VII SA/Wa 2122/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg S. M., B. S.-M., T. C., J. C., J. O.-K., W. W.-B., E. F. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 14 października 2020 r. nr 635/XXX/2020 w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargi S. M., B. S.-M., T. C., J. C., J. O.-K., W. W.-B., E. F., 2. zwrócić: S. M. i B. S.-M. solidarnie wpis od skargi w kwocie 300 zł, T. C.i J. C. solidarnie wpis od skargi w kwocie 300 zł, J. O.-K. i W. W.-B. solidarnie wpis od skargi w kwocie 300 zł, E. F. wpis od skargi w kwocie 300 zł. S. M., B. S.-M., T. C., J. C., J. O.-K., W. W.-B., E. F.złożyli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 14 października 2020 r. nr 635/XXX/2020 w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P., podjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr 755/XXVII/2012 z 21 listopada 2012 r. oraz uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr 1260/XL/2017 z 13 grudnia 2017 r., zmieniającą uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr 755/XXVII/2012 z 21 listopada 2012 r. Skarżący wskazali, że w dniu 24 lutego 2010 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr 1340/XLIV/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i [...]. Plan ten przewiduje przeprowadzenie drogi oznaczonej jako "ul. [...]", która ma połączyć ulicę [...] z ulicą [...] Następnie Rada Miejska w [...] w dniu 21 listopada 2012 r. podjęła uchwałę nr 755/XXVII/2012, którą przystąpiono do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i [...]. Skarżący wskazali, że zmiana miała polegać na likwidacji odcinka drogi publicznej oznaczonej symbolem 3 KD-D(g) łączącej ulicę [...] z ulicą [...], a uchwała została podjęta w wyniku wniosku radnego oraz mieszkańców. W dniu 13 grudnia 2017 r. podjęta została uchwała nr 1260/XLI/2017 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr 755/XXVII/2012 z dnia 21 listopada 2012 r. Tą uchwałą ograniczono zakres uchwały z 2012 r. i doprecyzowano, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyć będzie jedynie likwidacji odcinka drogi publicznej oznaczonej symbolem 3KD-D(g), łączącej ulicę [...] z ulicą [...] w granicach obszaru objętego przystąpieniem. Następnie w dniu 14 października 2020 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr 635/XXX/2020 w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P., podjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr 755/XXVII/2012 z 21 listopada 2012 r. oraz uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr 1260/XL/2017 z 13 grudnia 2017 r., zmieniającą uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr 755/XXVII/2012 z 21 listopada 2012 r. Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała z dnia 14 października 2020 r. posiada elementy regulacyjne, które w sposób niekorzystny oddziałują na ich sytuację prawną. W skardze podkreślono, że uchwała z 2012 r., która miała zmierzać do likwidacji łącznika, została podjęta z inicjatywy 17 radnych oraz w odpowiedzi na postulaty mieszkańców ul. [...]. Zaskarżona uchwała o odstąpieniu od sporządzenia planu jest sprzeczna z postulatem zgłoszonym przez mieszkańców, co uzasadnia, zdaniem skarżących, istnienie ich interesu prawnego do wniesienia skargi na tę uchwałę. Nie można bowiem odmawiać grupie mieszkańców możliwości zaskarżenia uchwały, która dokonuje uchylenia poprzednio obowiązującej uchwały, która została podjęta z inicjatywy grupy mieszkańców ul. [...]. Skutkiem zaskarżonej uchwały jest prawna zmiana sytuacji skarżących, którzy mogli oczekiwać zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, planowana likwidacja łącznika nie nastąpi. Jak wskazano w skardze, zaskarżona uchwała zadecydowała o pozostawieniu łącznika i o wyeliminowaniu uchwał ten łącznik likwidujących, narusza więc prawo własności skarżących oraz uprawnienia wynikające z tego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o jakim mowa w tym uregulowaniu jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przywołanego art. 101 ust. 1 ww. ustawy wynika, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy (podjętej w zakresie administracji publicznej) niezbędne jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Niewykazanie przez skarżącego naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą skutkuje w obecnym stanie prawnym odrzuceniem skargi. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego, powinien on bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że podmiot wnoszący skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. poprzez pozbawienie go pewnych uprawnień. W ocenie Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 14 października 2020 r. w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. nie narusza interesu prawnego skarżących, skarga podlega zatem odrzuceniu. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, jest elementem koniecznym dla wszczęcia procedury planistycznej. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z uwagi na swój charakter uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza interesów prawnych właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy, bowiem nie kształtuje ich sytuacji prawnej i nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 13/18, z 16 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 2712/21, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2442/12, z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. II OSK 81/13, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2013 r. sygn. IV SA/Wa 1748/13). Dopiero ostatecznie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, określa przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania, zasady kształtowania zabudowy i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo wyjaśnić należy, że uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). To zadaniem organów gminy jest bowiem dokonanie oceny konieczności sporządzenia planu miejscowego czy wprowadzenia zmian w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wnioski innych podmiotów w tym zakresie nie są dla rady gminy wiążące. Jak wynika ponadto z art. 14 ust. 7 ww. ustawy, poza przypadkami wynikającymi z przepisów odrębnych gmina nie ma obowiązku sporządzenia planu miejscowego, rada gminy samodzielnie zatem podejmuje decyzje odnośnie inicjatywy planistycznej, decyduje, jaki teren zostanie objęty planem miejscowym i teren ten może swobodnie modyfikować. Rada gminy posiada w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, może również zaprzestać prac nad sporządzeniem planu i zakończyć procedurę planistyczną. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, że uchwała o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak samo jak i uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, nie jest aktem prawa miejscowego, są to akty o charakterze wewnętrznym. Uchwały te nie przesądzają przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze objętym takimi uchwałami i nie wypowiadają się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Uchwały takie nie wpływają na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Zarówno uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak i uchwała o odstąpieniu od sporządzenia planu, nie wywołują żadnych skutków materialnoprawnych i nie kształtują sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczą, wobec czego nie naruszają interesów prawnych tych osób (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 660/11; z 24 maja 2016 r. sygn. II OSK 1111/16, z 5 maja 2016 r. sygn. II OSK 916/16, z 29 maja 2020 r. sygn. II OSK 838/20, postanowienie WSA w Białymstoku z 13 lipca 2021 r. sygn. II SA/Bd 563/21). W związku z argumentacją skargi zauważyć trzeba, że uchwała z 21 listopada 2012 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ze swej istoty nie zawierała żadnych wiążących postanowień, nie określała przeznaczenia terenu, czy sposobu jego zagospodarowania, w szczególności nie likwidowała drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] (jak wskazuje się w niektórych fragmentach skargi), nie przyznawała skarżącym żadnych praw. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z 14 października 2020 r. o odstąpieniu od sporządzenia planu niczego w zakresie sytuacji prawnej skarżących nie zmienia, nie narusza żadnych praw czy uprawnień skarżących. Nie doszło zatem do naruszenia postanowieniami uchwały interesu prawnego skarżących, lecz co najwyżej ich interesu faktycznego. Okoliczność, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z postulatami mieszkańców ulicy [...] i ich oczekiwaniem, że dojdzie do zmiany miejscowego planu poprzez likwidację drogi łączącej ul. [...] z ul. [...], nie daje podstaw do twierdzenia, że na skutek tej uchwały naruszony został ich interes prawny i wbrew przekonaniu skarżących nie daje im uprawnienia do jej kwestionowania. Samo zainteresowanie kontynuowaniem procedury planistycznej nie może być źródłem legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargi podlegają w związku z tym odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie wpisów od skarg Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy.