VII SA/Wa 370/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S sp. z o.o. z siedzibą w W na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S sp. z o.o. z siedzibą w W kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...]października 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i 3, a także art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o nałożeniu na [...] sp. z o.o. obowiązku przedstawienia w PINB dla [...], w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia następujących dokumentów: - zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego o konstrukcji stalowej w postaci rusztowania systemowego składającego się z dwóch skrzydeł ustawionych w kształt litery "L", z rozpiętymi dwiema siatkami winylowymi z nadrukiem reklamowym o wymiarach 20,00 m x 10,75 m i podświetlanymi od góry 5 szt. lamp na wysięgnikach każda, obciążonego płytami betonowymi na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...] w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi i uzgodnieniami; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania przez [...] sp. z o.o. robót budowlanych polegających na postawieniu rusztowania budowlanego posadowionego na ziemi pod montaż banera reklamowego obciążonego balastem na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...], objętego zgłoszeniem z [...] marca 2018 r. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję Prezydenta [...] i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji, stwierdzając, że sprzeciw został przez organ wniesiony z uchybieniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W trakcie przeprowadzonej [...] czerwca 2018 r. przez inspektora PINB dla [...] kontroli zabudowy działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] ustalono, że na ww. nieruchomości jest ustawiony nośnik reklamowy wykonany z elementów rusztowania budowlanego, na którym są przymocowane materiały (plandeki). Wzdłuż górnej krawędzi konstrukcji istnieje oświetlenie umieszczone na wspornikach. Rusztowanie jest tak postawione, że tworzy przestrzenną konstrukcję w kształcie litery "L". Konstrukcja posadowiona jest na deskach ustawionych na ziemi. Miejscami jest obciążona balastem z betonowych płyt. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] pismem z 3 lipca 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy nośnika reklamowego na ww. działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W dniu 7 sierpnia 2018 r. PINB dla [...] dokonał ponownych oględzin nieruchomości, stwierdzając, że jej stan nie zmienił się. Wymiary nośnika to 20,05 m x 20,0 m, szerokość nośnika wynosi 5,15 m, wysokość zaś to ok. 10,75 m. Przyjmując, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi budowlę zdefiniowaną w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, której wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, postanowieniem z [...] października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] , działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na [...] Sp. z o.o. obowiązek przedstawienia w PINB dla [...] następujących dokumentów: - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi i uzgodnieniami; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na ww. postanowienie w ustawowym terminie [...] sp. z o.o. złożyła zażalenie, które [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał, wydając przywołanej wyżej postanowienie z [...] grudnia 2018 r. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy, odnosząc się do kwalifikacji nośnika reklamowego, wskazał, że stanowi on urządzenie reklamowe, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. W świetle ustawy - Prawo budowlane możemy mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, albowiem ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, instalowanie których podlega zgłoszeniu stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że sporne urządzenie reklamowe zostało zrealizowane z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego, tj. inwestor przystąpił do wykonania prac bez uzyskania decyzji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W aktach sprawy, jak zauważył organ, znajduje się co prawda decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. uchylająca decyzję Prezydenta [...] nr [...] i umarzająca postępowanie administracyjne organu I instancji w sprawie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy rusztowania budowlanego posadowionego na ziemi pod montaż banera reklamowego obciążonego balastem na działce nr ew. [...], niemniej Wojewoda [...] w swojej decyzji odniósł się jedynie do kwestii formalnych, tj. uchybienia 21-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Niewątpliwym jest, że przestrzenna konstrukcja nośnika reklamowego o długości boku 20,05 m, wysokości ok. 10,75 m i szerokości 