IV SA/Wr 15/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 września 2023 r., nr SKO 4532.247.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Decyzją z 20 IX 2023 r. (nr SKO 4532.247.2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania B. G. (dalej jako "skarżąca"), od decyzji Wójta Gminy Udanin z 19 VII 2023 r. (nr 8252.000044.O.2023), odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką K. G. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 VII 2023 r. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 15 XI 2021 r. skarżąca złożyła do organu I instancji wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką (zdiagnozowano chorobę Alzheimera). Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie na podstawie art. 155 kpa decyzji organu I instancji z 7 XI 2018 r. (nr 8252.ZDO.000004.2018) przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna, ze skutkiem na dzień 31 X 2021 r. Jednocześnie zastrzeżono, by uchylenie decyzji nastąpiło na końcowym etapie postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bez wstrzymywania wypłaty zasiłku dla opiekuna, z późniejszym potrąceniem kwot zasiłku z przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego, organ I instancji trzykrotnie odmawiał przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na przeszkody w postaci: daty powstania niepełnosprawności, kolizję z pobieranym przez skarżącą zasiłkiem dla opiekuna oraz rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia jeszcze przed powstaniem konieczności sprawowania opieki. SKO, na skutek odwołań skarżącej, uchylało te decyzję i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia materiału dowodowego. Jednocześnie organ I instancji, działając na podstawie art. 155 kpa, decyzją z 10 XI 2022 r. (nr 8252.ZDO.000003.2022) uchylił własną decyzję z 24 VI 2014 r. (nr 8252.17.ZDO.2014), zmienioną decyzją z 7 XI 2018 r. (nr 8252.ZDO.000004.2018), przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna. SKO jednak, po zbadaniu z urzędu legalności tej decyzji, stwierdziło jej nieważność decyzją z 28 III 2023 r. (SKO 4316/48/23). SKO wyjaśniło, że decyzja w sprawie zasiłku dla opiekuna ma charakter związany, co wyklucza możliwość jej zmiany lub uchylenia na podstawie art. 155 kpa. Organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie celem doprecyzowania wniosku skarżącej o uchylenie decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna. Pismem z 11 V 2023 r. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna, gdyż jej wolą jest uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji decyzją z 5 VI 2023 r. (nr 8252.UZDO.000001.2023) uchylił własną decyzję z 24 VI 2014 r. (nr 8252.17.ZDO.2014) zmienioną decyzją z 7 XI 2018 r. (nr 8252.ZDO.000004.2018) przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna. Następnie, decyzją z 19 VII 2023 r. (nr 8252.000044.O.2023) organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wyjaśniając, ze przyczyną odmowy jest fakt, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała po 25. roku życia. SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 20 IX 2023 r. (nr SKO 4532.247.2023) uchyliło decyzję organu I instancji, przyznając skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 2458 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 VII 2023 r. SKO wyjaśniło w motywach decyzji odwoławczej, że w okolicznościach sprawy przysługuje skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. W decyzji odwoławczej zacytowano przy tym art. 17 ustawy z dnia 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (według stanu prawnego na dzień wydania decyzji odwoławczej - Dz. U. z 2023 r. poz. 390), dalej "UoŚR", oraz omówiono znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 X 2014 r. (sygn. akt K 38/13). W ocenie SKO okoliczność powstania niepełnosprawności matki skarżącej w innym okresie niż wymagany w art. 17 ust. 1b UoŚR, nie może stanowić potencjalnej przeszkody do uzyskania przez jej córkę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że skarżąca spełnia wszystkie warunki, od których ustawodawca uzależnił udzielenie świadczenia. W szczególności - nie może podjąć zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad matką. Skarżąca jest córką K. G. - należy zatem do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wobec matki, która jest wdową. W szczególności fakt, że udokumentowany ostatnim świadectwem pracy okres zatrudnienia skarżącej trwał do dnia 31 XII 2010 r., a niezdolność do samodzielnej egzystencji jej matki powstała, od dnia 15 XII 2011 r., nie wyklucza możliwości nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą w sytuacji, gdy sprawuje ona opiekę nad matką w zakresie, który uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Wyjaśniając zaś kwestię terminu, od którego należało przyznać świadczenie pielęgnacyjne SKO stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że skarżąca zrezygnowała z prawa do zasiłku dla opiekuna, a decyzja w tej sprawie została uchylona decyzją organu I instancji z dnia 5 VI 2023 r. (8252.UZDO.00000.2023). Zasiłek dla opiekuna był wypłacany skarżącej od dnia 1 XI 2021 r. do dnia 30 VI 2023 r. W tej sytuacji świadczenia można udzielić od dnia 1 VII 2023 r. - na czas nieokreślony (ponieważ orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydano na stałe) w kwocie 2458 zł miesięcznie, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej, które stanowi, że od dnia 1 I 2023 r. przysługuje świadczenie w kwocie 2458 zł. W skardze na decyzję SKO skarżąca wniosła o: jej uchylenie w części określającej datę początkową przyznania świadczenia, skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono przy tym naruszenie: 1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 w zw. z art. 24 ust. 2 UoŚR, poprzez błędną wykładnię i wskazanie, iż dopiero od dnia 1 VII 2023 r. nie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem od tego miesiąca nie przysługiwał już skarżącej zasiłek dla opiekuna; 2) art. 7, 8 § 1, 77, 78 § 1, 80, 107 § 3, 108 kpa, poprzez: - brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego; - przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy; - niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; - nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w świetle obowiązujących przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych dopuszcza się jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygniecie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także w zakresie przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 UoŚR, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skarżąca zaś złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dnia 15 XI 2021 r. dokonując wyboru tego właśnie świadczenia, tak więc powinno być ono przyznane od dnia 1 XI 2021 r. W odpowiedzi na skargę SKO