II SA/Wr 609/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wykonania utwardzenia terenu pod kontenery do gromadzenia odpadów stałych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...]; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 3 lipca 2013 r. J.S. przedstawiający się jako współwłaściciel nieruchomości zabudowanej, której zarządcą jest spółdzielnia mieszkaniowa będąca współwłaścicielem w 47,20 %, zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o podjęcie czynności sprawdzających możliwość popełnienia przez spółdzielnię samowoli budowlanej. Spółdzielnia zgłosiła bowiem w dniu 14 czerwca 2013 r. zamiar wykonania utwardzenia terenu pod kontenery śmietnikowe, tymczasem roboty te zostały już wykonane, a przy tym bez zachowania wymaganych odległości od sąsiedniego budynku (§ 23 ust. 1 i § 24 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), niezgodnie z planem miejscowym i ponad zakres opisany w zgłoszeniu. Inwestor nie miał ponadto zgody pozostałych współwłaścicieli na wykonanie robót. Organ nadzoru budowlanego zawiadomił na podstawie art. 79 § 1 k.p.a. spółdzielnię oraz osoby zamieszkałe w zarządzanym przez nią budynku, że powinni przybyć w dniu 19.07.2013 r. na teren nieruchomości z uwagi na możliwość samowoli budowlanej dot. miejsca gromadzenia odpadów stałych. W dniu 10 lipca 2013 r. wpłynęło do tego organu zgłoszenie zamiaru wykonania robót przekazane przez starostę według właściwości zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Według treści zgłoszenie zamiar dotyczył wykonania utwardzenia terenu pod kontenery śmietnikowe. Dokumentując prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane spółdzielnia powołała art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Na mapie zaznaczono usytuowanie placów w pobliżu działki zabudowanej przy ul. [...]. W dniu 22.07.2013 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił o wszczęciu w dniu 3.07.2013 r. na wniosek J.S. (wszczęciu nie wiadomo czego – zapewne postępowania administracyjnego) "dotyczącego wykonania utwardzenia terenu pod miejsca gromadzenia odpadów stałych na nieruchomości ... bez przyjęcia zgłoszenia przez Starostwo Powiatowe". W rozdzielniku wskazano spółdzielnię oraz mieszkańców zarządzanego przez nią budynku. Nie wskazano natomiast mieszkańców sąsiedniego budynku przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] r. organ ten na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu ustalił, że spółdzielnia mieszkaniowa jest zarządcą nieruchomości, na której wykonała utwardzenie tłuczeniem i klińcem dwóch placów o łącznej powierzchni 11,8 m2, ponadto roboty obejmowały ułożenie obrzeży trawnikowych i utwardzenie cementem górnej warstwy podbudowy. Roboty wykonano przed przyjęciem zgłoszenia przez starostę, który w związku z tym przekazał zgłoszenie do nadzoru budowlanego. Jak ustalił organ, kontenery w dniu oględzin były usytuowane w odległości około 7 m od budynków wielorodzinnych przy ul. [...]. Naruszało to § 23 warunków technicznych, gdyż wymagana odległość wynosi 10 m. W toku postępowania spółdzielnia przemieściła pojemniki na wymaganą odległość. Organ ochrony zabytków zaakceptował wykonane utwardzenie placów. Place nie są użytkowane jako miejsce składowania pojemników. Postępowanie stało się więc bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] r. organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenie na skutek odwołania złożonego przez J.S.. W aktach sprawy nie ma tego odwołania. Według oceny organu, organ nie przeprowadził dowodu z oględzin, gdyż nie zawiadomił prawidłowo stron i nie sporządził protokołu. Należało przeprowadzić kontrolę na podstawie art. 84a ust. 2 p.b. Następnie ponowiono oględziny, a następnie nie zawiadomiono stron zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Organ dostrzegł, że w wypisie z rejestru gruntów nie ma dwóch osób uznanych przez strony. Organ nie wskazał jednak, dlaczego stronami w sprawie oprócz zarządcy są mieszkańcy zarządzanego przez spółdzielnię budynku oraz dlaczego stronami nie są zarządcy lub mieszkańcy nieruchomości sąsiednich, skoro naruszenie prawa budowlanego polegać ma na zbytnim zbliżeniu placyków do sąsiedniego budynku. W toku ponownego rozpatrzenia organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z oględzin i dołączył aktualną informację z rejestru gruntów zawierającą wykaz właścicieli lokali odrębnych w budynku zarządzanym przez inwestora i wskazanie spółdzielni mieszkaniowej jako współwłaściciela w 455/1000 częściach. Decyzją z dnia [...] r. organ ten ponownie umorzył postępowanie. W uzasadnieniu przytoczył takie same ustalenia i oceny, co poprzednio. Ustalił dodatkowo prawidłowy stan techniczny wykonanego utwardzenia. Nie było więc konieczności wykonania dodatkowych robót budowlanych związanych z tym utwardzeniem. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. S. i A. K.. Wnieśli o nakazanie doprowadzenia terenu do stanu poprzedniego. Odwołujący się przytoczył treść § 23 ust. 1 rozporządzenia i zarzucił, że w pierwszej instancji nie ustalono przewidzianych tam odległości od okien i drzwi budynku oraz granicy z sąsiednią działką. Kwestionował przydatność użytkową jednego z placyków. Placyki zostały ponadto usytuowane niezgodnie z planem miejscowym i zasadami ochrony zabytków. W uzupełnieniu odwołania J. S. wskazał na dowody umożliwiające ustalenie poprzedniego stanu terenu oraz dołączył odpowiednie mapy, fotografie i dokumenty. Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że roboty zostały wykonane samowolnie, gdyż próba ich zgłoszenia nastąpiła w trakcie robót. Z akt sprawy wynika cel utwardzenia placów, gdyż inwestor w pismach do różnych organów i osób wyraźnie wskazał, że wykonał roboty pod kontenery śmietnikowe lub pojemniki na odpady. Przepisy § 22 i 23 rozporządzenia określają wymagane odległości miejsc, w tym utwardzonych placów do ustawiania kontenerów, od wskazanych tam obiektów. W razie stwierdzenie naruszenia tych przepisów należy stosować art. 51 p.b. Fakt przeniesienia kontenerów nie ma znaczenia. Przedwczesne było umorzenie postępowania. W skardze do sądu administracyjnego inwestor zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż utwardzone place nie są obecnie przeznaczone pod kontenery oraz § 22 i 23 rozporządzenia, skoro utwardzone place nie są przeznaczone na ustawianie kontenerów na odpady stałe. Według skarżącego istotna jest odległość kontenerów od budynków mieszkalnych, nie zaś utwardzonych placów nie użytkowych do ustawiania pojemników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sposób procedowania przez organy obu instancji wywołuje zasadnicze zastrzeżenia. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na wniosek, a nie z urzędu. Przyjął do rozpatrzenia zgłoszenie robót budowlanych, czyli wniosek inwestora o niewszczynanie postępowania administracyjnego, przekazane mu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., chociaż to starosta jest wyłącznie właściwy do wyrażenia sprzeciwu, przykładowo po stwierdzeniu rozpoczęcia lub wykonania robót przed upływem terminu ustanowionego w art. 30 ust. 5 p.b. Wyłącznie z sobie znanych powodów organ pierwszej instancji przyjął, że pismo J. S. stanowi podanie strony, nie zaś sygnał od osoby trzeciej o potrzebie dokonania czynności kontrolnych (art. 81 ust. 1, art. 81a, art. 81c ust. 1, art. 84 i art. 84a p.b.), których wyniki mogą wywołać wszczęcie postępowania z urzędu, ale same przez się nie stanowią postępowania administracyjnego. Organ z kolei nie ujawnił znajomości lub stosowania metodyki pracy każdego organu odwoławczego w swojej praktyce orzeczniczej. Rutynowe czynności takiego organu obejmują w szczególności sprawdzenie przesłanek możności przystąpienia do merytorycznego rozpatrzenia sprawy lub odwołania. Nie ma zapewne konieczności przedstawienia rodzaju i kolejności wszystkich wymaganych czynności. Nie wymaga też zapewne przekonywania, że podstawową z nich jest sprawdzenie przymiotu strony podmiotu wnoszącego podanie. Stwierdzenie braku tego przymiotu, uzasadnia wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie lub postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.) wymaga ustalenia potrzeby merytorycznego rozstrzygania sprawy w pierwszej instancji (wyrok V SA 239/01, w tych kwestiach patrz ponadto wyrok III SA 730/85). W nin. sprawie organ dwukrotnie orzekał merytorycznie w oparciu o założenie, że podmiot lub podmioty wnoszące odwołania posiadają przymiot strony (patrz uchwała OPS 16/98), jak też nie rozważał, czy postępowanie pierwszej instancji zostało wszczęte na wniosek, a jeżeli tak, to czy przez podmiot będący stroną. W kwestii sposobu wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej stanowisko organu nadzoru budowlanego jest niezrozumiałe i nieracjonalne. Przyjęcie przez organ, jak tego konsekwentnie wymaga tut. Sąd, że postępowania w sprawie samowoli budowlanej wszczynane są wyłącznie z urzędu, zwalnia organy od stosowania art. 61a k.p.a., zaś po zawiadomieniu podmiotu donoszącego o samowoli zwykłym pismem o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, zwalnia organy od odpowiedzialności za bezczynność (patrz wyrok II SAB/Wr 28/11). Przyjęcie więc poglądów tut. Sądu, pomijając kwestię dobrego obyczaju wymagającego co najmniej dostrzegania poglądów prawnych własnego sądu administracyjnego, byłoby korzystne dla organów. Jak wiadomo, stan prawny w omawianej kwestii nie jest jasny, zaś orzecznictwo sądów administracyjnych bywa niejednolite. Zmusza to Sąd do powtórzenia po raz kolejny w ślad za uzasadnieniem wyroku II OSK 1257/05 i wywodami P. Brzozowskiego (w glosie – Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa z 2010 r. nr 2 poz.5), że art. 61 § 1 k.p.a. nie wprowadza dowolności sposobu wszczęcia postępowania, gdyż przepis ten jedynie rejestruje stan wynikający z prawa materialnego. W razie wątpliwości przyjmuje się, że nałożenie decyzją obowiązków następuje w postępowaniach wszczynanych wyłącznie z urzędu. Skoro prawo budowlane wskazuje jakie postępowania organu nadzoru budowlanego wszczynane są na wniosek, to wynika z tego, że pozostałe wszczynane są z urzędu. Glosator dodaje, że przede wszystkim nie każde pismo nadesłane do organu stanowi podanie. Wymaga więc oceny, czy stanowi podanie. Pismo o innym charakterze może wywołać podjęcie czynności kontrolnych nie stanowiących wszczęcia postępowania (art. 84a p.b.) lub rozważenie wszczęcia postępowania z urzędu albo poinformowanie wnoszącego pismo, że organ nie podejmie żadnych czynności – z pouczeniem o możności skargi na bezczynność, o ile autor pisma uważa siebie za stronę i domaga się wydania decyzji (jak już zaznaczono, tut. Sąd co do zasady skargi na bezczynność by oddalał, ale jak wiadomo organ uwzględnia takie zażalenia i zmusza bezsensownie organy pierwszej instancji do stosowania art. 61a k.p.a., zaś rozpoznanie skarg na odmowę wywołuje jeszcze inne problemy prawne). Glosator zdecydowanie podkreśla, że podanie złożone przez stronę w sprawach wszczynanych wyłącznie z urzędu, nie wszczyna postępowania (nie ma to symetrii do art. 61 § 2 k.p.a., chociaż bezpodstawne uznanie postępowania za wszczęte na wniosek, powinno prowadzić do analogicznych konsekwencji procesowych, w postaci umorzenia takiego postępowania). Skutek ten nie wynika w szczególności z art. 233 k.p.a., który mówi o skardze stanowiącej żądanie strony wszczęcia postępowania wnioskowego. Można dodać, że wszczynając postępowania takie na wniosek, organ nadzoru budowlanego prowokuje dla siebie jeszcze inne niekorzystne następstwa (patrz np. wyrok II OSK 121/06 i szereg podobnych). Sąd dodał od siebie (wyroki II SA/Wr 477/10, 10/11, 82/13, 380/13, 132/14, 151/15 i 193/15), że do specyfiki postępowania prowadzonego na wniosek należy możność pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 k.p.a.), zawieszenia postępowania na wniosek strony (art. 98 § 1 k.p.a.) i uznania podania za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.), umorzenia postępowania (art. 105 § 2 k.p.a.). W postępowaniu tym to żądanie wyznacza jego zakres czyli przedmiot sprawy (wyrok IV SA 1091/99), przy czym wniosek powinien pochodzić od strony głównej (adresata decyzji, strony bezpośrednio zainteresowanej rozstrzygnięciem). Organ może rozstrzygać wyłącznie w zakresie okoliczności faktycznych przytoczonych przez stronę (wyrok IV SA 757/07). Dlatego, uwzględniając ponadto policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu. Wynika to również z treści przepisów prawa materialnego (art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 lub art. 51 p.b. – "właściwy organ nakazuje", "właściwy organ nakłada") i z innych argumentów przytoczonych przez Sąd (tak w wyroku II SA/Wr 477/10). W konsekwencji Sąd nie znajduje podstaw do kończenia postępowania bezprzedmiotowego decyzją merytoryczną (wyroki II SA/Wr 10/11 i 132/14). Niekiedy rozpatruje skargi na postanowienie odmowne z art. 61a k.p.a., skoro już zostało wydane (wyrok II SA/Wr 380/13). W kolejnym wyroku (II SA/Wr 151/15 powołując ponadto wyroki II SA/Wr 557/10 i II OSK 1944/10) Sąd wskazał, że poglądy przeciwne powołują się wyłącznie na brzmienie art. 61 k.p.a. i nie odnoszą się do argumentacji odmiennej, a zatem nie zasługują na uwagę. Sąd rozważał jak traktować postępowanie wszczęte przez nadzór budowlany na wniosek, czy może jednak jako prowadzone z urzędu. Wytknął organowi odstępowanie w praktyce orzeczniczej od rozstrzygnięć aprobowanych w jednolitym orzecznictwie tut. Sądu oraz innych sądów administracyjnych. W wyroku II SA/Wr 193/15 zwrócono uwagę na upór organu w stosowaniu praktyki naruszającej jego własne interesy oraz sprzecznej z orzecznictwem tut. Sądu, co oczywiście nie ma znaczenia dla Sądu, ale wydaje się dziwne. Niejednolitość orzecznictwa sądowego stanowi stan niepożądany i wymaga przezwyciężenia, podobnie jak brak spójności pomiędzy orzecznictwem organu a poglądami prawnymi sądu kontrolującego jego legalność. Końcowe rezultaty rozbieżnych koncepcji bywają podobne (por. wyrok VII SA/Wa 1350/13), ale wcześniej wywołują zbędne czynności organów, czego można uniknąć. W każdym razie nie jest jasne do końca i mogłoby wreszcie ulec jednoznacznemu wyjaśnieniu, czy art. 61 § 1 k.p.a. odnosi się do postępowań wszczynanych na żądanie strony lub z urzędu, czy też wszczętych przez organ według własnych deklaracji na żądanie strony lub z urzędu (por. glosa B. Adamiak w OSP 1991/2/33 do wyroku SA/Ka 441/89). Porządkując pewne kwestie dotyczące stosowania prawa materialnego, do czego być może w nin. sprawie nie dojdzie, trzeba wskazać, że jaskrawo naruszające art. 30 p.b. postępowanie starosty oczywiście nie doprowadziło do zalegalizowania robót budowlanych i nie pozbawiło organów nadzoru budowlanego możności przeprowadzenia postępowania naprawczego (oczywiście z urzędu, patrz wyroki II OSK 2042/06 i II SA/Łd 145/08). Trzeba ponadto wskazać na zbyt uproszczone oceny organu w kwestii określenia rodzaju robót budowlanych. Wymagały bowiem rozważenia okoliczności wynikające z wyroków II OSK 1283/11 i II SA/Po 555/13 oraz Komentarz A. Glinieckiego do art. 29 p.b. część 31 w Lex. Przede wszystkim więc wymagane było szczegółowe wyjaśnienie przedmiotu robót i ich rezultatu. Nie ma w zasadzie znaczenia przeznaczenie utwardzonego placu, gdyż przepis ten niczego na ten temat nie stanowi. Z drugiej strony może być istotna funkcja spełniania przez utwardzenie. Ustalenia i oceny powinny być w tym zakresie wnikliwe i wszechstronnie uzasadnione. Podkreśla się, że place pod śmietniki należą do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 p.b.). Powiązanie przepisów § 22 i § 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) z art. 29 ust. 2 pkt p.b. nie przedstawia