IV SA/Wr 24/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Świdnicy na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 25 marca 2021 r. nr XXXIII/354/21 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wałbrzych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2 pkt 6, 9 i 15, § 4 pkt 3 i § 5 ust. 1 pkt 11 w zakresie sformułowania "potrzeb wynikających z warunków rodzinnych i społecznych" oraz § 8 ust. 2, § 10 ust. 4, § 11 ust. 1 i § 12 ust. 4, § 12 ust. 1 i 6 oraz § 12 ust. 2, § 15; II. oddala dalej idącą skargę. Pismem z 12 grudnia 2024 r. Prokurator P. w Ś. (dalej: Prokurator) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z 25 marca 2021 r. nr XXXIII/354/21 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wałbrzych w zakresie § 2, § 4 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 11, § 8 ust. 2, § 10 ust. 4, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1, 2, 4 i 6, § 14 i § 15 tej uchwały. W skardze tej Prokurator zarzucił: 1) § 2 uchwały - naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz art. 2 ust. 1 pkt 6, 10, 13 i art. 21 ust. 3, art. 21b ust. 1,2, art. 22, art. 25a-25e ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 725, zwanej dalej: u.o.p.l.) polegające na powtórzeniu regulacji ustawowych oraz wykroczeniu poza delegację ustawową poprzez sformułowanie w § 2 zaskarżonej uchwały definicji pojęć, podczas gdy definicje sformułowane w § 2 pkt 2-5, 7-8,10-13 uchwały zawarte są w u.o.p.l. i innych ustawach, zaś sformułowanie definicji pojęć zawartych w § 2 pkt 1, 6, 9, 14-15 wykracza poza delegację ustawową wynikającą z przepisu art. 21 ust. 3 u.o.p.l.; 2) § 4 pkt 3 oraz § 5 ust. 1 pkt 11 - naruszenie art. 7 Konstytucji RP, polegające na wprowadzeniu pojęcia nieostrego "potrzeby wynikające z warunków rodzinnych i społecznych"; 3) § 8 ust. 2 - przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 3 u.o.p.l. oraz naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. polegające na nieuprawnionym wykluczeniu możliwości zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy z osobami, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu; 4) § 10 ust. 4 - naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l. polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową poprzez uznanie wniosku za zrealizowany w przypadku odmowy przyjęcia lokalu z umową najmu socjalnego lub lokalu na czas nieoznaczony; 5) § 11 ust. 1 oraz § 12 ust. 4 - naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l., polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie, który uprawnia organ jedynie do określenia trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji z osobami, których ten przepis dotyczy, nie uprawnia natomiast do określania warunków do zawierania z takimi osobami umów najmu; 6) § 12 ust. 1 i 6 - naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 6a u.o.p.l., polegające ograniczeniu się przez radę miejską do ogólnikowego wskazania sposobu określania warunków jakie powinien spełniać lokal wskazany dla osób niepełnosprawnych lub odesłaniu do innej regulacji, podczas gdy ustawa w powołanym przepisie nakłada na organ obowiązek uregulowania takich warunków w uchwale; 7) § 12 ust. 2 - naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 6a u.o.p.l., polegające na ograniczaniu możliwości wynajmowania lokali przystosowanych dla osób niepełnosprawnych wyłącznie osobom lub rodzinom, których członek porusza się na wózku inwalidzkim i posiada znaczny stopień niepełnosprawności a dodatkowo nie posiadającym tytułu prawnego do innego lokalu w tej samej lub pobliskiej miejscowości; 8) § 14 - naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 6b u.o.p.l. polegające na zaniechaniu prawodawczym w zakresie ustalenia zasad przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b u.o.p.l. poprzez wskazanie, iż lokale mieszkalne wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą być przeznaczone na cele społeczne, podczas gdy przepis nakłada na organ obowiązek uregulowania zasad ich przeznaczania; 9) § 15 - naruszenie art. 21 ust 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 u.o.p.l. polegające na unormowaniu w uchwale zasad zawierania umów o remont lokalu przez przyszłego najemcę, co stanowi rażące przekroczenie delegacji ustawowej, a ponadto jest niezgodne z art. 4 ust. 2 u.o.p.l. i rażąco narusza art. 6a - 6e u.o.p.l. W obszernej odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wałbrzycha wniosła o jej oddalenie, szczegółowo i obszernie uzasadniając swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze. zm. dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. W orzecznictwie za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W konsekwencji przyjąć należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią one przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 94. u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). W rozpoznawanej sprawie przedmiot kontroli sądowej stanowiła uchwała Rady Miejskiej Wałbrzycha z 25 marca 2021 r. nr XXXIII/354/21 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wałbrzych. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie co oznacza, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Niedopuszczalne jest zatem zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Ponadto, w świetle art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zakazane jest domniemywanie kompetencji organu. Wskazany przepis nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Każda norma kompetencyjna musi być realizowana w taki sposób, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, a działania podejmowane w granicach i na podstawie prawa. Realizując swoją kompetencję organ musi więc uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto, normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (wyroki WSA: we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458; w Olsztynie z 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 91/19). Zgodnie z regulacją art. 4 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2021 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 725, dalej: u.o.p.l.) tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w przypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób (ust. 3). Przez mieszkaniowy zasób gminny należy rozumieć: lokale służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, stanowiące własność gminy lub jednoosobowych spółek gminnych, którym gmina powierzyła realizację zadania własnego w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, z wyjątkiem społecznych inicjatyw mieszkaniowych, oraz lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów (art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.p.l). Z art. 4 u.o.p.l. wynika zatem, że mieszkaniowy zasób gminy tworzony jest w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten określa jednocześnie cel ustawy, jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej poprzez zapewnienie lokali (socjalnych i zamiennych) oraz zaspakajanie potrzeb gospodarstw domowych o niskich dochodach. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 21 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.p.l. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. upoważniał radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności; 6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b. Z przywołanych przez Sąd regulacji ustawowych wynika zatem, że ustawodawca nałożył na gminę obowiązek zapewnienia lokali socjalnych i zamiennych, a także obowiązek zaspakajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach. Jednocześnie przywołane przepisy określają granice obowiązku gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Ustanawiane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic tego obowiązku. Postanowienia uchwały muszą wypełniać delegację ustawową, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani też powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Zważywszy zaś na treść odpowiedzi na skargę – podkreślenia wymaga – że istotnie, jak wynika z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. katalog spraw, które rada gminy może uregulować w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy – ma charakter otwarty. A tym samym organ stanowiący gminy może zawrzeć w uchwale dodatkowe regulacje. Niemniej jednak nie oznacza to dowolności tegoż organu w tym zakresie (wyrok NSA z 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, LEX nr 595501). Przypomnienia bowiem wymaga, że postanowienia uchwały muszą być bowiem zgodne z Konstytucją RP oraz przepisami ustaw, w szczególności zawierającymi delegację do podjęcia uchwały. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia uregulowana aktem prawa miejscowego wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie, które nie wypełnia delegacji ustawowej lub wykracza poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem prawa i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Mając powyższe na uwadze, zasadne są zdaniem Sądu zarzuty skargi Prokuratora zawarte w jej pkt 3 (§ 8 ust. 2 uchwały), pkt 4 (§ 10 ust. 4 uchwały), pkt 5 (§ 11 ust. 1 oraz § 12 ust. 4 uchwały), pkt 6 (§ 12 ust. 1 i 6 uchwały), pkt 7 (§ 12 ust. 2 uchwały), pkt 9 (§ 15 uchwały) skutkujące koniecznością stwierdzenia ich nieważności w całości oraz w pkt 1 i 2 (§ 2 pkt 6, 9 i 15 oraz § 4 pkt 3 i § 5 ust. 1 pkt 11) skutkujące koniecznością stwierdzenia ich nieważności w zakresie sformułowania "potrzeb wynikających z warunków rodzinnych i społecznych" Odnosząc się do zaskarżonych przez Prokuratora zapisów uchwały wskazać należy, że zdaniem Sądu, Rada Miejska Wałbrzycha przekroczyła granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 3 u.o.p.l. i naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. poprzez wskazanie w § 8 ust. 2 uchwały ujętego w rozdziale 6 regulującym "tryb rozpatrywania i realizacji wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i lokali z umową najmu socjalnego lokalu oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej", iż "wnioski osób, (...) które posiadają tytuł prawny do lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości, będą rozpatrzone negatywnie". W tym zakresie podkreślić należy, że pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 u.o.p.l. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Z kolei art. 4 ust. 2 u.o.p.l. wskazuje, że prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy niemający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Jak wynika z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. rada gminy ustanawiając zasady wynajmowania lokali winna określić podstawowe kryteria przedmiotowe, tj. wysokość dochodu i warunki zamieszkania, od spełnienia których zależy wynajęcie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Niemniej jednak przepisy gminne nie mogą dyskryminować w jakikolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości (wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 kwietnia 2006 r. sygn. II SA/Go 5/06, Lex 322213 i z 23 lutego 2011 r. sygn. II SA/Go 1/11, w Łodzi z 28 marca 2018 r. sygn. III SA/Łd 86/18, CBOSA). Zaznaczenia zatem wymaga, że wynikającą z ustawy przesłanką umożliwiającą zawarcie umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego jest przesłanka niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Natomiast sam fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu, w tym lokalu mieszkalnego, jak słusznie podniósł Prokurator w skardze, nie przesądza, że przesłanka niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w danym przypadku po stronie mieszkańca gminy nie występuje. Skoro status członka wspólnoty samorządowej nie jest uzależniony od posiadania tytułu prawnego do innego lokalu położnego w tej samej lub pobliskiej miejscowości i ustawa nie wprowadza jako kryterium warunkującego skorzystanie przez mieszkańca gminy z lokalu z zasobów mieszkaniowych tej gminy takiego kryterium, to naruszeniem prawa jest zapis § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały wprowadzający wymóg nieposiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do innego lokalu stanowiąc, że "wnioski osób, które posiadają tytuł prawny do lokalu położonego w tej lub pobliskiej miejscowości, będą rozpatrzone negatywnie". Zasadność tego stanowiska potwierdza art. 23 ust. 2 u.o.p.l., w którym ustawodawca wyłączył możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą posiadającą tytuł do lokalu, co w efekcie oznacza, że wskazane wyłączenie nie dotyczy lokali innych niż socjalne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 22 listopada 2012 r., II SA/Op 342/12, LEX 1267501, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 1897/24, lex 3834668). Tymczasem, zapis § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały – który jak wynika z jej treści został przecież ujęty w rozdziale 6 – odnosi się również do "wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony". Powyższe przesądziło o konieczności stwierdzenia nieważności § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Z tych też powodów, Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę w tym zakresie. Na marginesie zaznaczenia wymaga, że z przywołanego w odpowiedzi na skargę treści art. 11 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l. wynika, że właściciel lokalu może wypowiedzieć stosunku na stosunek najmu z zachowaniem miesięcznego terminu wypowiedzenia na koniec miesiąca kalendarzowego osobie, której przysługuje tytuł prawny do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości, a lokator może używać tego lokalu, jeżeli lokal ten spełnia warunki przewidziane dla lokalu zamiennego. Użyte w ww. przepisie sformułowanie której "przysługuje tytuł prawny do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości, a lokator może używać tego lokalu", dowodzi zatem słuszności tezy Sądu, a nie Rady Miejskiej Wałbrzycha. Z treści powyższego wyraźnie bowiem wynika, że ww. lokal musi przecież zaspokajać potrzeby mieszkaniowe osoby, która posiada do niego tytuł prawny i dopiero wówczas właściciel lokalu może zrealizować uprawnienie wynikające z art. 11 ust. 3 pkt 2 u.o.p.l., a tym samym również w tym przypadku muszą zostać zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, do których nawiązał Prokurator w skardze. Cechę istotnego naruszenia prawa ma również rozwiązanie wprowadzone § 10 ust. 4 uchwały zgodnie z którym "wnioski osób, które odmówiły przyjęcia umowy najmu lokalu z umowną najmu socjalnego lub lokalu z umową na czas nieoznaczony uważa się za zrealizowane" gdyż, jak słusznie wskazał Prokurator, narusza ono delegację ustawową wynikającą z art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l. Wprowadzone przez Radę Miejską Wałbrzycha rozwiązanie stanowi bowiem tak de facto przesłankę negatywną o charakterze materialno-prawnym, która nie tylko wykracza poza granice zakreślone delegacją ustawową, ale pozostaje również w sprzeczności z ustawowym obowiązkiem gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych tych członków wspólnoty, którzy spełniają kryteria ubiegania się o lokal z mieszkaniowego zasobu gminy (art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l.). W istocie bowiem przyjęte § 10 ust. 4 uchwały rozwiązanie, tak jak wskazał Prokurator, może w praktyce spowodować "wymuszenie" na podmiocie uprawnionym (tj. osobie spełniającej kryteria ustawowe) przyjęcia zaproponowanego mu lokalu. Z treści tego paragrafu wynika bowiem, że odmowa przyjęcia zaproponowanego lokalu powoduje pozbawienie go pomocy mieszkaniowej ze strony gminy, traktując jego wniosek niejako z automatu za zrealizowany (czyli rozpoznany). Zatem również w tym zakresie Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, w którym wskazano (w szczególności), że regulacja § 10 ust. 4 uchwały nie wymusza na żadnej osobie zwarcia umowy najmu niedogodnego dla niej lokalu, gdyż na etapie przyznawana lokalu uwzględniane są indywidualne preferencje najemców co do lokalizacji lokalu (wskazywane są dzielnice lub ulice na których dostępne są lokale do wynajęcia), jak też uwzględniane jest ewentualne przystosowanie lokalu do niepełnosprawności osoby, jeżeli taka sytuacja zachodzi. Podkreślenia bowiem wymaga, że wbrew powyższym twierdzeniom, z zapisu zawartego w § 10 ust. 4 uchwały, powyższe nie wynika. Stanowisko Sądu w tym zakresie znajduje uzasadnienie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Białymstoku z 31 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 699/19, wyrok NSA z 15 lipca 2022 r., III OSK 1367/21, LEX nr 3368076). Sąd podziela także stanowisko Prokuratora, iż doszło do naruszenia delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie do zaskarżonej uchwały § 11 ust. 1 i 12 ust. 4 "warunków" wobec osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Podkreślenia wymaga, że art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l. reguluje "zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy", a nie warunki, które winny te osoby sprostać, aby zawrzeć z nimi umowę najmu. Jak słusznie zatem wskazał Prokurator pod pojęciem "zasad postępowania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l. należy rozumieć "określenie toku czynności" podejmowanych w stosunku do osób, o których mowa w treści tego przepisu, czy też "trybu postępowania" w stosunku do tych osób, a nie wprowadzanie dodatkowych "warunków" do zawierania z tymi osobami umowy najmu lokalu, jak też uczynniła Rada Miejska Wałbrzycha. Nie sposób zatem zgodzić się z Radą Miejską