5,15 m wymaga pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej. Przemawiają za tym względy bezpieczeństwa oraz sposób związania nośnika reklamowego z gruntem, czyniący z inwestycji budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził w związku z tym, że powyższe ustalenie trafnie nakazywało uznać, iż właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Reguluje on bowiem kwestię samowoli budowlanej polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, która skutkuje, co do zasady, nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązał bowiem organy nadzoru budowlanego do zbadania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zasadnie organ I instancji tym samym wszczął procedurę legalizacyjną i zaskarżonym postanowieniem wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane nałożył obowiązek przedłożenia przez inwestora określonej dokumentacji, niemniej należało zmodyfikować w odpowiedniej części jego brzmienie, jak też termin wykonania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2018 r. złożyła [...] sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: 1. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której mamy do czynienia z realizacją inwestycji w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie z [...] marca 2018 r., co wyłącza stosowanie przez organ procedury z ww. przepisu, a obliguje zastosowanie odpowiednich postanowień art. 50 - 51 Prawa budowlanego; 2. art. 6, art. 7 oraz art. 8 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności w zakresie podstawy realizacji inwestycji oraz rozmiarów zrealizowanej inwestycji, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa i w konsekwencji błędne wydanie postanowienia nakładającego na spółkę obowiązek przedłożenia żądanych dokumentów. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że w treści zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przyznał, iż sporny obiekt powstał na skutek skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania prac budowlanych, jednak stoi na stanowisku, że pomimo tego, procedura legalizacyjna powinna zostać przeprowadzona na podstawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ posadowienie obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, takie stanowisko organu jest niedopuszczalne, nie można bowiem stawiać inwestorowi zarzutu, że dopuścił się samowoli budowlanej i prowadzić w stosunku do niego postępowania na podstawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji, w której obiekt został posadowiony na podstawie zgody organu administracji. W przedmiotowej sprawie organ naruszył art. 7 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek stania na straży praworządności oraz stanowi, iż powinny one podejmować niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, biorąc pod uwagę m.in. interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżąca wskazuje, że jej zdaniem, sposób prowadzenia przez organ postępowania w sprawie nie wypełnia również obowiązku wyrażonego w treści art. 8 k.p.a., zaskarżone postanowienie należy uznać bowiem za rozstrzygnięcie dowolne, a postępowanie w sprawie za prowadzone w sposób niezmierzający do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W sprawie została również naruszona zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa, gdyż w ramach tej zasady mieści się prawo oczekiwania, by organy administracji publicznej podejmowały działania oraz dokonywały rozstrzygnięcia w sposób oparty na przepisach prawa, a tym samym w sposób przewidywalny i konsekwentny. Ponadto działania organu I instancji nie zostały w sposób należyty zweryfikowane przez organ II instancji, czemu miałaby służyć zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z 21 grudnia 2018 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Za bezsporne należy uznać w sprawie to ustalenie, zgodnie z którym [...] sp. z o.o. jako inwestor wykonała roboty budowlane polegające na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego o konstrukcji stalowej o wymiarach 20,05 (20,00) m x 5,15 m x 10,75 m (długość/szerokość/wysokość) usytuowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. Potwierdza je protokół oględzin nieruchomości z [...] sierpnia 2018 r. (k. 35-37 akt), w którym określone zostały położenie nośnika reklamowego, jego charakterystyczne wymiary, konstrukcja, jak też zawarte zostało oświadczenie pełnomocnika spółki odnośnie do tego, że ona pozostaje jego inwestorem. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, jak też zarzutów skargi Sąd wskazane wyżej kwestie uznaje za ustalone w sposób prawidłowy i odpowiadające rzeczywistości, przyjmując, że zamieszczone w skardze stwierdzenie, zgodnie z którym błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy miało obejmować również zagadnienie "rozmiarów zrealizowanej inwestycji", nie łączące się z jakąkolwiek dalszą argumentacją nakierowaną na jego wyjaśnienie pozbawione jest uzasadnienia. Analogicznym wnioskiem objąć trzeba również ocenę prawną powyższej inwestycji, jaką wyraził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odnośnie do jej charakteru prawnego i zasad reglamentacji jej budowy z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Trafnie bowiem organ przyjął, że wykonana przez spółkę stalowa konstrukcja reklamowa jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jako postać "wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego". Świadczą o tym parametry techniczne tego przestrzennego obiektu, zwłaszcza jego rozmiar, związana z nim masa i sposób osadzenia na gruncie. Jak ustalono bowiem, obiekt jest dwuskrzydłową stalową konstrukcją o długości 20,05 (20,00) m i wysokości 10,75 m, obciążoną płytami betonowymi. Sąd uznaje, że cecha "trwałego związania z gruntem" jako element kwalifikacyjny urządzenia reklamowego nakazujący uznać go za budowlę musi być rozumiana funkcjonalnie, przez co cechę tę przypisać trzeba każdemu posadowieniu obiektu, które jest na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje zatem sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa czynią jego usytuowanie trwale posadowionym. Taki kierunek interpretacji nadawanej art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do urządzeń reklamowych jest ugruntowany w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 16 maja 2019 r. sygn. II OSK 699/18; wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1275/17; wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 267/17; wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 877/16; wyrok NSA z 13 września 2016 r. sygn. II OSK 3037/14) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie znajduje podstaw, by go nie zaaprobować, poddając z określonych względów krytyce. Z faktu, że urządzenie reklamowe ma charakter rozbieralny i składa się z elementów montowanych ze sobą nie wynika, iż jest urządzeniem, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2008/16). Rację ma organ, że zastosowany w spornym obiekcie sposób jego związania z gruntem polegający na zastosowaniu stojących na deskach podstaw śrubowych przenoszących ciężar prefabrykowanych płyt betonowych na podłoże czyni konstrukcję trwałą i stabilną w stopniu wystarczającym, by obiekt ten stanowił budowlę. W tych warunkach prawidłowo organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie uznały, że stanowiący przedmiot niniejszego postępowania nośnik reklamowy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Powstał on bowiem w wyniku jego budowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) wymagającej pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), a nie jako skutek jego instalacji na działce nr ew. [...] w rozumieniu jakie temu pojęciu nadaje art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy. Akceptacja dla ocen prawnych poczynionych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kontrolowanym postępowaniu legalizacyjnym nie sięga jednakże poza ustalenie wskazujące na to, że skarżąca była zobowiązana uzyskać pozwolenie na budowę, jeżeli jej zamierzeniem była objęta budowa wolnostojącego nośnika reklamowego usytuowanego na działce nr ew. [...]. Za błędny uznaje bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wniosek interpretacyjny, jaki organ wyprowadził w oparciu o stwierdzenie, że strona skarżąca zrealizowała roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, w szczególności Sąd odrzuca ocenę, by sytuację prawną, w jakiej się znalazła spółka, można było odnieść w sposób bezpośredni do hipotezy określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. A tylko tego rodzaju ustalenie czyniło dopuszczalnym skierowanie do inwestora postanowienia, którego podstawę prawną stanowi art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego aktualizuje się bowiem wyłącznie po przesądzeniu przez organ nadzoru budowlanego, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej opisanej w art. 48 ust. 1 ustawy, a ponadto budowa może zostać oceniona jako zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nienaruszająca przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, by budując sporny nośnik reklamowy, inwestor zrealizował obiekt inny od tego, który podlegał przez spółkę zgłoszeniu z [...] marca 2018 r. rozpatrzonemu decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., a jeżeli tak, to organ nadzoru był zobowiązany uwzględnić konsekwencje prawne, jakie fakt poddania zamierzenia budowlanego procedurze jej zgłoszenia wywierał na sposób doprowadzenia robót budowlanych do stanu ich zgodności z prawem. Innymi słowy, dokonanie zgłoszenia budowy spornego urządzenia reklamowego przez spółkę