VII SA/Wa 1969/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kobylski, asesor WSA Szczepan Borowski (spr.), , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2025 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 czerwca 2024 r. znak DSO-WEL.6102.3.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z 13 czerwca 2024 r. znak: DSO-WEL.6102.3.2024 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako: organ lub Minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego (dalej także jako organ pierwszej instancji lub Wojewoda) z 25 kwietnia 2024 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy B [...] z [...] r. o odmowie wymeldowania W.K. (dalej także jako skarżący) z pobytu stałego. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy. W piśmie z 11 lipca 2023 r. A.K. (dalej także jako uczestniczka postępowania) zwróciła się do Wójta Gminy B[...] o wymeldowanie skarżącego (byłego męża) z pobytu stałego w nieruchomości w miejscowości J[...] S[...] [...]. We wniosku wskazała, że skarżący od 9 sierpnia 2016 r. przebywa w Zakładzie Karnym, zaś ona na mocy wyroku Sądu jest właścicielem domu. Wójt wszczął postępowanie w sprawie, w ramach którego przeprowadził postępowanie dowodowe tj. m.in. przesłuchał uczestniczkę postępowania, odebrał wyjaśnienia od skarżącego oraz przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego, w którym zameldowany był skarżący. Skarżący potwierdził, że od roku 2016 r. nie mieszka w domu w J[...] S[...] [...], ponieważ przebywa w Zakładzie Karnym. Wskazał jednak, że po odbyciu kary pozbawienia wolności nie miałby możliwości zamieszkania w innym miejscu niż miejsce dotychczasowego zameldowania. Wójt Gminy B[...] decyzją z [..] r. odmówił wymeldowania skarżącego z pobytu stałego we wskazanej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że analiza całości zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżący nie mieszka w domu w miejscowości J[...] S[...] [...], ale po wyjściu z Zakładu Karnego jego powrót do domu będzie możliwy. Uczestniczka postępowania nie złożyła odwołania od tej decyzji. W piśmie z 26 marca 2024 r. A[...] K[...], wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B[...] z uwagi na okoliczność wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.). Za rażące naruszenie prawa uczestnika postępowania uznała wydanie przez Wójta decyzji o odmowie wymeldowania skarżącego, pomimo wskazania w zaskarżonej decyzji, że skarżący na stałe opuścił miejsce swojego zamieszkania. Wskazała ponadto na orzeczony wobec skarżącego zakaz zbliżania się do osób zamieszkujących pod wskazanym adresem oraz brak tytułu prawnego, do nieruchomości. Wojewoda decyzją z 25 kwietnia 2024 r. stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy B[...] z [..] r. jako rażąco naruszającej przepisy prawa. Od tej decyzji odwołanie złożył skarżący. Wspomnianą na wstępie decyzją z 13 czerwca 2024 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 158 k.p.a. oraz art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2024 r. poz.736) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Wójta Gminy B[...] orzekająca o odmowie wymeldowania skarżącego, pomimo tego, że od wielu lat, z uwagi na odbywanie kary pozbawienia wolności, nie zamieszkuje on w miejscu pobytu stałego, rażąco narusza nie tylko art. 35 ustawy o ewidencji ludności, ale również art. 28 ust. 4 tej ustawy. Powołując się na niezmienne od lat orzecznictwo Minister przyjął, że przesłanka wymeldowania polegająca na opuszczeniu miejsca pobytu stałego jest spełniona także w przypadku, gdy opuszczenie lokalu wynika z faktu odbywania kary pozbawienia wolności. W takich warunkach należy bowiem przyjąć, że stały pobyt w lokalu ustał na skutek okoliczności, za które winę ponosi osoba wymeldowana. Opuszczenie miejsca pobytu stałego, o którym mowa w art. 35 ustawy o ewidencji ludności obejmuje zatem opuszczenie tego miejsca pod przymusem realizowanym przez upoważnione do tego organy państwa. Organ wskazał ponadto na wątpliwości związane z podpisaniem przez E. W., z upoważnienia Wójta Gminy B[...], decyzji z dnia [...] r. Z dołączonego do akt sprawy upoważnienia wynika, że E. W. upoważniona jest do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach meldunkowych. Zdaniem organu upoważnienia pracownika do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach meldunkowych nie można utożsamiać z upoważnieniem do wydania decyzji, czy też z upoważnieniem do załatwienia sprawy administracyjnej, dla którego przepisy przewidują, co do zasady, wydanie określonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia, zaświadczenia). Zawarte w aktach sprawy upoważnienie nie potwierdza zatem uprawnienia do podpisywania, w imieniu Wójta Gminy B[...], decyzji w postępowaniu meldunkowym. Od tej decyzji skargę złożył W. K.. W uzasadnieniu skargi skarżący wyraził brak zgody na wymeldowanie z uwagi na okoliczność wieloletniego zamieszkiwania, przed rozpoczęciem odbywania kary pozbawienia wolności, w nieruchomości położonej w miejscowości J[...] S[...] [...], pracę wykonywaną w gospodarstwie oraz grożącą mu bezdomność. Podniósł również kwestie dotyczące podziału majątku po rozwodzie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego o stwierdzeniu nieważności decyzji odmawiającej wymeldowania skarżącego z pobytu stałego. Należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Tryb, w którym organ rozpoznaje wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, jest trybem nadzwyczajnym i stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. A zatem, wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. akt I OSK 1001/21, wszystkie powołane orzeczenia opublikowane są pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek określonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga on natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1406/21). Zaznaczyć