnieniem szerszym, które obejmuje również inne rodzaje wpływu na otoczenie, niezwiązane z odkształceniami górotworu, np. emisje gazów i pyłów, a także oddziaływanie akustyczne generowane przez instalacje i budynki wykorzystywanego zakładu górniczego. Projektowana eksploatacja może w sposób pośredni wpływać na warunki przepływu w ciekach lub emisje substancji do wód powierzchniowych również poza granicami terenu górniczego. Pojęcie "zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia" nie jest tożsame z pojęciem "terenu górniczego", a zatem inwestor nie może uchylać się od przedstawienia oddziaływania na środowisko obiektów i urządzeń zakładu górniczego, ze względu na ich położenie "poza granicami obszaru i terenu górniczego". Wobec czego organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że ocena oddziaływania na środowisko musi zostać rozszerzona na wszystkie miejsca realizacji przedsięwzięcia, zasięg jego oddziaływania, a także o wszystkie działania stanowiące integralną cześć zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto niezbędnym jest zweryfikowanie przewidywanego zasięgu i intensywności deformacji powierzchni terenu, w kontekście ich lokalizacji względem obszarów, których przeznaczenie (w szczególności mieszkaniowe lub usługowe), zostało określone w obowiązujących planach miejscowych (art. 80 ust. 3 o.o.ś.). Zasadnie również organ odwoławczy wskazał na niewystarczający sposób przeanalizowania zagadnienie wpływu przedsięwzięcia na cele środowiskowe określone dla jednolitych części wód podziemnych i powierzchniowych, a także dla obszaru Natura 2000 [...]. Zgodnie z art. 81 ust. 2 i ust. 3 o.o.ś. jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowody musi umożliwiać ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na wody powierzchniowe i podziemne, w tym na jednolite części wód. Ponadto, z uwagi na oddziaływanie przedsięwzięcia na wody podziemne i naziemne niezbędnym jest ustalenie czy zostaną osiągnięte cele środowiskowych zawartych rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] (Dz. U. 2016, poz. [...]). W toku postępowania administracyjnego inwestor nie przedstawił alternatywnego wariantu przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o.o.ś. Raport OOŚ powinien zawierać opis wariantów przedsięwzięcia, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także: wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Ponadto, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a o.o.ś, Raport OOŚ powinien także zawierać określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko oraz porównanie oddziaływań analizowanych wariantów. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 7 o.o.ś. uzasadnienie wyboru wariantu powinno uwzględniać informacje, o których mowa w pkt 6 i 6a. Przedstawienie szczegółowego opisu wariantu alternatywnego przedsięwzięcia, a także uzasadnienia wyboru wariantu uznanego za optymalny, jest niezbędne ze względu na dyspozycję art. 81 ust. 1 o.o.ś. która pozwala na dokonanie wyboru najbardziej korzystnego spośród zaprezentowanych wariantów. Jest to również konieczne ze względu na konkluzje wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt: II OSK 2320/17; z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt: II OSK 1682/17; z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt: II OSK 1614/16; z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt: II OSK 257/16), które w przypadku wadliwego wariantowania przedsięwzięcia prowadzą do uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym przyjęcie wariantu zerowego (polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia), jako "wariantu najkorzystniejszego dla środowiska" jest niedopuszczalne. Raport oddziaływania na środowisko jako główny dowód w sprawie ma wskazywać w sposób precyzyjny miejsce realizacji przedsięwzięcia, wykazywać, czy realizowana inwestycji nie spowoduje naruszenia przeznaczenia nieruchomości w granicach obowiązujących planów miejscowych parametry zabudowy, określać czy przedsięwzięcie nie spowoduje nieosiągnięcia celów środowiskowych wyznaczonych dla JCWP, ani nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 "[...]". Dodatkowo Raport OOŚ powinien zawierać analizę wariantowej inwestycji. Sporządzenie Raportu OOŚ, jego rzetelność, kompletność przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki Raportu OOŚ stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć kompletny raport. Przyjmuje się, że sporządzenie raportu OOŚ nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tego raportu w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy podkreślić, że Raport OOŚ jest podstawowym elementem postępowania w sprawie zgody na realizację przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tego raportu w postępowaniu odwoławczym, a tym bardziej do sporządzenia takiego raportu w postępowaniu drugoinstancyjnym. Uzupełnienie Raportu OOŚ pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego. (patrz wyrok NSA z dnia 08.11.2011r., o sygn. II OSK 1564/10, publ. CBOSA) Podkreślić, należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wbrew stanowisku skarżącej w realiach przedmiotowej sprawy koniecznej były wydanie przez organ decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a ww. uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez GDOŚ decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wbrew twierdzeniom sprzeciwu GDOŚ wskazał na istotne naruszenia przepisów postępowania, a sprowadzają się one przede wszystkim do wad analizy Raportu OOŚ. Wnoszący sprzeciw zarzucił wydanie decyzji na rzecz podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. To inwestor we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa zakres planowanej inwestycji i to wyłącznie on decyduje o tym zakresie. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (art. 61 k.p.a.). W razie gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, czy też w zakresie podmiotu go składającego organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania i wnioskodawcę, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1004/05, LEX nr 266429, podobnie B. Adamiak [w:] "System prawa administracyjnego" pod red. R. Hausera, Z Niewiadomskiego i A. Wróbla (tom 9 "Prawo procesowe administracyjne" Wydawnictwo C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, str.136): Organ administracji publicznej nie może zmienić przedmiotu żądania ani osoby wnioskodawcy, a jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.). Wymaga to zawsze jednak czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie do treści i formy. Konkludując, stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ odwoławczy, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno natomiast argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.