II SA/Wr 40/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skarg Ł. K. oraz M. B. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] października 2023 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] oraz rzeki [...] we W. postanawia: I. odrzucić skargi; II. zwrócić skarżącemu Ł. K. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych oraz skarżącemu M. B. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem uiszczonych wpisów sądowych. Ł. K., M. B., D. D., M. Ż. oraz B. M. (dalej także jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w jednym piśmie skargi na uchwałę Rady Miejskiej W. z [...] października 2023 r. (Nr [...]) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] oraz rzeki O. we W. W skardze zarzucono naruszenie: przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), tj. art. 17, art. 28; a także art. 8 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. W rezultacie wniesiono o: stwierdzenie nieważności zapisów planu dla terenów oznaczonych na rysunku symbolami [...]MW-U, [...]MW-U, [...]KDD zaskarżonej uchwały; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono m.in., że urbaniści sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego popełnili szereg błędów, tym samym doprowadzając do istotnego naruszenia prawa, które w ocenie skarżących winno skutkować unieważnieniem zaskarżonego planu w części. Jednocześnie skarżący wskazali, że w toku prac planistycznych zignorowano obowiązek lokalizacji 1 większego sklepu na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...]MW-U, a nadto organ dopuścił się błędów w zakresie szerokości drogi oraz [...]KDD oraz korytarza pieszo-rowerowego na terenie [...]MW-U, których skutkiem będzie obniżenie wartości nieruchomości skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie w całości. Prawomocnym postanowieniem Sądu z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 40/24 odrzucono skargi D. D., M. Ż. oraz B. M. Jednocześnie zarządzeniem z 20 czerwca 2024 r. Sąd zobowiązał skarżących – Ł. K. oraz M. B. do nadesłania dokumentu, z którego wynika tytuł prawnorzeczowy do działki lub działek stanowiących własność, współwłasność lub będących w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej, z którego skarżący wywodzą swój interes prawny do zaskarżenia uchwały. W odpowiedzi na wezwanie Sądu (k. 69 oraz 81 akt sądowych) skarżący nadesłali odpisy z ksiąg wieczystych, obejmujących nieruchomości lokalowe będące ich własnością (przy ul. [...] oraz [...] we W.). Jednocześnie podkreślono, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały o m.p.z.p. właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym planem uznał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2629/23. Nadto wskazano, że zaskarżony plan oddziałuje bezpośrednio na nieruchomość sąsiadującą z gruntami objętymi planem w ten sposób, że: ustala przedłużenie ul. [...] aż do ul. [...] wprowadzając intensywny ruch samochodowy pod oknami skarżących; powoduje, że plac zabaw dla dzieci znajdzie się między dwoma ruchliwymi pasami ruchu samochodowego; powoduje, że na 2 lokale mieszkalne będzie przypadało tylko 1 miejsce parkingowe przez co osiedle blokowane i niszczone przez pojazdy nieposiadające miejsc parkingowych (zachowano pisownię oryginalną); likwiduje dyskont handlowy umożliwiający obecnie dokonywanie zakupów w przystępnych cenach; nie gwarantuje, a wręcz uniemożliwia wykonanie naziemnych miejsc dla osób z niepełnosprawnościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargi podlegały odrzuceniu. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 609 ze zm., dalej: u.s.g.), wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02) i z 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym miejscu można dodać, że skarżąca spółka w niniejszej sprawie wywodzi swoją legitymację z zawartych umów dzierżawy nieruchomości gruntowych. Wskazując dalej na kwestię interesu prawnego skarżących trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12, publ. CBOSA). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09 publ. CBOSA). Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, publ. CBOSA). Dalej trzeba powiedzieć, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Podkreślić należy również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (wyrok NSA z 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 936/06, wyrok NSA z 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1468/07, wyrok NSA z 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 312/08, wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12, postanowienie NSA z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/16, postanowienie NSA z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1722/17, publ. CBOSA). Ochronę sądową w tym zakresie przyznaje się również użytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż mają oni prawa rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 521/09, publ. CBOSA). Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 k.c., art. 233 k.c.). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu przyjmuje się także, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (por. wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt II OSK 936/06, II OSK 1468/07, II OSK 312/08), najemcy lokali (wyrok NSA z 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1436/09, wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12, publ. CBOSA) czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (wyrok NSA z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08, publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy skarżący zakwestionowali uchwałę Rady Miejskiej W. z [...] października 2023 r. (Nr [...]) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] oraz rzeki O. we W. W sprawie poza sporem jest, że nieruchomości skarżących położone są na obszarze znajdującym się poza granicami terenów objętych zaskarżonym planem. Jednocześnie skarżący wskazali, że zaskarżony plan oddziałuje bezpośrednio na nieruchomość sąsiadującą z gruntami objętymi planem poprzez: ustalenie przedłużenia ul. [...] aż do ul. [...], spowodowanie, że plac zabaw dla dzieci znajdzie się między dwoma ruchliwymi pasami ruchu samochodowego, spowodowanie, że na 2 lokale mieszkalne będzie przypadało tylko 1 miejsce parkingowe, likwidację dyskontu handlowego, a także niezagwarantowanie, a wręcz uniemożliwienie wykonania naziemnych miejsc dla osób z niepełnosprawnościami. Sąd jednocześnie dostrzega, że w orzecznictwie wskazuje się na szczególne okoliczności, które wpływają na dopuszczalność wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właścicieli nieruchomości, które nie są objęte granicami planu miejscowego (zob. np. wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 333/15, publ. CBOSA; czy też powołane przez skarżących postanowienie NSA z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2629/23, publ. CBOSA). Co jednak istotne, konieczne jest w takim wypadku wykazanie, że jego ustalenia mogą naruszać interes prawny lub uprawnienia tych właścicieli. Skarżący może bowiem kwestionować ustalenia planu miejscowego tylko w ramach własnego, indywidualnego interesu prawnego. Jak się bowiem podnosi naruszeniem interesu prawnego może być także np. przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. Przechodząc zatem do oceny argumentacji powołanej w skardze oraz w pismach skarżących z 7 lipca 2024 r. brak jest możliwości przyjęcia, że w sprawie istnieją okoliczności, które świadczyłyby o naruszeniu ustawowo chronionego interesu prawnego. Przyjęte ustalenia planistyczne w bezpośredni sposób nie zmieniają sytuacji prawnej skarżących. Skoro bowiem ich nieruchomości znajdują się poza obszarem planu to nie zmienia on przeznaczenia i sposobu ich zagospodarowana. Tym bardziej, ustalenia planu nie zawierają regulacji o ograniczeniu uprawnień właścicielskich skarżących co do zabudowy na ich działce. Analiza przepisów zaskarżonego planu prowadzi również do wniosku, że nie wykazano wpływu m.p.z.p. na wykonywanie przez skarżących przysługującego im prawa własności. Dalej wskazać należy, że o istnieniu interesu prawnego nie mogły przesądzać zarzuty skarżących odnoszące się do naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można bowiem upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących zasad sporządzania planu, procedury planistycznej czy zasad techniki prawodawczej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, publ. CBOSA). Do wniesienia skargi nie legitymuje zaś ewentualna sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Przechodząc dalej należy stwierdzić, że przedłużenie ul. [...] i wprowadzenie intensywnego ruchu pod oknami skarżących, jak również pogorszenie lokalizacji istniejącego placu zabaw dla dzieci nie powoduje zmian w zakresie uprawnień skarżących, wynikających z własności nieruchomości lokalowych przy ul. [...] oraz [...] i nie narusza istoty ich prawa własności. Skarżący niewątpliwie mogą mieć interes w kwestionowaniu ustaleń planu, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. W takich kategoriach należy bowiem określić ewentualną zmianę natężenia ruchu na drodze. Również powoływane przez skarżących obniżenie wartości ekonomicznej nieruchomości lokalowych skarżących świadczyć może wyłącznie o istnieniu interesu faktycznego. Tak samo zresztą należy określić zarzut likwidacji dyskontu handlowego umożliwiającego dokonywanie zakupów w przystępnych cenach. Z kolei w odniesieniu do zarzutu niewystarczającej ilości miejsc parkingowych (w tym miejsc dla osób niepełnosprawnych) wskazać należy, że zarzut ten jest czysto hipotetyczny i opiera się wyłącznie na przypuszczeniach skarżących. Przewidywania skutków uchwalonego planu mają wyłącznie walor subiektywny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżących. Podsumowując analiza treści kwestionowanej przez skarżących uchwały oraz przedstawione w skardze zarzuty nie potwierdziły, ażeby postanowienia spornego aktu aktualnie negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżących. Reasumując, skarżący nie wykazali w żaden sposób, aby uchwała naruszała ich aktualnie i realnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. W rezultacie, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie byli legitymowani do wniesienia skarg, według art. 101 ust. 1 u.s.g. Dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skarg wniesionych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą ich merytoryczne rozpoznanie, a skoro skargi nie spełniały tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargi. O zwrocie wpisów od skarg Sąd orzekł na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.