potrzymało swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wyjaśniło przy tym, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W przypadku skarżącej warunek ten został spełniony dopiero od 1 VII 2023 r. SKO, pouczone o treści art. 119 ppsa w związku z wnioskiem skarżącej o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Istotą sporu w sprawie była data, od której należało skarżącej przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z art. 24 ust. 2 UoŚR, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 15 XI 2021 r., co w świetle powołanego przepisu uzasadniałoby przyznanie świadczenia od dnia 1 XI 2021 r. Jak jednak wynika z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b UoŚR, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 IV 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W świetle powołanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b UoŚR, okoliczność, że skarżącej przysługiwał zasiłek dla opiekuna, stanowiła przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przeszkoda ta ustąpiła dopiero w związku ze złożeniem przez skarżącą jednoznacznego oświadczenia o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna (pismo z 11 V 2023 r.), w konsekwencji czego została przez organ I instancji wydana decyzja z 5 VI 2023 r. (nr 8252.UZDO.000001.2023) uchylająca jego własną decyzję z 24 VI 2014 r. (nr 8252.17.ZDO.2014) zmienioną decyzją z 7 XI 2018 r. (nr 8252.ZDO.000004.2018) przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna. SKO, mocą kwestionowanej decyzji odwoławczej, zasadnie więc przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 VII 2023 r., gdyż dopiero od tego miesiąca przestał przysługiwać skarżącej zasiłek dla opiekuna, który stanowił ustawową przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO ustaliło przy tym, że za miesiąc VI 2023 r. skarżąca pobrała jeszcze zasiłek dla opiekuna (pismo MOPS w Udaninie z 21 IX 2023 r.). Podkreślić należy, że Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane stronie dopiero, gdy z obrotu prawnego zostanie wyeliminowana wcześniejsza decyzja, przyznająca tej osobie specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna (zob. wyroki NSA z: 3 II 2023 r., sygn. akt I OSK 630/22, 9 II 2023 r., sygn. akt I OSK 656/22, 22 II 2023 r., sygn. akt I OSK 703/22, 4 IV 2023 r., sygn. akt I OSK 805/22, 9 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1024/22, 9 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1054/22, 12 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1017/22, 24 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1206/22, 24 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1207/22, 21 VII 2023 r., sygn. akt I OSK 1580/22, 4 VIII 2023 r., sygn. akt I OSK 1636/22, 14 IX 2023 r., sygn. akt I OSK 1714/22, 11 X 2023 r., sygn. akt I OSK 1865/22 oraz 20 XII 2023 r., sygn. akt I OSK 2349/22 – publ. CBOSA). W motywach powyższych orzeczeń trafnie podnoszono, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b UoŚR, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 IV 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do treści art. 27 ust. 5 UoŚR, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 IV 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b UoŚR oznacza, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i innego konkurencyjnego świadczenia, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Tym samym, gdyby strona miała przyznane jednocześnie dwa świadczenia - nie byłoby podstaw prawnych, aby nie mogła ich pobierać. By zapobiec takim sytuacjom, czyli kumulacji świadczeń - organy wydają decyzje o przyznaniu jednego świadczenia na dany okres. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 UoŚR, jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. zasiłek dla opiekuna, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wyraźnie wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 UoŚR, jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne (warunkowe), zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. W myśl art. 24 ust. 2 UoŚR, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 UoŚR nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 UoŚR stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/ Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). Przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy - w momencie wydawania decyzji - jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego uprawnienia, którego nie można pobierać równolegle ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Należy zaznaczyć, że na mocy art. 16 § 1 kpa, ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego więc powodu organ, podobnie zresztą, jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W rezultacie złożenie przez stronę zainteresowaną wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czy też złożenie oświadczenia o rezygnacji z prawa do otrzymywanego zasiłku stałego w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – nie może wywołać skutku polegającego na wyeliminowaniu negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b UoŚR w postaci posiadania prawa do konkurencyjnego świadczenia. Skutek taki mogła wywołać dopiero ostateczna decyzja o wstrzymaniu/uchyleniu prawa do takiego świadczenia. W świetle więc art. 24 ust. 2 UoŚR, należy przyjąć, że stronie może przysługiwać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od miesiąca następującego po ostatnim miesiącu, w którym przysługiwało jej konkurencyjne świadczenie. Przysługiwanie stronie prawa do konkurencyjnego świadczenia, wyklucza bowiem możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. W okolicznościach sprawy decyzja uchylająca decyzję w sprawie zasiłku dla opiekuna wydana została w dniu 5 VI 2023 r. W rezultacie SKO zasadnie przyznało świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 VII 2023 r. Od tego bowiem miesiąca skarżącej nie przysługiwał już zasiłek dla opiekuna. Nie można przy tym podzielić argumentacji skargi, jakoby skarżąca wcześniej zrezygnowała z zasiłku dla opiekuna. Jak wyżej wyjaśniono oświadczenia lub wnioski o charakterze niejednoznacznym i warunkowym, uzależniające rezygnację ze świadczenia od zdarzeń przyszłych i niepewnych, nie mogą być przez organy traktowane jako rezygnacja z przysługującego zasiłku dla opiekuna, ani tym bardziej jako wniosek o uchylenie decyzji w tym przedmiocie. Podkreślić też należy, że zadośćuczynienie żądaniu skarżącej w okolicznościach sprawy oznaczałoby, że za okres od 1 XI 2021 r. do 30 VI 2023 r. skarżąca pobrałaby oba kolidujące świadczenia (tj. zasiłek dla opiekuna oraz świadczenie pielęgnacyjne), w warunkach braku prawnych podstaw do żądania zwrotu któregokolwiek z nich, jako nienależnie pobranego (zob. art. 30 ust. 2 UoŚR). Wobec powyższego Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.