II SAB/Go 230/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi R.N. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały w Polsce I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku skarżącego R.N. z dnia [...] r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R.N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] maja 2024 r. do [...]Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek ob. Algierii, R. N. (dalej jako: skarżący, strona, cudzoziemiec) o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w Polsce. Okolicznością uzasadniającą wnioskowanie był art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r., poz. 769 ze zm., dalej jako: "u.o.c."), czyli pozostawanie w związku małżeńskim z ob. polską. Z uwagi na braki formalne we wniosku, [...] sierpnia 2024 r. wezwano cudzoziemca do ich usunięcia, m. in. poprzez osobiste stawiennictwo w urzędzie w dniu [...] października 2024 r. Cudzoziemiec zastosował się do wezwania i [...] października 2024 r. otrzymał do paszportu potwierdzenie złożenia wniosku poprzez umieszczony w nim stempel oraz informację o wszczęciu postępowania. Realizując uprawnienia wynikające z art. 11 u.o.c. [...] października 2024 r. wystosowano do Oddziału Straży Granicznej prośbę o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w deklarowanym miejscu zamieszkania cudzoziemca. Kolejną czynnością było wezwanie w dniu [...] listopada 2024 r. cudzoziemca wraz z małżonką do złożenia wyjaśnień, które po ustaleniu terminu ze stroną odbyły się [...] stycznia 2025 r. W wyniku złożonych wyjaśnień konieczne było ponowne wysłanie wywiadów środowiskowych zarówno do [...], jak i do [...]. Odpowiedź z PSG [...]wpłynęła [...] stycznia 2025 r., natomiast z PSG w [...] po interwencjach ze strony pracownika UW [...] czerwca 2025 r. wpłynęła notatka urzędowa, w której potwierdzono obecność cudzoziemca w [...], jednakże nie przeprowadzono wnioskowanego wywiadu środowiskowego. Informację o uprawnieniach strony wynikających z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako k.p.a.) sporządzono [...] czerwca 2025 r., a [...] czerwca 2025 r. skarżący zapoznał się z aktami i nie wniósł nowych informacji w sprawie. W sierpniu 2025 r. przedstawiono projekt decyzji odmownej, jednakże z uwagi na brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego został on odrzucony, a sprawę przekazano do dalszego procedowania. W dniu [...]sierpnia 2025 r. wystosowano prośby o wywiady środowiskowe do PSG w [...]oraz PSG w [...]. Odpowiedź z pierwszej placówki wpłynęła [...].09.2025, natomiast z drugiej, po wielokrotnym monitowaniu i ponownym przesłaniu prośby o wywiad [...] października 2025 r. odpowiedź wpłynęła [...] listopada 2025 r. Konsekwencją uzyskanych informacji było ponowne wysłanie prośby o wywiad środowiskowy do PSG [...]. Strona, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, która wpłynęła do organu [...] listopada 2025 r. i poprzedzona została ponagleniem z [...] października 2025 r., które pozostawiono [...] października 2025 r. bez rozpoznania. W skardze cudzoziemiec zarzucił Wojewodzie [...] (dalej również jako: "Wojewoda", "organ") naruszenie art. 7, 8 i 12 k.p.a. oraz art. 210 ust. 1 i 2 u.o.c. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił Wojewodzie, iż prowadzi sprawę przez okres dłuższy niż niezbędny oraz nie wydał decyzji w terminie 6 miesięcy od daty złożenia kompletnego wniosku, nie zawierającego braków formalnych. Skarżący na tej podstawie wniósł o: 1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w Polsce miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt stały, nie później niż w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, tj. kwoty 21.787,17 zł; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z: - zdjęcia z paszportu wnioskodawcy z datą jego ważności, która upłynęła w dniu [...] czerwca 2025 roku; - oświadczenia B.. z dnia [...] września 2025 r. o wypowiedzeniu wnioskodawcy umowy rachunków bankowych z uwagi na nieprzedstawienie ważnego dokumentu tożsamości; - powiadomienia Wojewody [...] z [...] października 2025 r. o pozostawieniu ponaglenia skarżącego bez rozpoznania; w celu wykazania, że na skutek przewlekłości postępowania skarżący utracił jedyny ważny dokument tożsamości, przez co nie ma możliwości podjęcia pracy, nie może wylegitymować się podczas kontroli, bank wypowiedział wnioskodawcy umowy rachunków bankowych, organ lekceważy prawa strony postępowania oraz jego trudną sytuację i w dalszym ciągu nie wydaje decyzji w sprawie. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazał, że pismem z [...] maja 2024 r. wystąpił z wnioskiem do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z pozostawaniem przez niego przez okres przeszło 9 lat, w uznawanym przez prawo Rzeczypospolitej Polskiej związku małżeńskim z obywatelem polskim. W toku postępowania R. N. przedłożył wszelkie żądane przez organ dokumenty, wraz z żoną udzielili szczegółowych wyjaśnień, odpowiadając na wszelkie zadane im pytania. Skarżący reagował na każde pismo organu, stawiając się na wezwania oraz przedkładając wszelkie żądane przez organ dokumenty. Funkcjonariusze Palcówek Straży Granicznej w [...] i [...]przeprowadzili wywiady środowiskowe w miejscu zamieszkania wnioskodawcy oraz w miejscu jego pracy w [...], a efektami tych działań są notatki urzędowe znajdujące się w aktach sprawy. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2024 roku wnioskodawca został wezwany do osobistego stawiennictwa w Oddziale Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. oraz do przedłożenia wymienionych w tym piśmie dokumentów, co również uczynił. Skarżący podkreślił, że zgodnie z treścią art. 210 ust. 1 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje sie w terminie 6 miesięcy. Pismem z dnia [...] października 2024 r. organ wyznaczył termin zakończenia postępowania na dzień [...] kwietnia 2025 r. Termin ten już dawno upłynął. Pismem z dnia [...] czerwca 2025 r. organ poinformował skarżącego, że ma możliwość zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od daty doręczenia tego zawiadomienia oraz, że strona ma możliwość wglądu w akta sprawy oraz sporządzenia z nich notatek i odpisów, co jasno wskazuje, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało zakończone. W związku z powyższym, w zakreślonym powyżej terminie skarżący stawił się w [...] Urzędzie Wojewódzkim celem zapoznania się z aktami sprawy. Od tego momentu organ nie podejmował żadnych działań, przynajmniej skarżący w żaden sposób nie był o nich informowany. W przekonaniu strony skarżącej od ww. daty organ pozostaje w bezczynności. Skarżący kilkukrotnie kontaktował się telefonicznie z Inspektorem w Oddziale Cudzoziemców w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców M. Ł., która z upoważnienia Wojewody [...] zajmowała się sprawą z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, z zapytaniem kiedy zostanie wydana decyzja w jego sprawie. Skarżący podkreślił, że całe postępowanie dowodowe zostało już przeprowadzone i zakończone, strona została wezwana do zapoznania się z materiałem dowodowym, co potwierdza, że organ zebrał i ocenił wszelkie niezbędne dowody w sprawie, jedyną czynnością jaka pozostała organowi do wykonania jest wydanie decyzji administracyjnej. Brak rozstrzygnięcia w tej sytuacji nie może być w żaden sposób usprawiedliwiany przepisami specustawy, których ratio legis dotyczyło wyłącznie usprawnienia pracy organów w okresie masowego napływu nowych wniosków. W ocenie skarżącego nie sposób przyjąć, by ustawodawca chciał zwolnić organ z obowiązku wydania decyzji w sprawach, które są faktycznie gotowe do rozstrzygnięcia. Interpretacja taka prowadziłaby do całkowitego wypaczenia sensu prawa administracyjnego, które ma gwarantować stronie uzyskanie decyzji w rozsądnym terminie. Organ prowadzący postępowania w sposób przewlekły naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a w tym: - zasadę szybkości i prostoty postępowania, wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a., - zasadę pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a., - zasadę prawdy obiektywnej i obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, wynikającą z art. 7 k.p.a., skoro materiał został zgromadzony, organ powinien zakończyć sprawę decyzją. Zdaniem skarżącego przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie bez wątpienia ma charakter kwalifikowany - rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie organ: - zakończył już postępowanie dowodowe, - posiada wszystkie informacje niezbędne do wydania decyzji, - mimo powyższego uchyla się od rozstrzygnięcia, powołując się na przepis, którego ratio legis i zakres podmiotowy w oczywisty sposób nie obejmują skarżącego. Uzasadniając wniosek skarżącego przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że z uwagi na przewlekłość postępowania w sprawie z wniosku skarżącego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały w Polsce skarżący popadł w poważne problemy, które wymagają zrekompensowania. Postępowanie organu jest, zdaniem skarżącego, wyrazem lekceważenia jego prawa oraz jego jako strony postępowania, dlatego też skarżący wniósł o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnosząc o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, skarżący podkreślił, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ zaś lekceważy wszelkie prośby i ponaglenia w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały z tytułu pozostawania w związku małżeńskim z obywatelem polskim jest obowiązany ustalić stałość I rzeczywistość więzi rodzinnych m.in. poprzez ustalenie czy małżonkowie wspólnie zamieszkują i prowadzą gospodarstwo domowe, czy mają wspólne plany na przyszłość. W tym postępowaniu jest to szczególnie istotne, gdyż nie można tracić z pola widzenia faktu, że zezwolenie udziela się na czas nieoznaczony, cudzoziemcowi przebywającemu w Polsce przysługują bardzo szerokie uprawnienia nie tylko w zakresie prawa do pobytu, ale też po odpowiednio długim pobycie, przysługuje mu roszczenie o uznanie za obywatela polskiego. W postępowaniu dotyczącym skarżącego wątpliwości co do wspólnego zamieszkiwania małżonków oraz prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego pojawiły się już na etapie postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast działania przez nich podjęte już po uzyskaniu zezwolenia dodatkowo wymuszały na Wojewodzie [...] pogłębione sprawdzenia miejsca pobytu cudzoziemca, gdyż jakkolwiek pozostaje on w związku małżeńskim to de facto nie jest to jego główny cel pobytu. Argumenty podniesione w skardze do sądu na przewlekłość postępowania, mające uzasadnić zasądzenie sumy pieniężnej dodatkowo to potwierdzały. Skarżący wskazał iż w wyniku działania Wojewody [...] utracił możliwość posiadania własnego konta bankowego, nie może również wspierać finansowo małżonki, jak również nie chce takiego wsparcia od niej. Powyższe argumenty wskazywały, iż pomimo pozostawania w związku małżeńskim od 9 lat faktycznie każde z małżonków zwłaszcza w sferze ekonomicznej prowadzi osobne gospodarstwo. Nie jest prawdą, iż cudzoziemiec nie mógł wykonywać pracy. Zastanawiające jest jednak to czym