II SA/Wr 185/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego Centrum Turystyki R. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 10 września 2014 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla określonej inwestycji. Jak podał w uzasadnieniu, od decyzji merytorycznej wpłynął sprzeciw prokuratora, który zarzucił rażące naruszenie art. 50 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Po wszczęciu z urzędu postępowania, organ stwierdził nieważność tej decyzji. Decyzję organu zaskarżył skarżący wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 7, 8, 16 § 1, 107 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3-9 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez błędne uznanie, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ wskazał, że stwierdzenie nieważności stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji. Nie każde więc naruszenie prawa będzie stanowiło skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym nadzwyczajnym trybie. Organ omówił znaczenie pojęcia rażącego naruszenia prawa (łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter naruszonego przepisu i skutki naruszenia – wyrok III ARN 13/94) i wyraził ocenę, że w nin. sprawie treść decyzji merytorycznej i czynności poprzedzające jej wydanie stanowią zaprzeczenie stanu prawnego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte na podstawie wniosku, który nie spełniał wymogów art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek inwestora nie zawierał bowiem określenia głównych parametrów obiektu przedstawionych opisowo, danych charakteryzujących wpływ na środowisko oraz promes lub umów dostawców mediów. Inwestor podał jedynie orientacyjną powierzchnię zabudowy i kąt nachylenia połaci dachowych. Burmistrz powinien więc wezwać skarżącego do uzupełnienia wniosku. Kolejnym rażącym naruszeniem prawa było niedokonanie wbrew wymogom art. 53 ust. 3 u.p.z.p. analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu w sposób określony w powołanym rozporządzeniu (Dz.U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Jednym z warunków wydania warunków zabudowy jest spełnienie przesłanki wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W aktach znajduje się dokument – załącznik nr 2 do decyzji "Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy". Analiza nie odpowiada wymogom ustawowym. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji nie wyznaczono obszaru analizowanego, tak samo jak na załączniku graficznym do analizy. Analiza nie zawiera danych, na podstawie którym możliwe jest ustalenie średnich wskaźników (wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, jego kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Burmistrz nie miał podstawy do określenia w decyzji wymaganych wskaźników. W konsekwencji zebrany materiał dowodowy nie upoważnił do przyjęcia istnienia "dobrego sąsiedztwa". Na znaczenie prawidłowej analizy wskazuje orzecznictwo sądowe (wyrok II OSK 1252/11), analiza powinna być odrębnym dokumentem (wyrok IV SA/Po 926/11). Nastąpiło więc rażące naruszenie art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz §§ 3-9 cyt. rozporządzenia, wypełniające przesłankę nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zaznaczył jeszcze, że w postępowaniu nieważnościowym nieuzasadnione były wnioski dowodowe skarżącego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. i cyt. rozporządzenia przez błędne uznanie, że przepisy te zostały naruszone w sposób rażący oraz art. 7, art. 8, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący przede wszystkim uzasadniał zaistnienie negatywnej przesłanki w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Były to pośrednie skutki w sferze prawa cywilnego (uchwała OPK 4-7/98) związane z przystąpieniem skarżącego do działań zmierzających do realizacji inwestycji. Skarżący uzyskał decyzje o pozwoleniu na budowę i na użytkowanie obiektu. Dalej wskazał, że sam organ pominął wymienione przez siebie warunki uznania naruszenia prawa za rażące. Ustawowe wymagania wniosku nie odpowiadają tym przyjętym przez organ, zaś przepis art. 52 ust. 2 u.p.z.p. dopuszcza wielość interpretacji, przez co stwierdzenie rażącego naruszenia prawa staje się wątpliwe (wyrok II OSK 1697/12). Podobnie dotyczy to wykładni art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zaś samo naruszenie rozporządzenia nie stanowi rażącego naruszenia prawa (powołany wyrok). Do skargi dołączono decyzję o pozwoleniu na użytkowanie i plik faktur za usługi związane z realizacją inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Obecny na rozprawie prokurator wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Organ w nin. sprawie nie rozważył wprawdzie pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), tym niemniej nie ulegało wątpliwości, że rozważenia wymagała jedynie przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), więc wskazane uchybienie procesowe organu nie miało istotnego znaczenia. Miało natomiast znaczenie, że organ jedynie w ogólnych założeniach orzekania w nin. sprawie deklarował uwzględnienie nadzwyczajnego charakteru tego postępowania, stanowiącego odstępstwo od zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.) oraz ograniczeń możności uznania naruszenia prawa za rażące, natomiast w rzeczywistości dokonał oceny decyzji merytorycznej według kryteriów przyjmowanych przy orzekaniu w postępowaniu zwyczajnym. Organ całkowicie pominął przy tym konkretne i specyficzne uwarunkowania czy okoliczności wydania decyzji merytorycznej. Inwestor wniósł o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy centrum sportu i turystyki rowerowej, stanowiącego budynek do zlokalizowania na niezabudowanej działce rolnej (nieużytki) o powierzchni 0,99 ha położonej w granicach administracyjnych miasta. Z działką inwestora graniczą niezabudowane działki rolne stanowiące własność G. i M. B., którzy z tej racji uczestniczyli w postępowaniu w charakterze strony. W granicach obszaru analizowanego znalazł się teren zabudowany domami jednorodzinnymi oraz Domem Dziecka. Organ lokalizacyjny przyjął funkcję mieszkaniową terenu sąsiadującego z działką inwestora oraz dokonał ogólnej charakterystyki tej zabudowy. Ustalił dostępność działki do drogi publicznej i pełne uzbrojenie terenu z możliwością zasilania projektowanego obiektu w energię elektryczną, wodę i gaz oraz odbioru ścieków. Teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Projekt decyzji lokalizacyjnej uzgodniono z organem ochrony zabytków. Oddziaływanie obiektu na środowisko nie wykroczy poza granice działki inwestora. W tej sytuacji organ ten ustalił warunki zabudowy zgodnie z treścią wniosku inwestora. Wymaga zaznaczenia, że inwestor kilkakrotnie w nieznacznych odstępach czasu wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla budynku o tym samym przeznaczeniu, lecz o zmienionych parametrach architektonicznych i uzyskał kilka decyzji lokalizacyjnych w oparciu o takie same lub podobne analizy organu i okoliczności faktyczne sprawy. Może to wymagać uwzględnienia przy ocenie kompletności materiałów procesowych służących przygotowaniu decyzji merytorycznej, gdyby w danej sprawie pominięto ustalenia istotne, jednak znane organowi urzędowo. Ogólnie rzecz ujmując, inwestor planował wybudowanie obiektu służącego nieuciążliwym usługom dopełniającym funkcję mieszkaniową terenu, o gabarytach zbliżonych do cech istniejącej zabudowy, usytuowanego w odległości kilkuset metrów od niej i otoczonego niezabudowanym terenem rolnym. Dopiero przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, które organ całkowicie pominął, można było przystąpić do oceny wagi naruszeń prawa decyzją lokalizacyjną oraz zestawiania ich znaczenia z zasadą trwałości decyzji i cechami pozwalającymi na uznanie ich za rażące. Jak zaznaczono, ogólna charakterystyka omawianej przesłanki nieważności była poprawna (ostatnio patrz przykładowo wyroki III AUa 1005/13, II SA/Wr 815/12). Ocenie podlegało naruszenie przepisów art. 52 ust. 2 pkt 2 b, art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 199), według których 1. wniosek inwestora powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształcaniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, ponadto zaś 2. organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a w końcu 3. ustanawiających