III SA/Wr 1099/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K.D. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Kolegium Pracowników Służb Społecznych we W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości ; II. zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Marszałek Województwa D. poprzedzając uchwałę o odwołaniu ze stanowiska K.D. zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. zwrócił się do Kuratora Oświaty we W. o opinię w sprawie odwołania. W odpowiedzi Kurator wskazał na brak podstaw do zastosowania wobec K. D. przepisów art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zarząd Województwa D. w dniu [...] r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Kolegium Służb Społecznych we W. Uchwała została podjęta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm., dalej w skrócie jako u.s.w.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej w skrócie jako u.s.o.) W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z treścią art. 62 ust. 2 u.s.o. dyrektor zespołu jest dyrektorem szkoły lub placówki. Dyrektorem Kolegium Pracowników Służb Społecznych we W. jest K. D., której Zarząd Województwa D. powierzył stanowisko dyrektora kolegium do [...] r. W związku z włączeniem Kolegium Pracowników Służb Społecznych we W. do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych we W., należało odwołać K. D. ze stanowiska dyrektora Kolegium. Nie zgadzając się z treścią uchwały w dniu [...] K. D. na podstawie 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 poz. 270 j.t., dalej w skrócie p.p.s.a.) wezwała Zarząd Województwa D. do usunięcia naruszeń polegających na podjęciu uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Kolegium Pracowników Służb Społecznych we W., podjętej wbrew wyraźnym przepisom rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie kolegiów pracowników służb społecznych stanowiącym uregulowania lex specialis w zakresie odwołania dyrektora Kolegium Pracowników Służb Społecznych. Zdaniem wzywającej uchwała ta podjęta została w szczególności bez obligatoryjnego współdziałania z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej, pomimo niewystąpienia żadnej z okoliczności wymienionych w § 27 rozporządzenia. W opinii K. D. uchwała narusza również przepis art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wobec jego błędnego zastosowania przy niezaistnieniu żadnego zdarzenia określonego jako "przypadek szczególnie uzasadniony" Organ Województwa D. nie wskazał bowiem na żadną negatywną ocenę działalności dyrektora. Zdaniem strony art. 38 ust 1 ptk 2 u.s.o. przewiduje możliwość odwołania dyrektora tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena jak i uznanie organu nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby wywód ten i argumentacja mogła podlegać wnikliwej analizie. Uchwałą z dnia [...] r. nr. [...] podjętą na podstawie art. 41 ust.1 u.s.w. w zw. z art.52 § 3 p.p.s.a. nie uwzględniono w całości wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie kolegiów pracowników służb społecznych nie przewiduje możliwości odwołania dyrektora w przypadku likwidacji stanowiska, dlatego, zastosowano art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który przewiduje odwołanie dyrektora w przypadku szczególnie uzasadnionym, natomiast takim niewątpliwie jest likwidacja stanowiska. W uzasadnieniu powołano orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie tej tezy. Nie godząc się ze stanowiskiem organu K. D. na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. oraz art. 52 § 3 p.p.s.a. wniosła skargę na uchwałę Zarządu Województwa D. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Kolegium Służb Społecznych we W., domagając się stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Nadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi przypomniała, że w dniu [...] r. została odwołana ze stanowiska dyrektora Kolegium Pracowników Służb Społecznych uchwałą nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] r. Skarżąca podkreśliła, że uchwała nie została w sposób należyty uzasadniona, w szczególności poprzez opublikowanie uzasadnienia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego Województwa-D. Przede wszystkim wskazała jednak, że uchwała jest niezgodna z § 27 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 24 marca 2015 r. w sprawie kolegiów pracowników służb społecznych (Dz. u. z 2005 r. nr 61 poz. 554 ze zm., dalej w skrócie rozporządzenie), gdyż w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła z określonych w cytowanym przepisie przesłanek odwołania skarżącej. Z tego powodu w opinii skarżacej uchwała Zarządu Województwa D. narusza w sposób oczywisty prawo materialne. Skarżąca podkreśliła również, że Zarząd Województwa D. zaniechał obligatoryjnego przy odwołaniu dyrektora kolegium porozumienia z właściwym ministrem, uchybiając obowiązkowi wynikającemu z powołanego wyżej § 27 rozporządzenia. Reasumując stwierdziła, że uchwała nr [...] z dnia [...] r. jako akt nielegalny i wadliwy powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Dodatkowo skarżąca powołując się na treść art. 38 ust. 2 pkt 6 u.s.o. wyjaśniła, że wobec szczególnego uregulowania dotyczącego kolegiów pracowników służb socjalnych podstawa prawna powołana przez Zarząd województwa jest nieprawidłowa. Skarżąca przywołała opinię, Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] r., który negatywnie zaopiniował odwołanie skarżącej z zajmowanego stanowiska motywując to argumentem, że brak jest podstaw stosowania wobec dyrektora Kolegium Pracowników Służb Społecznych przepisów art. 38 ust. 1 pkt. 2 u.s.o., ponieważ wśród podmiotów, których dyrektorzy mogą zostać odwołani w tym trybie brak jest dyrektora kolegium pracowników służb społecznych, która to jednostka funkcjonuje w systemie oświaty, jednak ustawodawca nie włączył jej do katalogu placówek wskazując, że za placówki rozumieć należy jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 u.s.o. Skarżąca wskazała, że podziela ten pogląd, jednak z ostrożności procesowej gdyby Sąd dopuścił możliwość odwołania dyrektora kolegium w oparciu o cytowany przepis, wskazała, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Natomiast w przedmiotowej spawie, w opinii skarżącej, nie zaszedł żaden przypadek szczególnie uzasadniony. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniła, że brak jest jakichkolwiek zastrzeżeń do pracy skarżącej oraz do sposobu pełnienia przez nią funkcji dyrektora. Organ Województwa D. nie wskazał na negatywną ocenę działalności dyrektora w żadnym zakresie, a skoro art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu. Skarżąca podkreśliła, że zarządzenie organu prowadzącego szkołę o odwołaniu dyrektora szkoły bez wypowiedzenia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty winno zawierać uzasadnienie. Poza sporem pozostaje fakt, że pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym. W wyroku z dnia 19 lutego 1997 r. sygn. akt III RN 3/97, Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu o odwołaniu. Użycie przez ustawodawcę nieostrego sformułowania "przypadki szczególnie uzasadnione" daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora. W opinii skarżącej niedopuszczalnie jest w takich sprawach powierzchowne traktowanie uzasadnienia. Skarżąca zaznaczyła, że fakty przedstawione w uzasadnieniu takiego aktu powinny znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego materiale dowodowym. W opinii skarżącej włączenie kolegium do zespołu szkół w żaden sposób nie stanowi o szczególnym przypadku w rozumieniu art. 38 ustawy o systemie oświaty. Kolegium Pracowników Służb Społecznych nie zostało rozwiązane, nie zostanie też rozwiązane po połączeniu go z istniejącym zespołem szkół. Skarżąca wskazała, że skoro uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Zarządu Województwa D. powierzono jej stanowisko dyrektora kolegium na okres do dnia 30 września 2016 r., to nie ma żadnych przeciwwskazań, by co najmniej do tego czasu kierowała ona nowopowstałym podmiotem. Skarżąca wskazała, że zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. nr 184, poz. 1436 z późn. zm.), stanowisko dyrektora zespołu publicznych szkól lub placówek może zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który posiada kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole lub placówce wchodzącej w skład zespołu, w której wymagania dotyczące kwalifikacji nauczycieli są najwyższe, oraz spełnia wymagania określone w § 1 pkt. 2-9" Skarżąca wskazała, że spełnia te wymogi, a nadto posiada specjalistyczne kwalifikacje wymagane od dyrektora kolegium pracowników służb społecznych, które określa § 26 rozporządzenia. Fakt ten stanowi, w opinii skarżącej, dodatkowy argument świadczący nie tylko o bezprawności, ale i o braku jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. Zaskarżona uchwała zdaniem skarżącej narusza też słuszny interes skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała Zarządu Województwa D. została podjęta w sposób prawidłowy w oparciu o obowiązujące i właściwe przepisy prawa materialnego, a to art.38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., bowiem stanowi ona konsekwencję podjętej wcześniej uchwały Sejmiku Województwa D. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie włączenia z dniem [...] r. Kolegium Pracowników Służb Społecznych we W. do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych we W., w którym to Kolegium stanowisko dyrektora pełniła skarżąca. W opinii organu, skoro Kolegium przestało być samodzielną jednostka organizacyjną i zostało włączone do Zespołu, to tym samym likwidacji musiało ulec stanowisko dyrektora Kolegium. W odpowiedzi na skargę wskazano, że analizując prawidłowość podjętej uchwały Zarządu Województwa D., pod kątem zasadności zastosowania przepisu art.38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, należało wziąć pod uwagę nie tylko samo brzmienie przepisu art.38 ust.l pkt 2 u.s.o., ale należało kierować się również wykładnią celowościową pozostałych przepisów dotyczących kolegiów pracowników służb społecznych, zamieszczonych w ustawie o systemie oświaty.W piśmiennictwie przyjęto, iż status prawny i organizacja tego rodzaju podmiotów są podobne do zakładów kształcenia nauczycieli. W odpowiedzi na skargę przywołano art.2 pkt 11 u.s.o. oraz art. art. 9f ust. 4. I podkreślono, że w ust.6 tegoż przepisu 9f ustawodawca odsyła w zakresie spraw nieuregulowanych odmiennie w przepisach wykonawczych dotyczących kolegiów do przepisów dotyczących szkół, a więc do przepisów ustawy o systemie oświaty. Organ administracji podkreślił w uzasadnieniu, że dostrzega niekonsekwencje ustawodawcy w kwestii odesłania w zakresie spraw nieuregulowanych odmiennie w przepisach wykonawczych wymienionych w ust.4 i 5 art. 9f ustawy, a dotyczących kolegiów pracowników służb społecznych, jest niekonsekwentny, bowiem dopiero nowelizacją z 2009 r. odesłał do przepisów o systemie oświaty. Jednakże, w opinii organu, nie sposób podważyć, że stanowi to delegację ustawową do posłużenia się odpowiednio przepisami o systemie oświaty, w sytuacji gdy dana kwestia nie została uregulowana wprost w wydanych rozporządzeniach dotyczących kolegiów. Natomiast uregulowanie zawarte w zapisie § 27 rozporządzenia dotyczy przypadków odwołania dyrektora kolegium w sytuacji, gdy kolegium funkcjonuje. Chybiony jest również zarzut skarżącej, jakoby zaskarżona uchwała w przedmiocie odwołania nie była dostatecznie uzasadniona, czy też uzasadnienie jej było powierzchowne. Rzeczywistym, wyczerpującym i merytorycznym uzasadnieniem odwołania ze stanowiska dyrektora skarżącej było wcześniejsze / na podstawie uchwały Sejmiku Województwa D. z dnia [...]r. o nr [...] włączenie Kolegium w struktury Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych, a tym samym utrata samodzielnego bytu organizacyjnego tej jednostki. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że podjęta przez Sejmik Województwa D. w dniu [...] r. uchwała w sprawie włączenia Kolegium Pracowników Służb Społecznych we W. do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych we W. nie została zakwestionowana przez Wojewodę D., jako organ nadzoru właściwy do badania zgodności uchwał z prawem, tym samym stała się prawomocna i stanowiła podstawę do podjęcia uchwały Zarządu Województwa D. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Kolegium skarżącej. W rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, co następuje; Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej w skrócie p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). Z treści skargi wynika, że skarżąca skierowała swoją skargę przeciwko uchwale Zarządu Województwa D. dnia [...] r. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Kolegium Pracowników Służb Społecznych we W. Stosownie do art. 90 ust. 1 u.s.w., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Artykuły 90 oraz 91 u.s.w. mają swoje odpowiedniki w ustawie o samorządzie gminnym (art. 101 i 101a) i ustawie o samorządzie powiatowym (art. 87 i 88), stąd też przy wykładni komentowanej ustawy w tym zakresie - zakładając analogiczny cel wskazanych regulacji - można się odwołać do zdecydowanie bogatszego dorobku judykatury i doktryny istniejącego na gruncie samorządowych ustaw gminnej i powiatowej. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Zaskarżona uchwała w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Kolegium Pracowników Służb Społecznych we W. skarżącej jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 u.s.w. samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie: edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego, zgodnie zaś z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa do zadań zarządu województwa należy m.in. kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Podejmowanie uchwał przez zarząd województwa w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora kolegium pracowników służb społecznych jest zatem niewątpliwie wydawaniem aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Uchwały te równocześnie wywołują skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy. Jednakże okoliczność, że uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora kolegium pracowników słuzb społecznych wywołują skutki z zakresu prawa pracy, nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru. Taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r., IV SA/Wr 428/09), lecz także odwołujących dyrektorów instytucji kultury (por. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010r., II OSK 598/10; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2009 r., II SA/Bd 829/09; wyrok NSA z dnia 12 maja 2003 r., II SA/Łd 548/03; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2002 r., II SA/Wr 1579/02), odwołujących dyrektorów szkół (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2012 r., I OSK 10/12; z dnia 14 maja 2008 r., I OSK 637/08; z dnia 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08; z dnia 26 lipca 2007 r., I OSK 237/07; z dnia 18 lipca 2006 r., I OSK 648/06; z dnia 2 września 2005 r., I OSK 456/05; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99). Jeżeli zatem wola organu województwa w niniejszej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on nadzorowi administracyjnemu organów nadzoru, jak również kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze zwolnionego (odwołanego) dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (por. wyrok NSA z 12 maja 2003 r., sygn. II SA/Łd 548/03; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r., III SA/Kr 1342/13). Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą występując z takim wezwaniem do Zarządu Województwa D. dnia [...] r., które wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. w dniu [...] r. Odpowiedź organu administracji samorządowej nastąpiła uchwałą z dnia [...] r. nr [...], którą doręczono skarżącej w dniu [...] r. Tym samym uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] została złożona w terminie. Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu powiatu dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ( por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., I OSK 1747/14). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wskazać trzeba, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii przedstawionego powyżej rozumienia legitymacji skargowej na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. (a także identycznie ukształtowanej legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) jest jednolite od wielu lat. Podkreślić należy, że przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, tak jak art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta (zarządzenie) nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę (zwolnienia) z dyrektorem domu pomocy społecznej. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699, wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2015 r. w spr. III SA/Kr 1103/15, centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa. Niewątpliwie powierzenie stanowiska dyrektora kolegium pracowników służb społecznych określonej osobie kształtuje sytuację prawną tej osoby wyposażając ją w kompetencje (uprawnienia i obowiązki) określone w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1202), mają więc do niego zastosowanie przepisy tej ustawy, w tym art. 24-43 tej ustawy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2015 r. w spr. III SA/Kr 1103/15, centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych). Normy zawarte w powyższych przepisach stanowią zatem źródło interesu prawnego osoby pełniącej funkcję dyrektora kolegium pracowników służb społecznych, który niewątpliwie zostaje naruszony w przypadku zwolnienie (odwołania) takiej osoby ze stanowiska dyrektora kolegium. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że odwołany dyrektor może kwestionować akt odwołania przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r., I OSK 817/10, LEX nr 737512). W sytuacji zatem, gdy skarżąca podnosi, że w drodze zaskarżonej uchwały niezasadnie odwołano ją ze stanowiska Dyrektora Kolegium Pracowników Służb Społecznych we W., gdyż w jej przekonaniu nie było ku temu podstaw, należy przyjąć, że interes prawny skarżącej wynikający ze wskazanych wyżej norm został naruszony zaskarżoną uchwałą. Należy przypomnieć, że Zarząd Województwa D. uchwałą z dnia [...] r. odwołał ze stanowiska dyrektora Kolegium Pracowników Służb Społecznych skarżącą. Uchwała została podjęta na podstawie przywołanego art. 41 ust. pkt 6 u.s.w. oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z regulacją art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zarząd podejmując sporną uchwałę, przyjął, że włączenie do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Kolegium Pracowników Służb Socjalnych jest przepadkiem szczególnie uzasadnionym i daje mu możliwość odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wskazać należy, że kolegia pracowników służb społecznych jako elementu struktury organizacyjnej systemu oświaty jest nowością wprowadzoną na podstawie art. 130 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t,j, Dz.U. z 2015 r. poz.149). Intencją ustawodawcy było zapewnienie dopływu na rynek pracy wykwalifikowanych pracowników socjalnych. Organizacja kolegiów pracowników służb społecznych została określona w ustawie w sposób w pewnym stopniu zbliżony do modelu dotychczasowych zakładów kształcenia nauczycieli. Zgodnie z treścią art. 9f ust. 4 ustawy o systemie oświaty Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw oświaty i wychowania określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i warunki tworzenia, przekształcania i likwidowania oraz organizację i zasady działania, w tym zasady powierzania stanowisk kierowniczych, zasady sprawowania opieki naukowo-dydaktycznej i nadzoru nad kolegiami pracowników służb społecznych, a także warunki i tryb wydawania oraz wzory druków wydawanych słuchaczom i absolwentom kolegiów pracowników służb społecznych, w tym umieszczenie na dyplomach ukończenia kolegiów pracowników służb społecznych znaków graficznych informujących o poziomie Polskiej Ramy Kwalifikacji, o których mowa w art. 10 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji (Dz. U. z 2016 r. poz. 64). Zgodnie z delegacją wydane zostało rozporządzenie przez Ministra Polityki Społecznej z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie kolegiów pracowników służb społecznych (Dz. U. Nr 61, poz.544). W myśl § 27 rozporządzenia dyrektora kolegium publicznego odwołuje organ prowadzący, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego, w następujących przypadkach: 1)złożenia przez dyrektora rezygnacji, za wypowiedzeniem; 2)ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań, dokonywanej w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego; 3)złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku o odwołanie dyrektora, który uchyla się od usuwania stwierdzonych przez organ nadzoru uchybień. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, że problem w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi, czy odwołanie ze stanowiska osobę zajmującą stanowisko dyrektora kolegium pracowników służb społecznych na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. pomimo odrębnej regulacji zawartej w przywołanym rozporządzeniu było prawidłowe. Z treści art. 82 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie województwa wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza prawo. Uchwała ta została wprawdzie wydana w granicach kompetencji administracyjnej Zarządu Województwa D. (art.41 ust. 2 pkt 6 u.s.w.), jednak wadliwa jest podstawa prawna przepisu ustawy o systemie oświaty, który stanowił o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Kolegium Służb Pracowników Służb Społecznych we W. skarżącej. Zgodnie z przywołanym art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Art. 3 pkt 1 u.s.o. stanowi, że "Ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o: 1)szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole; 1a)szkole specjalnej lub oddziale specjalnym - należy przez to rozumieć odpowiednio: a)szkołę lub oddział dla uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zorganizowane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 71b ust. 7 pkt 2, b)szkołę lub oddział zorganizowane w podmiocie leczniczym, o którym mowa w przepisach o działalności leczniczej, oraz w jednostce pomocy społecznej, w celu kształcenia dzieci i młodzieży przebywających w tym podmiocie lub jednostce, w których stosuje się odpowiednią organizację kształcenia oraz specjalne działania opiekuńczo-wychowawcze, zorganizowane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 71c ust. 2; 2)szkole artystycznej - należy przez to rozumieć także szkołę bibliotekarską i animatorów kultury". Natomiast art. 3 pkt 3 tej ustawy wskazuje, że w pojęciu placówka mieszczą się jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10, czyli: - placówki oświatowo-wychowawcze, w tym szkolne schroniska młodzieżowe, umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku i organizacji czasu wolnego; - placówki kształcenia ustawicznego, placówki kształcenia praktycznego oraz ośrodki dokształcania i doskonalenia zawodowego, umożliwiające uzyskanie i uzupełnienie wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zawodowych; - placówki artystyczne - ogniska artystyczne umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień artystycznych; - poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne udzielające dzieciom, młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a także pomocy uczniom w wyborze kierunku kształcenia i zawodu; - młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze oraz specjalne ośrodki wychowawcze dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodki umożliwiające dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiednio obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki; - placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania; - biblioteki pedagogiczne. Oczywistym więc jest, że zgodnie z art. 3 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy o systemie oświaty kolegium pracowników służb społecznych nie jest ani szkołą ani placówką. Z tego powodu przepis art. 38 u.s.o. nie odnosi się do kolegiów pracowników służb społecznych, które, jak wynika z ww. przepisów, w założeniu ustawodawcy są odmiennymi jednostkami w systemie oświaty. Sąd stwierdza, że rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie kolegiów pracowników służb społecznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 61.,poz.544) odrębnie uregulowano ustrój kolegiów i przykładowo: organami kolegium są: dyrektor (§ 12 rozporządzenia) i rada programowa (§ 13 rozporządzenia), w kolegium tworzy się samorząd słuchaczy (§ 15 rozporządzenia. Nauka w kolegium trwa 3 lata (§ 18 rozporządzenia). Rok szkolny w kolegium trwa od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku i obejmuje dwa semestry zajęć dydaktycznych, sesje egzaminacyjne: zimową i letnią, przerwy świąteczne oraz ferie zimowe i letnie (§ 19 rozporządzenia). Nauka w kolegium kończy się egzaminem dyplomowym składanym przed komisją powołaną przez dyrektora kolegium, absolwent kolegium otrzymuje zaś dyplom ukończenia kolegium, z tym że dyplom ukończenia kolegium niepublicznego powinien zawierać klauzulę o treści: "Kolegium działa na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego z dnia... nr... i posiada uprawnienia kolegium publicznego" (§ 25 ust. 1-2 rozporządzenia). O odrębności tej jednostki oświatowej świadczy również zdaniem Sądu odmienne wymagania w stosunku do kwalifikacji dyrektorów kolegiów, zgodnie bowiem z § 26 rozporządzenia stanowisko dyrektora kolegium może zajmować nauczyciel, który posiada wykształcenie wyższe magisterskie i co najmniej siedmioletnie doświadczenie w zakresie kształcenia pracowników pomocy społecznej i pracy socjalnej. Zatrudnienie dyrektora kolegium publicznego może nastąpić, jeżeli minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego nie zgłosi w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko umotywowanego zastrzeżenia. Kandydata na stanowisko dyrektora kolegium publicznego wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi, który wygrał konkurs, nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, chyba że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego zgłosił zastrzeżenie. Należy także wskazać, że zgodnie z regulacją zawartą art. 9f ust. 1 u.s.o. "Słuchaczem kolegium pracowników służb społecznych może być tylko osoba posiadająca świadectwo dojrzałości." W konsekwencji w opinii Sądu ustawodawca odrębnie również uregulował kwestie związaną z odwołaniem ze stanowiska dyrektora kolegium i zawarł ją w § 27 rozporządzenia: "Dyrektora kolegium publicznego odwołuje organ prowadzący, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego, w następujących przypadkach: 1) złożenia przez dyrektora rezygnacji, za wypowiedzeniem; 2) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań, dokonywanej w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego; 3) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku o odwołanie dyrektora, który uchyla się od usuwania stwierdzonych przez organ nadzoru uchybień. " Odnosząc się do argumentu organu administracji samorządowej, że przepis art. 9f ust. 6 w brzmieniu " W zakresie nieuregulowanym odmiennie w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i 5 do kolegiów pracowników służb społecznych stosuje się przepisy dotyczące szkół.", nakazuje stosować w stosunku do dyrektora kolegium art. 38 ust. 2 u.s.o. (zwolnienie w przypadku szczególnie uzasadnionym), bowiem to zagadnienie nie zostało uregulowane rozporządzeniu., Sąd wskazuje, że problem odwołania dyrektora kolegium został uregulowany w cytowanym § 27 rozporządzenia, jest to regulacja odmienna, co jednak nie oznacza, że kwestia zwolnienia dyrektora tej jednostki nie została uregulowana w rozporządzeniu. Ustawodawca powtórzył w § 27 rozporządzenie przyczyny odwołania dyrektora, które zawarł w art. 38 ust. 1 u.s.o., natomiast pominął możliwość odwołania ze stanowiska dyrektora kolegium w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy stwierdzić, że pominięcie tej możliwości było celowe. Przypomnieć należy, że zgodnie z § 26 ust. 8 rozporządzenia stanowisko dyrektora kolegium publicznego powierza się na 5 lat szkolnych. Z tego powodu brak jest podstaw do stosowania wobec dyrektora kolegium pracowników służb społecznych przepisu, który odnosi się do kierowników placówek i szkół. Powyższe twierdzenie nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 2 u.s.o., zgodnie z którym wszystkie jednostki oświatowe (szkoły, placówki, kolegia pracowników służb społecznych, zakłady kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli i inne) należą do systemu oświaty. Natomiast kwestia prawidłowości powoływania się przez Zarząd Województwa D. na przypadek szczególnie uzasadniony (włączenia Kolegium Pracowników Służb Społecznych we W. do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych we W.) jako uzasadniający odwołanie skarżącej ze stanowiska Dyrektora tego Kolegium, wobec uznania przez Sąd, że zastosowanie w sytuacji skarżącej art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. za sprzeczny z prawem nie stanowi problemu rozstrzyganego przez Sąd. Sąd wskazuje jednak, że kwestia przekształcenia kolegium oraz jego likwidacja zostały uregulowane odpowiednio w § 9 i § 10 rozporządzenia, co wskazuje, że nie są to tożsame przypadki. Zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty rozumieniu art. 82 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie województwa, co skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. art. 82 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie województwa.