Wałbrzycha aby pod pojęciem "zasad" mieściły się – wynikające z treści § 11 ust. 1-7 i § 12 ust. 4 tej uchwały – warunki w postaci stałego zamieszkiwania wraz z najemcą co najmniej dwa lata (§ 11 ust. 1 pkt 1,2,3,4 i § 12 ust. 4 uchwały); trzy lata (§ 11 ust. 1 ust. 6 uchwały), czy też wreszcie nieposiadania przez nich tytułu prawnego do lokalu położonej w tej samej lub pobliskiej miejscowości. Poza tym podkreślenia wymaga, że ww. warunki – stanowią dodatkowe kryteria – które nie znajdują umocowania w treści ustawy (wyrok NSA z 15 listopada 2024 r., III OSK 1466/24 LEX nr 3856914, wyroku WSA w Łodzi z 28 marca 2018 r., III SA/Łd 86/18 LEX nr 2485957, wyrok WSA w Łodzi z 15 kwietnia 2021 r., II SA/Łd 1002/20, wyrok WSA w łodzi z 4 listopada 2022 r., III SA/Łd 482/22, LEX nr 3434515). Dalej podnieść należy, że z treści art. 21 ust. 3 ust. 6a u.o.p.l wynika, że rada gminy w ramach zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna określać "warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności". W tym miejscu wskazania wymaga, że osobą niepełnosprawną jest osoba, o której mowa w ustawie z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2024 r. Nr 127, poz. 44, ze. zm.). Tymczasem z treści § 12 ust. 1 tej uchwały wynika, że "w mieszkaniowym zasobie gminy wydziela się lokale przystosowane dla osób "niepełnosprawnych ruchowo", spełniające wymogi wynikające z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pozwalające osobom niepełnosprawnym na swobodne korzystanie z lokalu i jego funkcjonalności". Tym samym Rada Miejska Wałbrzycha w zaskarżonej uchwale nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej, o której mowa w art. 21 ust. 3 ust. 6a u.o.p.l., gdyż, w sposób nieuprawniony, ograniczyła krąg "osób niepełnosprawnych" wyłącznie do osób "niepełnosprawnych ruchowo" i to jak wynika z definicji zawartej w § 2 ust. 1 pkt 9 tej uchwały oraz z treści § 12 ust. 2 tej uchwały jedynie do osób "poruszających się na wózku inwalidzkim". W konsekwencji powyższego, poprzez unormowanie zawarte w § 12 ust. 2 tej uchwały Rada Miejska Wałbrzycha ograniczyła (także) w sposób nieuprawniony możliwość wynajmowania lokali przystosowanych dla osób niepełnosprawnych, przyznając to uprawnienie jedynie (wyłącznie) osobom lub rodzinom, których członek porusza się "na wózku inwalidzkim i posiada znaczny stopień niepełnosprawności", a dodatkowo "nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu w tej samej lub pobliskiej miejscowości". Zważywszy na powyższe, Rada Miejska Wałbrzycha w § 12 ust. 6 uchwały zaniechała tak de facto także wskazania warunków (do czego była zobligowana zgodnie z art. 21 ust. 3 ust. 6a u.o.p.l.), jakie musi spełniać lokal wskazany dla "osób niepełnosprawnych". Określone w zaskarżonej uchwale warunki po pierwsze odnoszą się bowiem jedynie do zawężonego kręgu osób niepełnosprawnych tj. do osób niepełnosprawnych ruchowo i to do tych poruszających się na wózkach inwalidzkich, a po wtóre nie są konkretne – gdyż nie zostały w sposób dostateczny dookreślone, czyli wskazane w taki sposób aby osoba niepełnosprawna (nie tylko ta ruchowo, poruszająca się na wózku) posiadała wiedzę jakie konkretnie warunki spełnia wskazany jej lokal. Zatem i wobec tego zarzutu, Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę. Z treści art. 21 ust. 1 pkt 2 i 3 pkt 1 u.o.p.l. wynika, że rada gminy określa w uchwale wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony lub o najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu. Tym samym, Rada Miejska Wałbrzycha nie była upoważniona do odmiennego kształtowania powyższych kryteriów, co jednak uczyniła w treści § 15 zaskarżonej uchwały, który: - wprowadza (dodatkowe) kryterium – uprzedniego – wykonania przez osoby będące najemcami lokalu "remontu tegoż lokalu" zgodnie z obowiązującymi przepisami, na podstawie odrębnej umowy zawartej z gminą, określającej zakres i sposób rozliczania wykonanych prac (ust. 1 § 15 uchwały), - a następnie uzależnia obniżkę czynszu od wykonania przez "najemcę" robót określonych w treści umowy (ust. 3 § 15 uchwały). Podkreślenia bowiem wymaga, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, użyty przez Radę Miejską Wałbrzycha w § 15 ust. 3 uchwały zwrot "i wykonania przez najemcę robót określonych w treści umowy" świadczy o tym, że zwrot ten odnosi się do osób wskazanych w § 15 ust. 1 tej uchwały. Tym samym