jako warunek wydania decyzji, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. W orzecznictwie sądowym omawia się niekiedy wpływ wad wniosku inwestora, niedostrzeżonych przez organ lokalizacyjny, na prawidłowość podjętej decyzji, przy czym dotyczy to zarówno wyroków wydanych w postępowaniu zwyczajnym (np. II OSK 31/07, IV SA/Wa 886/06), jak i nieważnościowym (np. II SA/Wr 644/11). Wymaga od razu podkreślenia, że oceny znaczenia tego uchybienia procesowego organu (pominięcie potrzeby uzupełnienia wniosku) dokonane w postępowaniu zwyczajnym, polegające przykładowo na uznaniu go za mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie pozwalają jeszcze na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Teoretycznie wadliwe określenie przez inwestora obszaru oddziaływania inwestycji może rzutować na wadliwe określenie przez organ kręgu stron (wyrok II OSK 31/07), niekiedy zaś wniosek inwestora nie zawiera w ogóle podstawowych elementów lub danych, co łącznie z pozostałymi naruszeniami prawa przez organ uzasadnia uchylenie decyzji lokalizacyjnej (wyrok IV SA/Wa 886/06). W nin. sprawie te postaci lub skutki wadliwości wniosku nie występują. Zdarza się, że wzmianka o znaczeniu wad wniosku jako wywołujących rażące naruszenie prawa decyzją lokalizacyjną czyniona jest po ustaleniu innych rażących naruszeń, niejako na marginesie i bez głębszego umotywowania (wyrok II SA/Wr 644/11). Naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. stanowi uchybienie procesowe i aby rozważać wpływ wad wniosku inwestora na rażące naruszenie prawa decyzją, należy raczej ocenić aspekt materialnoprawny tego uchybienia. Teoretycznie możliwe są wnioski tak sformułowane, że ich ogólna treść przekreśla wnioskowy charakter postępowania i prowadzi do określenia w decyzji cech nowej zabudowy w sposób całkowicie oderwany od kształtu zamierzenia inwestora. Taka patologiczna sytuacja nie występuje jednak w nin. sprawie. Jak wynika z powołanego art. 53 ust. 3 ustawy analiza stanowi środek dowodowy dla ustalenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z porządkiem prawnym oraz uzasadnia prawidłowe sformułowanie decyzji lokalizacyjnej (art. 54 u.p.z.p. i wyroki II OSK 1535/11, II OSK 1609/08). Trafne oceny wyrażone w powołanym przez organ wyroku sądu odwoławczego (II OSK 1252/11) nie mogły uzasadniać stwierdzenia naruszenia prawa w stopniu rażącym, gdyż dotyczyły one decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Takiej samej decyzji dotyczył również wyrok IV SA/Po 926/11, także powołany przez organ. Wskazuje to, o czym była już mowa, na nieuwzględnienie przez organ szczególnego charakteru postępowania w nin. sprawie, jako postępowania nadzwyczajnego, w którym niewystarczające jest omówienie naruszeń prawa, ale wymagane jest przede wszystkim rozważenie ich wagi i skutków. Można powołać tytułem przykładu i inne wyroki wydane w postępowaniu zwyczajnym, jak wyrok II OSK 919/07, w którym wady analizy zaliczono do uchybień procesowych organu, II OSK 57/07 gdzie wytknięto organowi zbyt ogólne określenie parametrów inwestycji i to niezgodnie z wnioskiem – w nin. sprawie takie uchybienia nie miały miejsca, II SA/Gl 141/14 (rozróżnienie analizy i wyników analizy), czy II SA/Wr 10/14, w którym również wypowiedziano trafne uwagi na temat analizy i wyników analizy. Możność wykorzystania tych trafnych rozstrzygnięć w postępowaniu nadzwyczajnym jest ograniczona. Należy ponadto zwrócić organowi uwagę na ograniczoną rolę rozporządzenia wykonawczego i znaczenia naruszenia jego szczegółowych unormowań zarówno w postępowaniu zwyczajnym, jak i tym bardziej w nadzwyczajnym, gdy istotne jest przede wszystkim zrealizowanie zasady dobrego sąsiedztwa i uwzględnienie zasady swobody zagospodarowania własnego terenu (art. 6 ust. 2 ustawy), z czego wynika wymóg oceny decyzji na podstawie wymogów ustawowych, interpretowanych w sposób przychylny dla inwestora. Stosowanie rozporządzenia w sposób niezgodny z wymogami ustawowymi powinno być wykluczone również z uwagi na wątpliwości odnośnie konstytucyjności tego aktu (por. A. Plucińska-Filipowicz w Komentarzu do rozporządzenia, wyrok II SA/Go 284/13 i wyrok II SA/Wr 60/09). Rozporządzenie ma zatem znaczenie pomocnicze, zaś stwierdzenie zgodności decyzji z ustawą, a nawet brak naruszenia wymogów ustawowych w stopniu istotnym lub rażącym, nie pozwala na podważenie mocy prawnej decyzji, gdyby naruszała ona jedynie lub ponadto szczegółowe wymagania aktu wykonawczego. W tym stanie rzeczy organ powinien skupić uwagę wyłącznie na rozważeniu konkretnego stanu faktycznego sprawy i treści decyzji merytorycznej, z wykorzystaniem orzecznictwa sądowego wydanego jedynie w sprawach z zakresu postępowania nieważnościowego. Przykładowo wskazać można na wyroki IV SA/Po 592/13, II SA/Łd 261/14, II OSK 1638/10, II SA/Ol 916/11, II SA/Łd 159/14 lub II SA/Po 43/13 oraz powołane w nich orzecznictwo sądowe. W ślad za tymi wypowiedziami orzeczniczymi tut. Sąd wyraża również pogląd prawny, że jedynie całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy urbanistycznej lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne uchybienia, jak niedostateczna szczegółowość lub kompletność analizy lub jej wyników, prowadzą do rażącego naruszenia prawa tylko wówczas, gdy badane rozstrzygnięcie nie znajduje w ogóle odzwierciedlenia w materiale sprawy, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Rażące naruszenie prawa zachodzi więc wówczas, gdy wynik analizy byłby w sposób oczywisty sprzeczny z ustaleniami zawartymi w decyzji. Wadliwość przeprowadzonej analizy w żadnym razie nie decyduje w sposób samodzielny o istnieniu rażącego naruszenia prawa. Dopiero brak ustawowej przesłanki decyzji lokalizacyjnej w postaci zrealizowana zasady dobrego sąsiedztwa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaś samo wadliwe przeprowadzenie dowodu z analizy urbanistycznej. Jeżeli ze stanu faktycznego sprawy i treści decyzji wynika, że planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, to nie może być mowy o stwierdzeniu nieważności decyzji. W nin. sprawie organ nie podważył takiego ustalenia i skoncentrował się błędnie na uchybieniach procesowych organu, nie mających znaczenia w postępowaniu nieważnościowym. Szczególnego uwzględnienia przez organ wymagają oceny poczynione na tle stanu faktycznego sprawy II SA/Po 43/13, w której wystąpiły naruszenia dalej idące niż w nin. sprawie, jednak trafnie uznane za nieuzasadniające stwierdzenia nieważności decyzji. W podsumowaniu wskazać należy, że zaskarżona decyzja narusza zasady orzekania wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś stosowanie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było co najmniej przedwczesne. Organ powinien wnikliwie rozważyć, mając na uwadze materiał sprawy oraz szczególne przesłanki stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do rzeczywistej treści czynności organu lokalizacyjnego i cech badanych decyzji lokalizacyjnych, czy przy uwzględnieniu podanych wyżej ocen prawnych tut. Sądu zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności (art. 153 p.p.s.a.). Nie był uzasadniony podstawowy zarzut skargi o zaistnieniu negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności (art. 156 § 2 k.p.a.). Unikając pogłębionych rozważań teoretycznych (por. wyroki II SA/Wr 640/08 lub 333/09) wskazać należy, że nieodwracalny skutek prawny decyzji lokalizacyjnej nie polega na podjęciu przez inwestora w sposób skuteczny kolejnych czynności lub działań w celu zrealizowania inwestycji (patrz również wyroki I OSK 1585/12 i II GSK 1884/12). Jak wynika z analizy dołączonej do decyzji lokalizacyjnej z dnia 12 lutego 2014 r. inwestor w oparciu o decyzję lokalizacyjną z dnia 14 stycznia 2013 r. uzyskał pozwolenia na budowę, a następnie podjął starania o legalną zmianę pewnych parametrów budynku, co skutkowało wydanie kolejnych decyzji. Takie normalne następstwa uzyskania decyzji lokalizacyjnej, w tym skutki gospodarcze oraz nawiązanie stosunków cywilnoprawnych potrzebnych do wykorzystania decyzji, nie uzasadniają stosowania art. 158 § 2 k.p.a. Argumentacja skargi potwierdza jedynie bezsporną okoliczność, że decyzja lokalizacyjna wydana została z naruszeniem prawa, które jednak jak dotychczas nie mogło zostać uznane za naruszenie rażące. Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.