stanowiło w niniejszym postępowaniu okoliczność relewantną i jej znaczenia dla sprawy nie mógł zmienić argument, iż Wojewoda [...] - jak zaznaczył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w swojej decyzji odniósł się jedynie do kwestii formalnych i nie wskazał, iż "[...] zgłoszenie jest skuteczne, co uprawniałoby inwestora do rozpoczęcia robót". Postawiony zaskarżonemu postanowieniu zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego trafnie nie jest łączony z wykazywaniem przez stronę skarżącą, iż spornej inwestycji powinna zostać nadana kwalifikacja jej pełnej zgodności z prawem, albowiem sprzeciw wniesiony przez Prezydenta [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. został uchylony przez organ odwoławczy z powodu przekroczenia terminu wskazanego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, co miałoby nadawać działaniu inwestora pozór zachowania zgodnego z przepisami prawa budowlanego, uwzględniając treść art. 30 ust. 5 zdanie ostatnie ustawy - Prawo budowlane. Skarżąca spółka takiego stanowiska nie formułuje, co jest o tyle zasadne, że wynikający z powołanego przepisu skutek prawny zgłoszenia robót budowlanych, w stosunku do których organ w terminie nie wniósł sprzeciwu, może być wyznaczony jedynie w odniesieniu do robót budowlanych objętych instytucją zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 ww. ustawy. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że w przypadku, gdy inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla inwestycji, która wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ administracji architektoniczno-budowlanej wadliwie nie wniósł sprzeciwu, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest zareagowanie na powyższe naruszenie przepisów prawa. Organ nadzoru budowlanego powinien bowiem podjąć w takiej sytuacji postępowanie w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż brak sprzeciwu nie legalizuje inwestycji, która w sposób oczywisty narusza przepisy prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 255/17; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2482/15; wyrok NSA z 8 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1266/12; wyrok NSA z 28 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 178/10; wyrok NSA z 28 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 178/10; wyrok NSA z 6 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1294/09). Kwestią sporną w niniejszej sprawie natomiast pozostaje, w oparciu o jaką podstawę organ nadzoru budowlanego powinien podjąć działania zmierzające do przywrócenia porządku prawnego ze względu na budowę nośnika reklamowego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na jego budowę. W odniesieniu do tejże kwestii [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wypowiedział się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający, pomimo że była ona kluczowa dla uznania, że wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] postępowanie w trybie art. 48-49 Prawa budowlanego jest zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany zauważyć, że inwestycji, która została zgłoszona i w stosunku do której organ nie wniósł skutecznie sprzeciwu, zasadniczo nie powinno się traktować w sposób równoważny z samowolą budowlaną sensu stricto, a więc z przypadkiem, gdy roboty budowlane zrealizowane zostały od samego początku z pominięciem przepisów reglamentujących zasady ich wykonywania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowany uznaje się pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 - 49 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pogląd ten został wyrażony w wyroku NSA z 28 kwietnia 2004 r. sygn. OSK 108/04, ONSAiWSA 2004/1/26 i w późniejszym orzecznictwie tego Sądu w całości został on podtrzymany (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 104/17; wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 732/16; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. II OSK 153/16; wyrok NSA z 8 marca 2017 r. sygn. II OSK 1695/15; wyrok NSA z 7 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2030/15; wyrok NSA z 5 maja 2016 r. sygn. II OSK 1944/14). Jest on również zasadniczo aprobowany w piśmiennictwie (por. M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, komentarz do art. 50, uwaga 8). Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1310/14, żeby wiążąco przesądzić prawidłowość zastosowania określonego trybu przewidzianego w art. 48 - 49 i art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane muszą być szczegółowo wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, w szczególności to, "jakie roboty zostały zgłoszone i jakie rzeczywiście zostały zrealizowane, czy w danej sytuacji inwestor zrealizował roboty, które wprawdzie wymagały pozwolenia na budowę, ale objęte były zakresem dokonanego zgłoszenia, czy też zrealizował inwestycję, która nie dość że wymagała pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia, to dodatkowo jeszcze przekroczył zakres dokonanego zgłoszenia, wprowadzając organ w błąd co do rodzaju robót". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd, że zasadniczym elementem uznania, że inwestor przy wykorzystaniu instytucji zgłoszenia ma zamiar obejścia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, jest nadanie przez niego swojemu zgłoszeniu takiej treści poprzez określenie postaci inwestycji i jej charakterystycznych parametrów, która ma stworzyć u organu przekonanie, iż jest ona objęta art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Niewątpliwie tak należy ocenić również działanie inwestora, który wykonuje roboty budowlane inne od zgłoszonych lub wykraczające poza ich zakres w sposób, które nakazuje nadać im odmienną kwalifikację prawną. Żadnej z przywołanych wyżej form naruszenia przepisów reglamentujących rozpoczęcie robót budowlanych związanych z budową urządzenia reklamowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego tymczasem jednoznacznie nie przypisał działaniu skarżącej spółki, co powoduje, że stanowisko zamieszczone w zaskarżonej decyzji należy traktować jako wadliwe, albowiem przyjęte arbitralnie z punktu widzenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 - 3 ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli bowiem organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły, że zrealizowana na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] inwestycja wykraczała poza przedmiot dokonanego skutecznie zgłoszenia, jak też żadne inne ujawnione przyczyny nie wskazują, że rzeczywistym zamiarem spółki było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę i temu faktycznie służyło dokonanie przez nią 15 marca 2018 r. zgłoszenia "rusztowania budowlanego posadowionego na ziemi pod montaż banera reklamowego obciążonego balastem", właściwą formą legalizacji wykonanych przez stronę skarżącą robót budowlanych powinno być wszczęcie z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] postępowania naprawczego określonego w art. 50 - 51 ustawy – Prawo budowlane. Sąd wskazuje, że założeniem, na jakim oparł się ustawodawca kształtując brzmienie przepisów ustawy – Prawo budowlane, jest przedmiotowe rozgraniczenie instytucji zgłoszenia robót budowlanych od instytucji wystąpienia przez inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, które łączy się wprowadzeniem mechanizmu uniemożliwiającego inwestorowi poddania zgłoszeniu robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na obowiązek wniesienia w takim przypadku przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu w terminie 21 dni od dnia doręczenia mu zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy). Brak skutecznego wniesienia sprzeciwu obciąża tenże organ i odpowiedzialność za to zaniechanie skutkująca formalnym potwierdzeniem zgodności z prawem działania inwestora może zostać rozciągnięta na niego tylko w wyjątkowych przypadkach. Ciężar dowodu w tym zakresie obciąża organ prowadzący postępowanie, stąd niemożność przypisania stronie woli obejścia prawa poprzez dokonanie zgłoszenia pozornego każe powstałą sytuację postrzegać wyłącznie jako zaistnienie usprawiedliwionego błędu w ocenie przez inwestora warunków realizacji inwestycji budowlanej, który powinien zostać objęty "przypadkiem innym niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1" (art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Powyższa wadliwość, której dopuścił się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stanowi uchybienie procesowe, które miało wpływ na poprawność poczynionych przez organ ustaleń faktycznych i prawidłowość wywiedzionych z nich wniosków, w tym tych, które dotyczyły zastosowanych w postępowaniu przepisów art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Z tej przyczyny zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] października 2018 r., które obciążała analogiczna wadliwość, nie mogły zostać uznane przez Sąd za wydane zgodnie z przepisami prawa procesowego i prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą zobowiązane uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną, prowadząc na podstawie zawiadomienia z [...] lipca 2018 r. o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy nośnika reklamowego postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, chyba że dokonane przez organ nadzoru budowlanego nowe ustalenia faktyczne będą wskazywać, że zamiarem skarżącej spółki było jednoznaczne obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, któremu to działaniu organ nada treść zgodną z kryteriami przywołanymi w niniejszym orzeczeniu. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.