kierował się cudzoziemiec poszukując pracy stale poza miejscem zamieszkania małżonki. Zdaniem organu na uwagę zasługiwało, iż małżonka cudzoziemca zamieszkuje w [...], gdzie poziom bezrobocia kształtuje się na poziomie 3,6%. Wojewoda [...] ma świadomość, iż cudzoziemiec nie ma obowiązku poszukiwania miejsca pracy wyłącznie tam gdzie przebywa jego małżonka, jednakże działania podejmowane przez skarżącego nieodparcie budują obraz osoby, która nie podejmuje kroków mających na celu pobyt z małżonką. Czynności polegające na zlecaniu kolejnych wywiadów środowiskowych wynikały wyłącznie z ustaleń dokonywanych zarówno podczas wyjaśnień, jak i też kolejno przesyłanych wywiadów środowiskowych. W niniejszym postępowaniu w ocenie Wojewody nie bez znaczenia pozostają zapisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 337). Zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. b) w okresie do dnia 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dodatkowo w art. 100d ust. 3 i 4 wskazano, że w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, zdaniem Wojewody nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki. Ich zakresem objęte są wymienione w nich postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, a nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. Stanowisko to znalazło również odzwierciedlenie w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych oraz orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniosek cudzoziemca wpłynął do Wojewody [...] w dniu [...] maja 2024 r., a więc w trakcie obowiązywania zapisów art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zgodnie z którym terminy na rozpatrzenie wniosku o pobyt stały zostały zawieszone. Skarżący wskazał, iż w wyniku działań Wojewody [...] ważność utracił jego dokument podróży. Wojewoda [...] nie wydaje algierskich dokumentów podróży, natomiast cudzoziemiec miał możliwość skorzystania z usług własnej placówki dyplomatycznej lub też przebywając w Algierii w 2024 r. mógł wymienić dotychczasowy paszport na nowy. Nie jest uprawnionym w tej sytuacji przerzucanie odpowiedzialności na polski organ administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na czasową niedopuszczalność wywodzenia środków prawnych zwalczających bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zatem również skarg o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a w przypadku uznania dopuszczalności skargi o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] marca 2026 r. Wojewoda [...] poinformował o zakończeniu postępowania w sprawie poprzez wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2026 r., znak: [...], którą to odmówiono udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z kolei zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność jest to, aby została poprzedzona skierowaniem do właściwego organu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy taki środek został wniesiony przez stronę skarżącą. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r., II OSK 2318/24, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, CBOSA). Przedmiotem skargi na przewlekłość lub bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym jest zatem ocena jego zachowania (zarówno działania jak i zaniechania czynności), dokonywana z perspektywy przepisów regulujących bieg postępowania oraz okoliczności faktycznych i prawnych rzutujących na aktywność organu. Każdy, kto inicjuje postępowanie administracyjne ma prawo oczekiwać podejmowania przez organ działań odpowiadających zasadzie szybkości zawartej w art. 12 § 1 k.p.a., oczekiwać od organu sumiennej analizy treści wniosku i działań zmierzających do rozwiania wątpliwości odnośnie jego treści, jeżeli takowe się pojawią, a także oczekiwać rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 1426/19, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że z treści art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Z tego też powodu sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22, CBOSA) oraz uwzględnić stan sprawy, jaki występuje w niej w momencie wniesienia skargi (wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 935/22, CBOSA). Zważyć również trzeba, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (zob. postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2026 r., II SAB/Gl 16/25, CBOSA). Należy wskazać, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c do specustawy. Zgodnie z nim w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do u.o.p.u. – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r. poz. 232), do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2024 r. poz. 854), do 4 marca 2026 r. (art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa Dz. U. z 2025 r., poz. 1301) aktualnie do 4 marca 2027 r. (art. 17 pkt 50 ustawy o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2026 r., poz. 203). Przepis art. 100d u.o.p.u. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2026 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; 11 października 2024 r., II OSK 1074/24; 13 czerwca 2025 r., II OSK 2940/24 - CBOSA). W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., II OSK 801/24; 30 października 2024 r., II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., II OSK 1280/24 - CBOSA). Wskazywano, że art. 100c i 100d u.o.p.u. nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p.u.). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24 - CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854; dalej: "nowelizacja majowa"), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. (zob. wyroki NSA z: 1 października 2025 r., II OSK 22741/24, 25 września 2025 r., II OSK 2646/24, 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3107/24, 19 maja 2025 r., II OSK 2587/24, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny w Konstytucją. Niezbędne jest też dodanie, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). NSA uznał, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1- 4 u.o.p.u. w brzmieniu nadanym Nowelą ustawy w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2025 r., II OSK 2587/24, CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przedstawione powyżej stanowisko. Należy zatem stwierdzić, że niezgodność art. 100d u.o.p.u. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem terminów określonych w § 3 i 3a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w k.p.a. Taką szczególną normę stanowi art. 210 ust. 1 u.o.c., który stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Stosownie do ust. 2 tego przepisu termin 6 miesięcy, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Należy zwrócić uwagę na kwestię ustalenia daty wszczęcia postępowania oraz wpływu tej okoliczności na termin załatwienia sprawy, a w konsekwencji także na ewentualną bezczynność organu lub przewlekłość prowadzonego postępowania. Zasadne będzie odwołanie się w tym względzie do uchwały NSA z 3 września 2013 r., (I OPS 2/13, CBOSA), zgodnie z którą skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (bądź też w art. 105 ust. 2 i art. 106 ust. 2a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1079 dalej u.o.c.) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje natomiast wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 210 ust. 2 u.o.c., ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do wydania decyzji określonego w art. 210 ust. 1 u.o.c. Taki stan rzeczy nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 210 ust. 2 u.o.c. organ nie musi podejmować żadnych czynności, jak choćby wezwać cudzoziemca do usunięcia braków wniosku. W orzecznictwie wskazuje się, że brak podejmowania takich działań przez organ mógłby być oceniany nie przez pryzmat bezczynności, lecz przewlekłości (zob. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2025 r., II OSK 2587/24, 25 września 2025 r., II OSK 2646/24, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2025 r., IV SAB/Wa 239/25, CBOSA). Zauważyć należy, że art. 210 u.o.c. nie wyłącza zastosowania ogólnych regulacji kodeksowych, w tym wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania, jak również wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. obowiązku organu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, mającej w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie powiązanym z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2024 r., II SAB/Wr 154/24, CBOSA). Skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w dniu [...] maja 2024 r. Organ poinformował skarżącego po uzupełnieniu braków wniosku, że 6-miesięczny termin na załatwienie sprawy, określony w art. 210 ust. 1 u.o.c. mija [...] kwietnia 2025 r. Do dnia złożenia skargi organ nie wydał aktu kończącego postępowanie administracyjne. Organ nie wskazał również nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, że Wojewoda [...] od [...] kwietnia 2025 r. popadł w stan bezczynności. Jednocześnie trzeba wskazać, że organ w dniu [...] lutego 2026 r. wydał decyzję w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały. Ponieważ stan bezczynności organu ustał po dacie wniesienia skargi, jednakże przed datą wyrokowania, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenia wniosku strony skarżącej - z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I wyroku. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08) przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie istotna jest okoliczność, że nastąpiła zmiana wykładni art. 100d ust. 1-4 u.o.p.u., która nie była jednolita w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy mieć także na uwadze przedstawione powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dokonał tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw dotyczących przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p.u. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2025 r., IV SAB/Wa 239/25, CBOSA). Nie można także tracić z pola widzenia, że postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały z uwagi na istotne skutki jakie wywołuje przyznanie cudzoziemcowi tegoż zezwolenia, wymagają dokładnego, precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego (zob. art. 205 ust. 1 u.o.c.). Odnosząc się z kolei do zgłoszonego w skardze żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, należy zauważyć, że z przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. jasno wynika, iż ww. środki o charakterze finansowym mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1314/16; z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16; z 11 lipca 2017 r., II OSK 879/17, CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17, CBOSA). Grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą). Z kolei suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego, pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Mając na uwadze, że nie znajduje potwierdzenia w tej sprawie stan kwalifikowanego naruszenia prawa wynikający z bezczynności, Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o zasądzenie sumy pieniężnej (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego, w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).