IV SAB/Wa 426/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. N. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku D. N. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy (znak: [...]); 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej D. N. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ") postępowania z wniosku D. N. (dalej: "skarżąca" lub "cudzoziemka") o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (znak: [...]). II. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu 18.10.2017 r. D. N., ob. [...], wystąpiła za pośrednictwem pełnomocnika, A. J., do Wojewody [...] z wnioskiem udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na inne okoliczności. Cudzoziemka powołała się na okoliczność pobytu z mężem, który miał zamiar podjąć pracę w Polsce. Skarżąca składając wniosek nie załączyła dokumentów potwierdzających okoliczności, na które powołała się we wniosku, pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zgodnie z żądaniem strony (art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, Dz.U. z 2018 r., poz. 2094, dalej: "u.o.c."). Pismem z dnia 18.10.2017 r. cudzoziemka została wezwana w do oddania odcisków linii papilarnych w terminie 7 dni. Braki zostały uzupełnione w dniu 26.10.2017 r. W dniu 21.11.2017 r. Wojewoda, na podstawie art. 109 ust. 1 u.o.c. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta Stołecznego Policji z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i wyjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi upływał 21.12.2017 r. Pismem z dnia 07.12.2017 r. cudzoziemka została wezwana do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia okoliczności, na które się powołuje, m.in.: potwierdzających istnienie okoliczności uzasadniających pobyt cudzoziemki w Polsce powyżej 3 miesięcy, aktu małżeństwa, potwierdzających posiadanie miejsca zamieszkania, ubezpieczenia zdrowotnego oraz stabilnego i regularnego źródła utrzymania w Polsce. W ww. wezwaniu znalazła się informacja o terminie załatwienia sprawy do dnia 29.01.2018 r. Na ww. wezwanie cudzoziemka uzupełniła cześć niezbędnych dokumentów. Jednocześnie pełnomocnik cudzoziemki wskazała, że pozostałe dokumenty dostarczy w późniejszym terminie. Pismem z dnia 02.02.2018 r. cudzoziemka została ponownie wezwana do uzupełnienia dokumentów, niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony, m.in.: potwierdzających posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego oraz stabilnego i regularnego źródła utrzymania w Polsce, umowy o pracę męża. Jednocześnie w piśmie wskazano, że postępowanie nie może się zakończyć z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz oczekiwania na wydanie decyzji męża cudzoziemki. Termin zakończenia postępowania wyznaczono do dnia 09.04.2018 r. Cudzoziemka uzupełniła część wymaganych dokumentów, jednocześnie pełnomocnik strony zwrócił się o przedłużenie terminu do uzupełnienia brakujących dokumentów, które nie mogły zostać przedłożone wcześniej. Pismem z dnia 11.04.2018 r. cudzoziemka została po raz kolejny wezwana do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądanie strony. Termin załatwienia sprawy wyznaczono na [...].07.2018 r. W dniu 23.08.2018 r. nowy pełnomocnik skarżącej, radca prawny D. K., złożył ponaglenie w sprawie do organu II instancji. Decyzją z dnia [...].08.2018 r. Wojewoda [...] udzielił cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. III.1. W dniu 27.08.2018 r. do Wojewody wpłynęła skarga cudzoziemki, sporządzona przez radcę prawnego, na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę sprawy [...]. W skardze wniesiono o: 1. zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, którego dotyczy skarga; 3. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; 4. Przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że pomimo upływu ponad 8 miesięcy od dnia złożenia wniosku organ nie wydał decyzji w sprawie. Nie poinformował również o przyczynach zwłoki i planowanym terminie zakończenia postępowania. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art.36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zawiadomienie zostało skierowane do pełnomocnika dopiero po wniesieniu ponaglenia w sprawie, wtedy też dopiero organ podjął jakiekolwiek czynności zamierzające do rozpoznania wniosku. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż wprawdzie organ w prawnie ustalonym terminie podjął czynności w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej, uzasadniony jest również wniosek o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżąca bowiem oczekuje bez efektu na załatwienie sprawy przez organ od kilkunastu miesięcy. Zdaniem skarżącej, wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie aktu, nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Powołał się na fakt wydania decyzji w dniu [...] sierpnia 2018 r., a także okoliczność, że ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników organu (liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej składanych do Wojewody [...] w miesiącu maju 2018 r. w porównaniu do maja 2017 wzrosła o 44,28 %, natomiast w stosunku do adekwatnego okresu 2013 r. wzrosła aż o 485,84 %). Wojewoda zwrócił również uwagę na częściową nieadekwatność opisu stanu sprawy zawartego w skardze do rzeczywistego przebiegu postępowania. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności odnieść należy się do konsekwencji wydania przez Wojewodę w dniu [...] sierpnia 2018 r. w sprawie decyzji. Okoliczność ta nie uzasadniania oddalenia skargi. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi, tj. zakończył postępowanie w przewidzianej prawem formie, w tym wydał decyzję (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17 oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16 – CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem skarga wpłynęła do organu w dniu 27 sierpnia 2018 r., czyli na dzień przed wdaniem decyzji przez Wojewodę. IV.3. Następnie należy przypomnieć, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.4. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 - CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). W skardze skarżąca zarzuciła Wojewodzie zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że Wojewoda, wbrew twierdzeniom skargi, nie pozostawał bezczynny, prowadził bowiem postępowanie wyjaśniające, w tym zwracał się do pierwotnego pełnomocnika strony o uzupełnienie braków podania oraz dowodów niezbędnych do uwzględnienia wniosku. Błędne zakwalifikowanie stanu sprawy przez skarżącą jako bezczynność, a nie przewlekłość, nie ma jednak wpływu na zasadność skargi. W obu bowiem przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama, tj. chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16 oraz 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14 – CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12 oraz z dnia 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14, CBOSA). Decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). IV.5. Analiza akt administracyjnych sprawy uzasadniania stwierdzenie, że Wojewoda działał w sposób przewlekły. Procedowanie przez Wejwodę można podzielić na dwa okresy. Pierwszy, to okres od złożenia wniosku (tj. 18 października 2017 r.) do 11 maja 2018 r., kiedy to strona złożyła do akt ostanie dokumenty żądane przez organ, a związane z ustaleniem stabilnego źródło dochodu. W tym okresie Wojewoda działał sprawnie i podejmował niezwłocznie czynności uzasadnione stanem sprawy oraz relewantnymi przepisami prawa materialnego. W szczególności zasadnie wzywano skarżącą do uzupełnienia podania, wezwania te nie były zresztą kwestionowane przez ówczesnego pełnomocnika skarżącej. Skarżąca była również, wbrew twierdzeniom skargi, zawiadamiana o przewidywanym terminie zakończenia sprawy. Drugi okres, to czas od 11 maja 2018 r. do 28 sierpnia 2018 r. W tym okresie organ nie podejmował żadnych istotnych czynności procesowych. Wspomniana, ponad trzymiesięczna, przerwa nie ma obiektywnego uzasadniania w stopniu skomplikowania sprawy, a tym samym uzasadnia przyjęcie tezy o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Wojewodę. Zdaniem Sądu, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność lub przewlekłość za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Dlatego też Sąd w punkcie 1 wyroku stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu podania skarżącej. Należy przy tym podkreślić, że okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie są w szczególności podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz lawinowy wzrost spraw. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16, CBOSA). Przyczyny te natomiast mogą mieć znaczenie w aspekcie ewentualnego braku podstaw do przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości, podobnie jaki i ocena, czy miała ona charakter rażący, są kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. IV.6. Sąd uznał równocześnie, że przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że okres przewlekłości w działaniu Wojewody nie przekroczył czterech miesięcy, przy czym połowa tego okresu przypadła na okres urlopowy. Istotne jest również, że Wojewoda już w dniu następnym po otrzymaniu skargi, załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącej. IV.7. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej lub wymierzenia Wojewodzie grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i w tej części skargę oddalił (art. 151 p.p.s.a.). Orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. Ponadto, jak wskazano wyżej, rzeczywisty okres przewlekłości nie przekroczył 4 miesięcy. Istotne jest również, że organ załatwił sprawę – zgodnie z podaniem - natychmiast po otrzymaniu skargi. W realiach niniejszej sprawy funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania. IV.8. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł). IV.9. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.