IV SA/Wr 758/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Anetta Chołuj Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę. Przedmiotem skargi Z. R. (skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono: Wskazanym wyżej postanowieniem organ I instancji, rozpatrzywszy wniosek skarżącego, odmówił zawieszenia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2014 r., dotyczącym - wydanych z upoważnienia Prezydenta W. – decyzji Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W.: z dnia [...] ([...], [...], [...]), odmawiających przyznania skarżącemu zasiłku okresowego i zasiłków celowych. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zważyło, co następuje: Przed merytorycznym rozpatrzeniem zażalenia wniesionego przez stronę postępowania na rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji, organ wyższego stopnia, w postępowaniu wstępnym, jest zobowiązany zbadać, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia o charakterze przedmiotowym, a konkretnie z sytuacją w której przepisy prawne nie dają możliwości zaskarżenia kwestionowanego postanowienia w toku instancji. W myśl aktualnego brzmienia art. 101 § 3 kpa, na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Powyższa treść przepisu została wprowadzona przepisem art. 1 pkt 17 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Stosownie natomiast do poprzednio obowiązującej treści art. 101 § 3 Kpa, na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania stronie służyło zażalenie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, po wskazanej nowelizacji, aktualną treść art. 101 § 3 Kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, www.nsa.gov.pl). Przyjmuje się m.in. że skoro w omawianym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa, bowiem istotą jego nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego rozwiązania należy upatrywać w zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 kpa, wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Postępowanie administracyjne co do zasady powinno być bowiem zakończone w terminach określonych w art. 35 kpa. Powyższa konkluzja jest w ocenie Kolegium zasadna, bowiem trudno przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Dodać należy ponadto, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, bowiem stosownie do art. 142 Kpa, opisane wyżej rozstrzygnięcie można kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Ponadto, na takie właśnie przyczyny wykluczenia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku 2987) i ten sam argument przemawia również za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przedstawiona wyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie ukształtowanych na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów NSA (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2921/12 oraz II OSK 2991/12; wyrok z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2148/11 i z dnia 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13, wszystkie na: www.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie Kolegium uznało, że opisane na wstępie zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 101 § 3 Kpa, jest niedopuszczalne. Dodać jeszcze można, że samo pouczenie strony przez organ pierwszej instancji o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia do złożenia zażalenia. To bowiem nie organy administracyjne, a powszechnie obowiązujące przepisy prawa przesądzają o możliwości złożenia środka zaskarżenia (...). W skardze na to postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie, a także uchylenie postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] nr (...) odmawiające zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący polemizuje z odmową zawieszenia postępowania, a odnosząc się do postanowienia odrzucającego zażalenie podnosi, że Kolegium czyniąc to nie uznało za błędne pouczenia w postanowieniu Prezydenta W. z dnia [...]. A że tego nie uczyniło to należy ponownie zauważyć, iż zażalenie przysługuje, a jego odrzucenie przez SKO jest bezprawne gdyż skarżący zastosował się do pouczenia i nie może z tego powodu ponieść konsekwencji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodów wyłożonych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone bowiem postanowienie nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a sądowa kontrola zaskarżonych postanowień administracyjnych ogranicza się jedynie do ich zgodności z prawem (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.; art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: ppsa). Istotnie, w obecnym stanie prawnym zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje. Stosownie bowiem do art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 kpa do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiej treści tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 137). Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 kpa. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Obecnie zatem treść art. 101 § 3 kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 kpa przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 kpa - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 kpa. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 kpa - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 ppsa również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 kpc. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). Taka wykładnia art. 101 § 3 kpa dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Stąd zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, jako niedopuszczalne, podlegało odrzuceniu. Zaskarżonemu postanowieniu nie można więc skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Przy tym rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że o możliwości zaskarżenia określonego postanowienia decydują przepisy prawa, a nie wola organu administracyjnego (tu organu I instancji błędnie pouczającego skarżącego o przysługującym mu środku prawnym). Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę jako niezasadną. PM 18.03.2015 r.