III SA/Wr 514/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (zwany dalej w skrócie Dyrektorem Oddziału Regionalnego bądź Dyrektorem OR we W.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez A.S. (zwaną dalej stroną lub skarżącą) na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (powoływanego dalej w skrócie jako Kierownik Biura Powiatowego w L. bądź Kierownik BP ARiMR) z [...] marca 2014 r., odmawiające zawieszenia wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego w L. z [...] stycznia 2010 r., orzekającą o przyznaniu A.S. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. W uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia podano, że wnioskiem z 4 marca 2014 r. A.S. wystąpiła o zawieszenie sprawy do czasu zakończenia postępowania przed sądami cywilnymi. Strona wskazała, że postępowanie przed sądem powszechnym jednoznacznie wykaże kto był posiadaczem faktycznie użytkującym grunty rolne. Kierownik Biura Powiatowego w L., postanowieniem z [...] marca 2014 r., odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania stwierdzając, że powołane przez stronę okoliczności nie stanowią zagadnienia wstępnego – w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "k.p.a.") – od którego uzależnione jest zakończenie wznowionego postępowania w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Wskazane rozstrzygnięcie – na podstawie art. 44 k.p.a. – pozostawione zostało w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia na dzień [...] marca 2014 r. W dniu [...] maja 2014 r. pełnomocnik strony wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia składając jednocześnie zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z [...] marca 2014 r. Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie konieczności zawieszenia prowadzonego postępowania strona podkreśliła, że wnioskując o przeprowadzenie czynności dowodowych nie musi przewidywać jaki będzie ich rezultat, gdyż to organ ostatecznie decyduje, które dowody należy uwzględnić i przyjąć jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jednakże, w ocenie strony, skoro jako dowód można dopuścić wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia okoliczności spornych, to uzasadnionym byłoby przyjęcie w poczet materiału dowodowego także dokumentów dotyczących postępowania cywilnego toczącego się przed sądem powszechnym jak i sprawy prowadzonej przez prokuraturę, których przedmiot jest ściśle powiązany z prowadzonym postępowaniem. Mając zatem wiedzę o wskazanych sprawach, Kierownik Biura Powiatowego winien zawiesić własne postępowanie. Zaznaczono jednocześnie, że za zawieszeniem postępowania przemawiać powinna również troska o wyłączenie możliwości ewentualnej stronniczość organu, której pewne elementy strona dostrzegła w dotychczasowym sposobie działania. Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy stwierdził – powołując się na przytoczone orzecznictwo – że kontrola dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia jest pierwszą czynnością jaką podjąć powinien organ po wpłynięciu tego środka. Dyrektor Oddziału Regionalnego uznał, że skoro kwestionowane postanowienie zostało uznane za skutecznie doręczone pełnomocnikowi strony w trybie art. 44 k.p.a. w dniu [...] marca 2014 r. to tym samym siedmiodniowy termin na wniesienie zażalenia upływał z dniem [...] kwietnia 2014 r. Pełnomocnik strony wnosząc zażalenie w piśmie z [...]maja 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu [...]maja 2014 r., a zatem 28 dni po upływie dopuszczalnego terminu, nie dochował tym samym ustawowym warunkom dopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia. Organ, powołując się na własne postanowienie z [...] czerwca 2014 r., podkreślił, że pomimo wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, termin ostatecznie nie został skarżącej przywrócony. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Dyrektor Oddziału Regionalnego, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził, że strona uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego z [...] marca 2014 r. o odmowie zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko strona przywołała argumentację odnoszącą się do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji wskazując, że S.S. jest jej pełnomocnikiem prowadzącym wszystkie sprawy związane z gospodarstwem rolnym. Jest on jedyną osobą odpowiedzialną i upoważnioną do kontaktu z Biurem Powiatowym ARiMR. W okresie od [...] marca 2014 r. do [...] kwietnia 2014 r. przebywał on poza miejscem zamieszkania z uwagi na poważną chorobę członka rodziny, wymagającego stałej opieki, a następnie jego śmierć. Ponadto w dniach [...] kwietnia 2014 r. pełnomocnik strony przebywał w szpitalu, na dowód czego skarżąca przedłożyła kopię karty leczenia szpitalnego. Skarżąca podkreśliła, że działania podjęte przez pełnomocnika w dniu [...] kwietnia 2014 r., a zatem już dzień po powrocie do miejsca zamieszkania i powzięciu informacji o niepodjętej a następnie zwróconej korespondencji, o której zawartości nie miał wiedzy, cechują się należytą starannością jaką wykazać się powinien każdy przeciętny podmiot nieświadczący profesjonalnych usług prawnych. Strona skarżąca podniosła również, że organ drugiej instancji naruszył art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., gdyż nie wyjaśnił w sposób dostateczny okoliczności, na które powołano się w treści wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W ocenie skarżącej, jej pełnomocnik złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wraz z zażaleniem na kwestionowane postanowienie z zachowaniem siedmiodniowego terminu liczonego od dnia ustania przyczyn uchybienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej, w skrócie, "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego rozstrzygnięcia, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli okaże się, że skontrolowany akt administracyjny odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany skargę oddalić, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne stwierdzić należy, że postanowienie podjęte przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR należało uchylić, jednakże z uwagi na inne okoliczności, niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl art. 101 § 1 k.p.a. o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Natomiast stosownie do treści § 3 cytowanego przepisu na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie (art. 141 § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie strona opierając się na przywołanych powyżej przepisach i stosując się do pouczenia organu pierwszej instancji wniosła zażalenie na postanowienie odmawiające zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zważyć, że postanowienie Kierownika Biura Powiatowego zostało wydane już po zmianie art. 101 § 3 k.p.a., wprowadzonej przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.). W starym brzmieniu art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że prawidłowe rozumienie wskazanego przepisu, zwłaszcza zastosowanego w nim zwrotu "w sprawie zawieszenia", oznacza w istocie możliwość zaskarżenia czterech rodzajów postanowień, które mogą zostać wydane przez organ administracji tj. postanowień o zawieszeniu oraz o odmowie zawieszenia postępowania a także postanowień o podjęciu oraz o odmowie podjęcia postępowania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 2 czerwca 2011 r., II SA/Wa 453/11, 29 listopada 2005 r., II SA/Wa 1473/05). W wersji obowiązującej od [...] kwietnia 2011 r. przywołany przepis stanowi, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy jego podjęcia stronie przysługuje zażalenie". Na tle nowego brzmienia przepisu sądy administracyjne wykształciły już dominujące stanowisko, zgodnie z którym aktualnie dopuszczalne jest zakwestionowanie w drodze zażalenia dwóch rodzajów postanowień: o zawieszeniu postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2014 r., II GSK 1651/14, wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13 oraz z 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 listopada 2013 r., II SA/Wa 1388/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 28 lutego 2013 r., II SA/Ol 1304/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 kwietnia 2013 r., II SA/Gd 701/12). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie przywołane stanowisko w pełni podziela i aprobuje, dostrzegając przy tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiały się również poglądy odmienne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 lipca 2011 r., II SA/Łd 626/11). Zważyć należy, że celem wprowadzonej regulacji było przyspieszenie toku postępowania administracyjnego poprzez wyeliminowanie tych instytucji, które mogą prowadzić do nadmiernej i nieuzasadnionej przewlekłości. Stąd też zniesiono możliwość zaskarżenia tych postanowień, które umożliwiają dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego tj. postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania oraz o jego podjęciu. Podkreślić przy tym należy, że strony postępowania nie zostały przez to pozbawione ochrony, gdyż choć w stosunku do wskazanych aktów nie przysługują samoistne środki zaskarżenia to podlegają one również kontroli w ramach odwoławczego postępowania administracyjnego, na podstawie art. 142 k.p.a., bądź postępowania skargowego przed sądem administracyjnym, w oparciu o art. 135 p.p.s.a. Aktualny stan prawny dopuszcza natomiast w dalszym ciągu możliwość kwestionowania w administracyjnym toku instancji tych postanowień, które tamują bieg postępowania tj. postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz odmowie jego podjęcia. Zwrócić uwagę również należy, że regulacja art. 101 § 3 k.p.a., stosowana zgodnie z poglądem zaprezentowanym w niniejszym orzeczeniu, zgodna będzie również z analogicznymi instytucjami procedur: sądowoadministracyjnej (art. 194 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.) oraz cywilnej (art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c.). Reasumując powyższe rozważania oraz odnosząc je do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. nie istnieje możliwość wywiedzenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Organ drugiej instancji zasadnie przyjął, że każdorazowe wniesienie środka zaskarżenia winno obligować organ do uprzedniego zbadania czy jest ono dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Podkreślić przy tym należy, że kolejność zbadania szeroko rozumianych wymogów formalnych, wyrażona w zdaniu poprzedzającym, nie jest przypadkowa. Zawsze bowiem w pierwszym rzędzie organ zobowiązany jest do przeanalizowania dopuszczalności danego środka zaskarżenia. Dopiero uznanie, że środek odwoławczy jest dopuszczalny będzie prowadziło do konieczności zbadania jego terminowości (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z 21 lutego 2012 r., II SA/Łd 1095/11). W orzecznictwie sądowym, ukształtowanym na tle art. 134 k.p.a., przyjęto, że przesłanki niedopuszczalności można podzielić dwie kategorie: podmiotowe oraz przedmiotowe. Pierwsza sytuacja dotyczy przypadków złożenia odwołania bądź zażalenia przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia danego środka bądź przez stronę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast niedopuszczalność odwołania lub zażalenia z przyczyn przedmiotowych związana jest m.in. z brakiem przedmiotu zaskarżenia czy też wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego w toku instancji (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z 31 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1794/12, Gliwicach z 29 marca 2012 r., I SA/Gl 124/12 oraz we Wrocławiu z 14 lutego 2014 r., III SA/Wr 848/13). Skoro w aktualnym stanie prawnym zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje, to tym samym wniesienie takiego środka zaskarżenia należy ocenić w płaszczyźnie jego dopuszczalności nie zaś analizować okoliczność czy zachowany został termin na jego wniesienie. Dyrektor Oddziału Regionalnego jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Stwierdzić zatem należy, że choć paradoksalnie organ odwoławczy podał właściwy przepis ustawy procesowej, który winien znaleźć w sprawie zastosowanie, to odwołał się do nieprawidłowej normy prawnej zakodowanej w tym przepisie. Zamiast bowiem odnieść się do kwestii dopuszczalności zażalenia, skoncentrował się na problemie zachowania terminu na wniesienie środka odwoławczego. Organ drugiej instancji naruszył również art. 141 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie wydane przez Kierownika Biura Powiatowego jest tego rodzaju aktem, na który zażalenie przysługuje, podczas gdy ustawa procesowa takiej możliwości nie tylko nie przewiduje, ale wręcz jej nie dopuszcza (art. 101 § 3 k.p.a.). Mając na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów postępowania niewątpliwie uznać należy, że miały one istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania, gdyż doprowadziły do przyjęcia, że wniesione zażalenie uznane zostało za dopuszczalne, choć nie przewidują tego aktualnie obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesione przez stronę w skardze zarzuty, nie mogły zostać uwzględnione przez sąd, gdyż odnosiły się one wyłącznie do kwestii przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, co nie było przedmiotem niniejszej sprawy. Sformułowanie zarzutów dotyczących ośmiu postanowień organu zawartych w jednej skardze było zresztą świadomym zabiegiem samej strony związanym z ekonomiką procesową oraz uznaniem problemu niezawinionego uchybienia terminu do wniesienie zażalenia za zagadnienie wspólne dla wszystkich spraw. Istotną kwestią jaką należało rozważyć w ramach przedmiotowej sprawy było błędne pouczenie zawarte w postanowieniu organu pierwszej instancji o przysługującym stronie uprawnieniu do wniesienia zażalenia do Dyrektora Oddziału Regionalnego. Zgodnie z art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a. błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia się nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, właściwe zastosowanie przywołanych przepisów nie powinno prowadzić do nieuzasadnionego przyznania stronie jakiegokolwiek szczególnego uprawnienia, niemieszczącego się w ramach obowiązującego porządku prawnego. Skoro o dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują przepisy prawa, to nawet pouczenie, w którym błędnie poinstruowano stronę o przysługujących jej uprawnieniach, podczas gdy w rzeczywistości takie prawa nie istnieją, nie może stanowić przesłanki do ich samoistnego nabycia na podstawie art. 112 k.p.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2014 r., IV SA/Wa 665/14 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 stycznia 2014 r., III SA/Gd 848/13). Marginalnie zauważyć należy, że sytuacja strony nie ulegnie pogorszeniu w odniesieniu do innych podmiotów, lecz zostanie przywrócona do normy, opierającej się na obowiązującym stanie prawnym, który nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Podsumowując poczynione rozważania należało stwierdzić, że w efekcie sądowej kontroli zakwestionowanego postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też sąd orzekający w niniejszej sprawie zobligowany był do zastosowania regulacji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i uchylenia przedmiotowego postanowienia organu drugiej instancji w całości. Realizując dyspozycję art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazuje, że organ drugiej instancji zobligowany będzie do ponownego rozpatrzenia sprawy w kontekście poczynionych w treści niniejszego uzasadnienia wywodów. W pierwszej kolejności winien będzie zbadać dopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia, z którego strona skorzystała. Następnie organ będzie zobligowany do niezwłocznego podjęcia odpowiedniej decyzji procesowej uwzględniającej aktualnie obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ będzie zobowiązany do należytego wyjaśnienia stronie przesłanek podjętego rozstrzygnięcie z powołaniem się na jego podstawę faktyczną i prawną. Podstawą do orzeczenia o kosztach sądowych był art. 200 p.p.s.a. przewidujący, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.