dotyczy on tak de facto "najemcy", do którego zatem (wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę) stosuje się zatem przepisy ustawy, które w art. 6a-6e w sposób wyczerpujący regulują obowiązki najemcy i wynajmującego, w szczególności to na kim spoczywa obowiązek dokonania remontu lokali. Przepisy te są bezwzględnie wiążące i jako takie nie mogą być modyfikowane przez strony umów, dotyczących najmu lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego. Rację ma zatem Prokurator podnosząc w skardze, że zapis § 15 uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe i narusza art. 21 ust. 1 i 3 pkt 1 u.o.p.l. Na marginesie wskazać należy, że wskazany na rozprawie wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2317/17 nie dotyczy materii wynikającej z § 15 zaskarżonej uchwały (umożliwienia przeprowadzenia gruntownego remontu lokalu przez późniejszego jego najemcę), lecz dotyczy opłat za pobyt w DPS. Sąd podzielił także stanowisko Prokuratora w zakresie naruszenia przez uchwałę zasad Konstytucji (art. 7), a dodatkowo dostrzegł naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2016 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U z 2016 poz. 283, dalej: z.t.p.), poprzez użycie w § 4 pkt 3 i § 5 ust. 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały pojęcia nieostrego (niedoprecyzowanego przez Radę) tj. "potrzeb wynikających z warunków rodzinnych i społecznych". Podkreślenia bowiem wymaga, że z § 6 z.t.p. przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy treść uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, powinna być opracowana w sposób uchwytny, całościowy i precyzyjny, a jednocześnie jasny i czytelny dla odbiorców, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie wyczerpujących. Natomiast posłużenie się w akcie prawa miejscowego tak ogólnym i niedookreślonym pojęciem jak "potrzeb wynikających z warunków rodzinnych i społecznych" otwierającym w istocie otwarty (bo niedoprecyzowany) katalog przypadków nieznanych jej adresatom, może rodzić problemy interpretacyjne oraz problemy z ich stosowaniem. Poza tym doprowadza do luzu decyzyjnego organu - w tym zakresie - na który nie ma miejsca w akcie prawa miejscowego. Analogiczne stanowisko było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie (wyroki WSA w Łodzi: z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 10/23 i II SA/Łd 1119/22; z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 11/23; z 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1053/22 i sygn. akt II SA/Łd 1072/22; z 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1086/22; z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 270/21). Dlatego też, Sąd podzielił zarzut skargi również w zakresie jej pkt 2, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności § 4 pkt 3 i § 5 ust. 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały, w części zawierającej zapis "potrzeb wynikających z warunków rodzinnych i społecznych". W ocenie Sądu i w tym przypadku mamy bowiem do czynienia z istotnym naruszeniem przepisów prawa. W nawiązaniu do odpowiedzi na skargę, w szczególności w zakresie uregulowania § 5 ust. 1 pkt 11 uchwały zarzucającej, że stwierdzenie nieważności części jego zapisu będzie stanowiło "niedozwoloną modyfikację uchwały", wskazać należy, że rzeczą organu będzie zredagowanie wskazanego paragrafu uchwały w sposób konkretny, a zatem bez użycia pojęć nieostrych, a jednocześnie w sposób odpowiadający jego intencji. Odnosząc się natomiast do zarzutu wskazanego przez Prokuratora w pkt 1 skargi w zakresie sformułowania w § 2 zaskarżonej uchwały definicji pojęć w niej używanych, Sąd podzielił stanowisko Prokuratora jednakże nie w całości, lecz w części odnoszącej się do wprowadzenia przez Radę Miejską Wałbrzycha w tym paragrafie definicji trzech pojęć: najniższej emerytury (§ 2 pkt 6 uchwały), lokalu przystosowanego dla osób niepełnosprawnych ruchowo (§ 2 pkt 9 uchwały), wieku senioralnego (§ 2 pkt 15 uchwały). Pojęcia te wykraczają bowiem poza delegację ustawową wynikającą z art. 21 ust. 3 u.o.p.l., co skutkowało koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Za dopuszczalne (niestanowiące istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały również w tym zakresie) Sąd uznał natomiast definicje pojęć ujęte przez Radę Miejską Wałbrzycha w zaskarżonej uchwale w § 2 pkt 1 (ustawa), pkt 2 (mieszkaniowy zasób Gminy Wałbrzych), pkt 3 (dochód), pkt 4 (deklaracja o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego), pkt 5 (oświadczenie o stanie majątkowym), pkt 7 (osoba bezdomna), pkt 8 (lokal zamienny), pkt 10 (lokal niesamodzielny), pkt 11 (umowa najmu socjalnego lokalu), pkt 12 (pobliskiej miejscowości), pkt 13 (gospodarstwie domowym). Zdaniem Sądu, w tych przypadkach trudno bowiem przyjąć, aby Rada Miejska Wałbrzycha rzeczywiście "powtórzyła", "sformułowała" definicje użyte przez ustawodawcę w ustawie upoważniającej (lub w innych ustawach), a tym samym naruszyła § 137 z.t.p., zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Z treści wskazanych powyżej zapisów uchwały wynika wyraźnie, że Rada Miejska Wałbrzycha odesłała jedynie adresatów uchwały do znaczenia użytych pojęć w konkretnych ustawach. W tej sytuacji wykluczone jest nadanie tym określeniom znaczenia innego, niż przyjęte w akcie rangi ustawy. Co więcej, są to odesłania dynamiczne, przez co treść definicji będzie się zmieniała w każdym przypadku zmiany treści tego określenia przyjętym w konkretnych ustawach, a zatem zawsze będzie z nim zgodna. Powyższe – czyli wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy (rozporządzenia) zawierającego potrzebną definicję – Sąd uznał zatem za dopuszczalne. Za dopuszczalne też Sąd uznał wyjaśnienia pojęcia zawartego w § 2 pkt 14 uchwały, zgodnie z którym wskazuje się raczej jej adresatom (a nie definiuje), że przez gminę - należy rozumieć Gminę Wałbrzych. Dlatego też, w tym zakresie, Sąd skargę oddalił. Sąd nie podzielił też zarzutu, że w zakresie regulacji § 14 uchwały Rady Miejskiej Wałbrzycha zaniechała wypełnienia normy kompetencyjnej wynikającej z art. 21 ust. 3 pkt 6b u.o.p.l., która nakłada na organ stanowiący obowiązek określenia zasad przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b, czyli innych zadań jednostek samorządu terytorialnego realizowanych na zasadach przewidzianych w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz ustawie z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Z treści § 14 uchwały wynika bowiem że lokale mieszkalne wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą być przeznaczane na cele społeczne, w tym na potrzeby związane z wykonywaniem zadań jednostek samorządu terytorialnego realizowanych na zasadach przewidzianych ustawą z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.) oraz ustawą z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 9821, ze zm.) obejmujące w szczególności mieszkania chronione, mieszkania wspomagane, mieszkania treningowe, mieszkania dla placówek opiekuńczo-wychowawczych, prowadzących rodzinne domy dziecka, zawodowych rodzin zastępczych i kandydatów zakwalifikowanych do pełnienia tej funkcji na potrzeby gminy (ust. 1). Lokale mieszkalne mogą być przeznaczane na cele, o których mowa w ust. 1, na wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu (ust. 2). Wniosek powinien wskazywać zadanie i przeznaczenie lokalu (ust. 3). Tym samym, zdaniem Sądu, z ust. 2 i 3 § 14 uchwały wynika, że Rada Miejska Wałbrzycha określiła jednak wymagane zasady wskazując, że "zasadą przeznaczania lokali na ww. cel jest, aby lokal na realizację ww. zadań był przeznaczany na wniosek MOPS". Inną kwestią jest to, czy Rada Miejska Wałbrzycha poprzez ww. redakcję omawianego paragrafu uczyniła to w sposób wyczerpujący. Niemniej jednak, skoro art. 21 ust. 3 pkt 1–7 u.o.p.l wskazuje radzie gminy materię, która w uchwale winna się znaleźć, to jedynie (całkowite) pominięcie w zasadach przez radę gminy któregoś z wymienionych tym przepisem elementów lub też ujęcie regulacji w uchwale w sposób sprzeczny z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. skutkuje brakiem realizacji upoważnienia ustawowego. Co zdaniem Sądu nie miało miejsca w sprawie, gdyż zaskarżona uchwała zwiera – zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6b u.o.p.l – wskazaną w nim regulację. Dlatego też, również w zakresie zarzutu zawartego w pkt 9 skargi (§ 15 uchwały), Sąd skargę oddalił. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt I sentencji uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie wskazanych zapisów z obrotu prawnego. W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zastrzeżeń Prokuratora, w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a., w tej części skargę oddalił (pkt II sentencji).