się więc wcale prosto. O ile już dochodzi do badania przesłanek stosowania tych § 22-23, to oczywiście należy precyzyjnie ustalić wymienione w tych przepisach odległości, zaś postępowania administracyjnego w oczywisty sposób nie wolno prowadzić bez udziału zarządcy lub właściciela budynku znajdującego się na sąsiedniej działce, których przepisy te chronią i dają im przymiot strony. Niewykluczone, że omówione do tej pory zagadnienia nie będą dla organu istotne przy należytym rozstrzyganiu nin. sprawy. Na wstępie bowiem podkreślono, że najbardziej istotnym zagadnieniem dla organu powinno być dokonanie ustaleń lub ocen odnośnie posiadania przymiotu strony przez osoby odwołujące się. Podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy dopuszczeni do udziału w sprawie jako strony właściciele lokali odrębnych (o ile nimi są, bo tego nie udokumentowali) tworzą wspólnotę mieszkaniową, jakiego rodzaju i w jaki sposób zarządzaną, czy też nieruchomość wspólna zarządzana jest przez spółdzielnię mieszkaniową. W obu zresztą sytuacjach prawnych właściciel lokalu z reguły nie posiada przymiotu strony w sprawach budowlanych, chyba że powoła się na przysługujący mu interes prawny oraz wskaże i wykaże jego źródło. Nie wystarcza do tego samo bycie właścicielem lokalu odrębnego i współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości, lecz należy wykazać inne, szczególne przesłanki uzasadniające posiadanie interesu prawnego. Uprawnienia właściciela lokalu zarządzanego przez spółdzielnię mieszkaniową są jeszcze bardziej ograniczone. Stanowi o tym art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1222). Na tym tle powstało rozbudowane orzecznictwo, którego nie ma potrzeby przytaczać, lecz które wymaga rozważenia przez organ (przykładowo patrz orzecznictwo sądowe powołane w postanowieniu SN V CSK 269/14, przede wszystkim wyroki TK sygn. SK 19/09 i K 60/13, dalej wyrok II SA/Wr 199/15, wyrok II OSK 694/10, wyrok SN V CSK 459/11), podobnie jak komentarze (E. Bończak-Kucharczyk i A. Stefaniaka do cyt. ustawy art. 1 i 27). Podobna jest sytuacja prawna członka spółdzielni (wyroki II OSK 613/06, 494/09, IV SA/Wa 2793/13). Wymaga jedynie podkreślenia, że pozycja spółdzielni mieszkaniowej jako zarządcy nieruchomości odpowiada pozycji zarządcy, któremu powierzono zarząd w oparciu o art. 18 ust. 1 u.w.l. (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), jednak uprawniona jest ona ponadto do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu bez potrzeby podejmowania uchwały przez właścicieli (zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 27 ust. 2 u.s.m.). Potrzeba wyposażenia spółdzielni mieszkaniowej w tak szerokie uprawnienia i konstytucyjność tej regulacji została wykazana przez Trybunał Konstytucyjny w obszernych wywodach zawartych w uzasadnieniach wskazanych orzeczeń. Nie ma tu również miejsca na stosowanie art. 199 k.c. (Dz.U. z 2014 r., poz. 121). Oczywiście wymaga ustalenia przez organ, jaki jest konkretnie zarząd nieruchomością, gdyż stosowanie art. 27 ust. 2 u.s.m. może zostać wyłączone (art. 241 u.s.m.). Należy więc zobowiązać osoby odwołujące się oraz spółdzielnię mieszkaniową do wyjaśnienia powyższych okoliczności, czyli wykazania pozycji strony i rodzaju zarządu. Okoliczności te organ należycie oceni i rozważy. Brak jakiegokolwiek zainteresowania organów podstawowym zagadnieniem strony podmiotowej nin. sprawy wymagał wyeliminowania wszystkich decyzji wydanych po pierwszej decyzji pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.). W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozważanie zasadności zarzutów skargi lub wyrażenie przez Sąd wiążących ocen prawnomaterialnych (art. 134 § 1, art. 153 p.p.s.a.). Dostrzegając istotne naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie kwestii wymienionych w art. 28 k.p.a., należało zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 p.p.s.a., orzec jak w sentencji.