VI SA/Wa 1665/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "G." J. Spółka jawna z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...], Główny Inspektor Farmaceutyczny (w skrócie: GIF), na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2016 r. poz. 2142) oraz art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 oraz art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność zażalenia spółki "G." Sp. j. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w oparciu o następujące ustalenia: [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (w skrócie: [...]WIF) w dniu [...] stycznia 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "G." zlokalizowanej w [...], udzielonego na rzecz spółki "G." Sp. j. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, spółka), z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w obrocie produktami leczniczymi. W dniu [...] kwietnia 2017 r. spółka złożyła na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do momentu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie cofnięcia innemu podmiotowi zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] przy ul. [...]. Uzasadniła żadanie analogicznym do niniejszej sprawy stanem faktycznym i prawnym. Postanowieniem z [...] maja 2017 r., nr [...][...]WIF, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej w [...]. Uważał, że nie zaistniało w niniejszej sprawie tzw. zagadnienie wstępne. W postanowieniu zawarto pouczenie, że nie służy na nie zażalenie, a możliwe jest zaskarżenie rozstrzygnięcia w odwołaniu od decyzji, zgodnie z art. 142 k.p.a. Pismem z [...] maja 2017 r. skarżąca spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i zawieszenia postępowania, alternatywnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazana sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca podniosła, że w świetle poglądów piśmiennictwa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych zasadne jest przyjęcie stanowiska, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia spółki. W uzasadnieniu GIF podał, że w myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Prawo do złożenia zażalenia musi zatem wynikać wprost z przepisów ustawy. Natomiast z treści art. 101 § 3 k.p.a. wynika, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie służy zażalenie. Organ podniósł, że wbrew stanowisku skarżącej zawartemu w zażaleniu, w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym nie ma podstaw do rozszerzającej wykładni wspomnianego przepisu (szerokiego rozumienia wyrażenia "w sprawie zawieszenia postępowania"). Należy zatem przyjąć, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia, które tamują dalszy bieg postępowania, tj. postanowienie zawieszające postępowanie oraz postanowienie odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania. Organ przywołał treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14 potwierdzającego powyższe stanowisko. Na opisane postanowienie GIF spółka wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: a/ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania, podczas gdy występowały przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, tj. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (Głównego Inspektora Farmaceutycznego); b/ art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesionego zażalenia, podczas gdy od takiego postanowienia przysługuje stronie zażalenie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: "p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga jest nieuzasadniona. W trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 101 § 3 k.p.a., które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym GIF, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przepis art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Dopuszczalność zażalenia jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanka podmiotowa to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanka przedmiotowa natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne stało się zatem przesądzenie w tej sprawie, czy przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przewidywały środek zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w obecnym brzmieniu § 3 art. 101 k.p.a. zwrot: "w sprawie zawieszenia postępowania", obejmuje jedynie zawieszenie postępowania, a nie, jak przed zmianą ww. przepisu, także odmowę zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2865/17 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, LEX nr 1525960, wspomniana na wstępie nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot i nie ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku podkreślił, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji omawianego przepisu było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Należy przy tym podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam, argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższe stanowisko zostało utrwalone kolejnymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki NSA: z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12; z 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12; z 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14; z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2855/13; z 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16; z 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1542/16, opubl. www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też rozumiany był obowiązujący do 14 sierpnia 2015 r. przepis art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., według którego "zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest: (...) zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania". Ponadto na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m.in. W. Siedlecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W kontrolowanej sprawie miał więc miejsce przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Odnosząc się do przywołanych przez skarżącą spółkę orzeczeń sądów administracyjnych, podnieść należy, że wyrok WSA w Łodzi z 29 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 626/11 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast przywołany wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1987/12 stał się prawomocny, gdyż nie wniesiono od niego skargi kasacyjnej. Jednakże jednostkowe orzeczenie sądu administracyjnego I instancji, w świetle późniejszego i już ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego negującego możliwość zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, nie może stanowić podstawy do zakwestionowania zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.