VII SA/Wa 1231/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Sławomir Fularski, sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K F na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę VII SA/Wa 1231/16 Uzasadnienie Przedmiotem skargi [...] (dalej: skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego z [...] marca 2016 r. znak [...] umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016r., Nr [...]. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organ odwoławczy, iż odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z [...] stycznia nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego nakazał [...] S.A. [...] w [...] rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję salonu gier, znajdującego się przy ulicy [...] w [...] , na działce nr [...], stanowiącej obszar kolejowy. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł [...] , wskazując, iż jest właścicielem obiektu wybudowanego na terenie kolejowym. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 przywołanej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stroną postępowania w sprawach związanych z rozbiórką obiektu budowlanego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na terenie stanowiącym obszar kolejowy zgodnie z art. 4 ust. 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1297, tekst jedn. ze zm.). Spółka Akcyjna [...] jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...]na której posadowiony jest obiekt budowalny będący przedmiotem nakazu rozbiórki. Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 z późn.zm.) budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach kolejowych stały się w dniu wejścia w życie ustawy, z mocy prawa nieodpłatnie, własnością [...].S.A. Organ odwoławczy wskazał, iż [...] nie wykazał, że przedmiotowy budynek jest jego własnością. Organ wskazał też, że zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt [...][...] ma nakaz opuszczenia i opróżnienia nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] - obecnie działka [...]. Ponadto, jak stwierdził organ, [...] nie przysługuje żadne prawo do budynku. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane, jak również przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przyznawały i nie przyznają jakichkolwiek uprawnień dzierżawcom obiektów. Organ podkreślił, iż dzierżawcy mogą dochodzić ewentualnych roszczeń wynikających z umowy dzierżawy jedynie wobec wydzierżawiającego na drodze cywilnoprawnej. Z tych przyczyn organ umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższą decyzję wniósł [...]. Wskazał w niej na naruszenie przez organ: - art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 38 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez błędną interpretację i uznanie, że [...] nie jest stroną postępowania, - art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy [...] był uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazującej [...] S.A. rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się przy ulicy [...] w [...] , - art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzenie materiału dowodowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o kosztach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23, dalej powoływany jako k.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że wnoszący odwołanie [...] , nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki. Oznacza to, że dla wyniku kontroli sądowej zaskarżonej decyzji istotne znaczenie ma ustalenie, czy Skarżący powinien być uznany za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie nakazu rozbiórki obiektu posadowionego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] , w której zapadła kwestionowana decyzji WINB nakazująca właścicielowi tego obiektu [...] jego rozbiórkę, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie określała w sposób szczególny kręgu stron postępowania w sprawach prowadzonych w oparciu o przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wprawdzie art. 38 tej ustawy wskazywał, iż to Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, jednakże krąg stron postępowania nie ograniczał się tylko do tych podmiotów. W sprawach tych zastosowanie ma ogólna reguła z art. 28 k.p.a., w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, że pojęcie "strony", jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być w zasadzie wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z 19.01.1995 r., I SA 1326/93, "Glosa" 1996, nr 1, poz. 5). Wskazany w tym przepisie interes prawny wyraża się bowiem w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (por. wyrok NSA z 02.06.1998 r., IV SA 2164/97, Lex nr 43262). Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 02.06.2000 r., I SA 1019/99, Lex nr 78926; z 17.04.2007 r., I OSK 755/06, CBOSA). Powyższe reguły – w tym przede wszystkim wymóg wykazania się interesem prawnym – stosuje się także przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawach normowanych w rozdziale 6 Prawa budowlanego z 1974 r. Także tu pojęcie "interesu prawnego" zakłada istnienie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż interesem prawnym jest tylko interes chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym. Ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. np. wyroki NSA: z 05.10.1998 r., II SA 1104/98, Lex nr 41301; z 27.09.1999 r., IV SA 1285/98, Lex nr 47898; z 29.03.2000 r., SA/Sz 69/99, CBOSA; z 12.07.2007 r., I OSK 1559/06, Lex nr 385385; z 07.07.2011 r., I OSK 1278/10, CBOSA). Od tak rozumianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który znamionuje sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie z określonych względów zainteresowany w takim a nie innym rozstrzygnięciu sprawy, jednakże nie może on owego "zainteresowania" poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Dla stwierdzenia, iż dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest wskazanie normy prawnej, z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie. Zatem osoba do której nie skierowano nakazu rozbiórki, prawa strony musiałaby wywieść z przysługujących jej praw wynikających z Prawa budowlanego, np. z prawa własności tej nieruchomości, prawa do użytkowania wieczystego gruntu bądź praw płynących z własności lub użytkowania wieczystego gruntów sąsiednich, jeżeli wynik danego postępowania mógł wpłynąć na bezpieczeństwo obiektu do niego należącego. Należy też podkreślić, że to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny, mający legitymować ów podmiot do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (por. wyroki NSA: z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13; z 17.04.2014 r., II OSK 86/13; z 11.06.2013 r., II OSK 324/12; z 03.02.2012 r., II OSK 2208/10; z 26.01.2012 r., II OSK 2146/10; z 03.02.2011 r., II OSK 206/10; z 03.12.2008 r., II OSK 1505/07; z 29.01.2008 r., II OSK 1959/06; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Mając powyższe na względzie Sąd w niniejszym składzie podziela końcowe stanowisko organu II instancji, że Skarżący nie wykazał interesu prawnego, który legitymowałby go do udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją WINB z [...] stycznia 2016 r., a podnoszone przez niego okoliczności nie dawały dostatecznych podstaw do uznania Skarżącego za stronę tego postępowania. Bez znaczenia dla oceny przymiotu strony skarżącego pozostaje jego udział w sprawie cywilnej zakończonej wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2013 r. Nawet bowiem przy założeniu, że w toku postępowania administracyjnego Skarżący nadal pozostawał posiadaczem lub dzierżawcą przedmiotowego obiektu, to i tak brak jest normy prawnej, z której Skarżący – nie będący, co bezsporne, właścicielem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji także adresatem obowiązków, o jakich mowa w art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. mógłby skutecznie wywodzić ochronę swojego interesu w sprawie administracyjnej prowadzonej na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Przepisy Kodeksu cywilnego, odnoszą się wprost tylko do stosunków cywilnoprawnych (por. art. 1 k.c., zgodnie z którym: "Kodeks niniejszy reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi"). Jego stosowania nie sposób zatem rozciągać na sferę stosunków administracyjnoprawnych. Decyzja o nakazaniu rozbiórki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego ma na celu jedynie zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek wywiązania się w powyższych regulacji, zgodnie z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w treści art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. Przykładowo, na tle ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w wyroku z 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 837/05 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Ochrona praw z tytułu najmu, jaką przyznają przepisy art. 690 k.c., art. 222 § 2 k.c. i art. 19 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Interes najemcy lokalu położonego w obiekcie budowlanym w stosunku, do którego toczy się postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, jeśli nie jest on jednocześnie inwestorem lub zarządcą tego obiektu, jest jedynie interesem faktycznym". W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2012 r, sygn. akt II OZ 1137/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Przepisy prawa cywilnego dają najemcy lokalu szeroką ochronę w zakresie ochrony jego praw z tytułu najmu lokalu. Nie można jednak z nich wywieść żadnych pozytywnych ani negatywnych przesłanek decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja o nakazie rozbiórki ma na celu jedynie zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek przywrócenia do stanu zgodnego z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w treści art. 52 Prawa budowlanego.". Powyższe przemawia za uznaniem trafności stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżący nie legitymował się wymaganym interesem prawnym w przedmiotowym postępowaniu w sprawie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Ustalenie w toku postępowania odwoławczego, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, oznacza, iż właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. uchwała NSA z 05.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z 05.01.2016 r., II OSK 1067/14, CBOSA) – co też organ II instancji w niniejszej sprawie zasadnie uczynił. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.