IV SAB/Wa 478/18

Dnia 10 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 10 grudnia 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. M. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości w rozpatrzenia wniosku G. M. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (znak: [...]); 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] nie miało miejsca z rażącym naruszaniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ") postępowania z wniosku G. M. (dalej: "cudzoziemiec" lub "skarżący") o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] stycznia 2018 r. G. M., obywatel [...], wystąpił za pośrednictwem radcy prawnego do Wojewody [...] z wnioskiem udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na poszukiwanie pracy. W dniu złożenia wniosku został wyznaczony termin wydania decyzji na dzień [...] kwietnia 2018 r. W dniu 27 lutego 2018 r. cudzoziemiec został wezwany do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie (w związku z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach – Dz.U. z 2018 r., poz. 2094). W dniu 1 marca 2018 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 109 ustawy o cudzoziemcach, wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta Stołecznego Policji z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi upływał 2 kwietnia 2018 r. W dniu 12 kwietnia 2018 r. cudzoziemiec załączył do akt sprawy dokumenty, z których wynikało, że zmienił cel pobytu na terytorium Polski z uwagi na świadczenie pracy. Tym samym pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. cudzoziemiec został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie oraz wyznaczono termin wydania decyzji do dnia 3 września 2018 r. W dniu 24 września 2018 r. pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie w sprawie do organu II instancji. Pismem z dnia 27 września 2018 r. cudzoziemiec został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie, w tym dokumentów potwierdzających legalny pobyt cudzoziemca na terytorium Polski oraz wyznaczono termin wydania decyzji do dnia 10 października 2018 r. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Wojewoda [...] odmówił udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce z uwagi na nielegalny pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. III.1. W dniu 3 października 2018 r. skarżący reprezentowany przez radcę prawnego wniósł skargę "na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie" przez Wojewodę [...]. Skarżący wniósł o: (i) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; (ii) na podstawie art. 6 Ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 p.p.s.a. - o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; (iii) przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; (iv) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zawiadomienie zostało skierowane do pełnomocnika dopiero po wniesieniu ponaglenia w sprawie, wtedy też dopiero organ podjął jakiekolwiek czynności zamierzające do rozpoznania wniosku. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż wprawdzie organ w prawnie ustalonym terminie podjął czynności w sprawie, ale — mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. profesjonalny pełnomocnik skarżącego wskazał, że strona "oczekuje bez efektu na załatwienie sprawy przez organ od kilkunastu miesięcy". III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Wojewody, zgodnie z orzecznictwem sądowym wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez sąd skargi na bezczynność organu wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe. Zdaniem Wojewody, w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością czy przewlekłością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników tut. organu. I tak liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej składanych do Wojewody [...] we wrześniu 2018 r. w porównaniu adekwatnego okresu 2013 r. wzrosła aż o 356,40%. Wojewoda zauważył przy tym, że pełnomocnik skarżącego uzasadnia wniosek o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej oczekiwaniem cudzoziemca na wydanie decyzji kilkanaście miesięcy. Ponadto, Wojewoda stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco- represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Również wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest również dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję, dlatego brak podstaw do zastosowania tego środka. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności odnieść należy się do konsekwencji wydania przez Wojewodę w dniu [...] października 2018 r. decyzji, czy zakończenia przez Wojewodę postępowania administracyjnego przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie. Okoliczność ta nie uzasadniania oddalenia a limine skargi. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi, tj. zakończył postępowanie w przewidzianej prawem formie, w tym wydał decyzję lub postanowienie kończące postępowanie (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17 oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16 – CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem skarga wpłynęła do organu przed wdaniem decyzji przez Wojewodę. IV.3. Następnie należy przypomnieć, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17 – CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). IV.4. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 - CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). W skardze skarżący zarzucił zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że Wojewoda nie pozostawał bezczynny, ale prowadził postępowanie przewlekłe (w podanym wyżej rozumieniu). Błędne zakwalifikowanie stanu sprawy przez skarżącego jako również bezczynność nie ma jednak wpływu na zasadność skargi. W obu bowiem przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama, tj. chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16 oraz 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14 – CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12 oraz z dnia 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14, CBOSA). Decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). IV.5. Analiza akt administracyjnych sprawy uzasadniania stwierdzenie, że Wojewoda prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Wojewoda prowadził co prawda postępowanie wyjaśniające uzasadnione relewantnymi przepisami prawa materialnego, jednak przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu były nadmierne, a w szczególności nie miały one uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy. Przykładowo, pozbawione uzasadnienia było wystosowanie do strony wezwania do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do uwzględnienia wniosku dopiero po upływie ponad półtora miesiąca od wpływu wniosku. Podobnie, nie było przeszkód prawnych, aby organ wcześniej wystąpił do właściwych organów w sprawie sprawdzenia, czy pobyt cudzoziemca nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Kolejny okres nieuzasadnionej zwłoki to czas pomiędzy modyfikacją wniosku (kwiecień 2018 r.), a wezwaniem do uzupełnienia dokumentów (czerwiec 2018 r.). Trudno również znaleźć uzasadnienie w stopniu zawiłości sprawy dla oczekiwania przez stronę na decyzję do początku października 2018 r. (jedyna aktywność organu w tym okresie to wysłanie wezwania do strony w dniu 27 września 2018 r.). Zdaniem Sądu, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność lub przewlekłość za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Dlatego też Sąd w punkcie 1 wyroku stwierdził, że Wojewoda prowadził postępowanie przewlekle. Należy przy tym podkreślić, że okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie są w szczególności podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz lawinowy wzrost spraw. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości (por. np. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16, CBOSA). Przyczyny te natomiast mogą mieć znaczenie w aspekcie ewentualnego braku podstaw do przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości, podobnie jaki i ocena, czy miała ona charakter rażący, są kategoriami obiektywnymi, niezależnymi od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych. IV.6. Sąd uznał równocześnie, że przewlekłość Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że okres prowadzenia postępowania nie przekroczył 10 miesięcy, a w tym czasie Wojewoda podejmował merytoryczne czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Istotne jest również, że Wojewoda zakończył postępowanie niezwłocznie po otrzymaniu skargi. IV.7. Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej lub wymierzenia Wojewodzie grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i w tej części skargę oddalił (art. 151 p.p.s.a.). Orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak dowodów na tego rodzaju okoliczności. Sąd miał tu na uwadze łączny czas trwania postępowania oraz załatwienie sprawy przez Wojewodę przed wydaniem wyroku. W realiach niniejszej sprawy funkcję represyjną i prewencyjną wobec organu w wystarczającym stopniu spełni instytucja zwrotu kosztów postępowania. IV.8. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). IV.9. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.