należy, że dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, które stwierdziły, że decyzja Wójta Gminy B[...], który po przeprowadzeniu postępowania na wniosek uczestniczki postępowania, w świetle zebranego przez siebie materiału dowodowego, wydał decyzję o odmowie wymeldowania skarżącego, która rażąco narusza art. 35 i art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności. Zgodnie z art. 35 powołanej ustawy organ gminy, właściwy ze względu na położenie nieruchomości, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W myśl natomiast art. 28 ust. tej ustawy zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała Z powołanych przepisów wynika, że podstawą do wydania decyzji o wymeldowaniu jest opuszczenie lokalu i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Wymeldowanie z pobytu stałego będzie zatem związane przede wszystkim z ustaleniem faktu nieprzebywania osoby w miejscu wpisanym do ewidencji jako miejsce zameldowania stałego. Skoro bowiem pobyt stały uzasadniający zameldowanie wiąże się z zamieszkiwaniem (przebywaniem) w określonym miejscu, to brak tego elementu podważa jedną z podstawowych przesłanek meldunku oraz jego ewidencyjny charakter, który został wprost sformułowany w art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności. Wymeldowanie z miejsca stałego pobytu winno być zatem następstwem ustalenia zamiaru zerwania więzi z tym miejscem przez osobę zameldowaną, a także weryfikacji, czy zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów, przy czym zamiar taki określa się na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia i zweryfikowania okoliczności (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2701/17). Ustalając trwałość i dobrowolność opuszczenia lokalu nie można jednak wyłącznie poprzestawać na twierdzeniach (oświadczeniach) osoby zainteresowanej rozpatrzeniem sprawy. Trzeba zbadać, czy argumentacja strony znajduje potwierdzenie w ustalonych okolicznościach faktycznych (por. wyrok NSA z 6 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2316/22). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zarówno Minister, jak i Wojewoda prawidłowo zidentyfikowały naruszenie przez Wójta Gminy B[...] naruszenia prawa tj. art. 35 i art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności, które miało charakter rażący. Wskazać bowiem należy, że z materiału dowodowego zebranego przez Wójta w sposób jednoznaczny wynikało, że skarżący opuścił miejsce stałego pobytu, w związku ze skazaniem, a następnie rozpoczęciem odbywania kary pozbawienia wolności. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak też zeznań uczestniczki postępowania oraz wyjaśnień skarżącego, od roku 2016 skarżący przebywał w zakładzie karnym. Należy zwrócić uwagę, że Wójt w ramach prowadzonego postępowania dokonał wizji lokalnej, w trakcie której ustalono, że skarżący nie przebywa w miejscu zameldowania od prawie 8 lat. Już ta okoliczność mogła i powinna stanowić podstawę do wymeldowania skarżącego albowiem w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o ewidencji zameldowanie służy potwierdzeniu faktu pobytu osoby w miejscu zameldowania. W jednolitym od lat orzecznictwie wskazuje się, że dla zaistnienia przesłanki opuszczenia miejsca pobytu konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu niż miejsce pobytu stałego towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Na równi z dobrowolnością opuszczenia lokalu należy traktować te sytuacje, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem lub na skutek okoliczności faktycznych dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była zameldowana (np. nakaz eksmisji, odbywanie kary pozbawienia wolności, nakaz opuszczenia lokalu, zakaz zbliżania się do rodziny). Chodzi tu o wszystkie te sytuacje, gdy opuszczenie lokalu jest wynikiem wykonania prawomocnych wyroków sądów powszechnych bądź orzeczeń właściwych organów administracji publicznej (por. m.in. wyroki NSA z 14 maja 2024 r sygn. akt II OSK 699/23, II OSK 700/23. II OSK 701/23, z 6 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2316/22, 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1862/21, z 26 września 2007 r., II OSK 1251/06; z 18 września 2009 r., II OSK 1396/08; z 15 grudnia 2012 r., II OSK 2143/10; z 19 lutego 2013 r., II OSK 1976/11; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2407/11; z dnia lipca 2014 r., II OSK 394/13, z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1236/13; z 6 grudnia 2017 r., II OSK 515/17). Z akt postępowania prowadzonego przez Wójta w sposób jednoznaczny wynika, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki zobowiązujące organ do uwzględnienia wniosku uczestniczki postępowania o wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego (trwale i dobrowolne opuszczenie miejsca zameldowania, orzeczony zakaz zbliżania się do rodziny). Jedynym argumentem organu meldunkowego stanowiącym podstawę odmowy wymeldowania było oświadczenie skarżącego o chęci powrotu do miejsca dotychczasowego pobytu. Argument ten w żadnym razie nie mógł być jednak uwzględniony albowiem nie znajdował on potwierdzenia w materiale dowodowym, a wręcz pozostawał z nim z sprzeczności. Zaznaczyć należy, że wymóg dobrowolności i trwałości opuszczenia miejsca pobytu stałego nie może podważać czysto ewidencyjnego charakteru instytucji zameldowania oraz prowadzić do utrzymywania tzw. fikcji meldunkowej, czyli sytuacji, w której strona faktycznie od dłuższego czasu nie zamieszkuje pod adresem stałego zameldowania (por. wyrok NSA z 5 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 527/22). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Wojewody Podkarpackiego stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy B[...] z [...] r. o odmowie wymeldowania skarżącego z pobytu stałego nie naruszają ani prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.