II OSK 297/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2010r. sygn. akt II SA/Gd 353/10 w sprawie ze skargi W. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2010r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od W. J. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 353/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego: uchylił zaskarżone postanowienie; zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego W. J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego W. J. od decyzji Wójta Gminy Wejherowa dnia [...] maja 2009 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Wejherowo z dnia [...] czerwca 2005 r., ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego (budowa sortowni z ustaleniem drogi awaryjnej na działce nr [...] w Łęczycach). Wymieniona decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2009 r. została doręczona skarżącej w dniu 27 maja 2009 r. W dniu 16 czerwca 2009 r. (data nadania na poczcie) skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Wraz z odwołaniem strona złożyła prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia 5 marca 2010 r., nr 3148/09 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na podstawie art. 59 i 58 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a w dniu [...] marca 2010 r. podjęło zaskarżone postanowienie z powołaniem się na art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. O prawie i terminie do wniesienia odwołania strona została prawidłowo pouczona w treści zaskarżonej decyzji. Termin na wniesienie odwołania upłynął bezskutecznie w dniu 10 czerwca 2009 r. Odwołanie zostało wniesione po upływie terminu do wniesienia środka odwoławczego i nie może być rozpatrzone. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku W. J. powyższemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 126 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a. polegające na wydaniu dwóch odrębnych postanowień rozstrzygających tę samą sprawę; 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie udziału stron postępowania w sprawie; 3) art. 58 § 1 k.p.a. polegające na odmowie przywrócenia terminu, mimo że skarżąca uprawdopodobniła iż do uchybienia terminu doszło bez jej winy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że brak jest podstaw do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań i wydawania dwóch odrębnych postanowień - jednego w sprawie odmowy przywrócenia terminu, a drugiego w przedmiocie uchybienia terminowi. Nadto skarżący podała, że ww. postępowaniach, poza skarżącym, winny brać udział wszystkie dotychczasowe strony postępowania. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie obu postanowień i połączenie rozpoznania skargi na dwa postanowienia w jedno postępowanie. Skarżący zaskarżył, jak to wynika z treści skargi również postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, jednak skarga w tym zakresie została odrębnie zarejestrowana stosownie do art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – zwanej dalej p.p.s.a.) i odrębnie rozpoznana (sygn. akt II SA/Gd 352/10). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uzasadniając wyrok z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 353/10 zauważył, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2010 r. nie jest zgodne z prawem. Zdaniem Sądu wydane postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 134 k.p.a. odnosi się do sytuacji gdy strona składa odwołanie po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości odwołania następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 k.p.a. Jeżeli natomiast strona wnosi odwołanie po terminie i składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 i 59 § 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czyni zbędnym celowość i konieczność wydawania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, odmowa przywrócenia terminu załatwia nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, iż wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu czyli rozstrzyga również o tym co jest przedmiotem postanowienia z art. 134 k.p.a. Na wyłączenie możliwości wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu z art. 134 k.p.a. w sytuacji gdy wcześniejszym postanowieniem organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w kilku ostatnich swoich orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I GSK 1221/06, LEX nr 338645 oraz wyroki z dnia 24 września 2008 r. w sprawach sygn. akt I OSK 1490/07 i sygn. akt I OSK 1496/07 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznający przedmiotową sprawę powyższy pogląd w pełni zaakceptował. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 oraz art. 59 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ II instancji naruszył w sprawie art. 134 w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. bezpodstawnie wydając postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy wcześniej odmówił na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wykazania, że naruszenie przez organ II instancji art. 134 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; III. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo. Wobec powyższego wnoszący skargę kasacyjną organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, odnośnie podstaw do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2010 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zaprezentowanej interpretacji art. 134 w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. podzielić nie można. Samorządowe Kolegium odwoławcze podniosło, że zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sposób interpretacji art. 134 i art. 59 § 2 k.p.a., aczkolwiek nie odosobniony (podobnie przyjął NSA w wyroku z 24 września 2008 r., I OSK 1490/07, ONSAiWSA 2009, z. 3, poz. 55, czy też - na gruncie Ordynacji podatkowej - w wyroku z 15 czerwca 2007 r., I GSK 1221/06, LEX nr 338645, a także WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 stycznia 2010 r., II SA/Bd 1000/09, LEX nr 559696 oraz WSA w Gdańsku w wyroku z 11 grudnia 2008 r. II SA/Gd 641/08, LEX nr 477255), pozostaje w sprzeczności z tymi orzeczeniami NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, gdzie przyjęto, że w razie złożenia wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie uchybionego terminu organ II instancji powinien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć kwestię przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego, wydając w tym przedmiocie stosowne orzeczenie, zaś dopiero w następstwie tego rozstrzygnięcia ewentualnie może zapaść kolejne orzeczenie, którego treścią jest stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu (tak m.in. NSA w wyroku z 23 maja 2002 r. I SA 3190/01, LEX nr 173421, WSA w Warszawie w wyroku z 30 maja 2008 r. VI SA/Wa 466/08, LEX nr 511416, WSA w Rzeszowie w wyroku z 4 marca 2008 r., I SA/Rz 905/07, LEX nr 515321), co najwyżej dopuszczając by rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy kwestii uchybienia terminu odwołania i wniosku o przywrócenie uchybionego terminu nastąpiło w tym samym postanowieniu, jeżeli oczywiście organ odwoławczy odmówi uwzględnienia wniosku strony o przywrócenie uchybionego terminu (tak NSA w przywołanym już wyroku z 24 stycznia 2006 r., II OSK 50/05 oraz WSA w Warszawie w wyroku z [...] maja 2007 r., VI SA/Wa 501/07, LEX nr 345966, czy też w wyroku z 17 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 1813/06, LEX nr 384802). Następnie organ wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że być może taka rozbieżność w dotychczasowym orzecznictwie wskazująca na istnienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości wymaga wystąpienia na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o podjęcie przez NSA stosownej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie występowały. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, które wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Oba postanowienia mają przy tym charakter ostateczny. Uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] marca 2010 r., nr [...] r., Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, uznał zaskarżone orzeczenie za naruszające wspomniany wyżej przepis z tej przyczyny, że - w ocenie Sądu - art. 134 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy strona składa odwołanie po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości odwołania następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 k.p.a. Jeżeli natomiast strona wnosi odwołanie po terminie i składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 i 59 § 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czyni zbędnym celowość i konieczność wydawania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Należy wyjaśnić, że pogląd, na który powołał się WSA w zaskarżonym wyroku, a sprowadzający się do stanowiska, że gdy strona jednocześnie z odwołaniem składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania, to zostaje wyłączona potrzeba wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. (stwierdzającego uchybienie do wniesienia odwołania), istotnie został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1490/07 i sygn. akt I OSK 1496/07, a także w wyroku z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I GSK 1221/06 (dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Podkreślenia jednak wymaga, że w innych swych orzeczeniach, z reguły późniejszych, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował odmienne stanowisko (zob. np. wyroki: z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 272/10; z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 521/10; z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 120/09; z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt II OSK 190/07; z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 52/05 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Trzeba również wskazać, że za wykładnią art. 134 k.p.a. prezentowaną przez skarżącego kasacyjnie wypowiadają się także autorzy komentarzy do Kodeksu postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 505; także M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 134 k.p.a. teza 11, LEX/el. 2009), którzy zgodnie akcentują odrębność przedmiotu rozstrzygnięcia i różnicę trybu weryfikacji w przypadku postanowienia wydawanego w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu i postanowienia o stwierdzeniu, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Zwraca się przy tym oczywiście uwagę na konieczność wcześniejszego rozstrzygania w kwestii przywrócenia terminu, a następnie wydania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Powyższy pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Z treści bowiem przepisu art. 134 k.p.a. ani też z treści innego przepisu procedury administracyjnej nie wynika zakaz stosowania tej regulacji w przypadku, gdy do organu wraz ze spóźnionym odwołaniem wpływa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego. Przepisy proceduralne mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i w przypadku, gdy są one w pełni czytelne, wykładanie ich przy zastosowaniu wykładni celowościowej nie wydaje się rzeczą uzasadnioną. Postępowanie administracyjne reguluje tryb załatwiania indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej i w ten sposób jest realizowany porządek prawny wyrażony w przepisach prawa materialnego. Przepisy procedury administracyjnej stanowią z jednej strony przede wszystkim funkcje gwarancyjne dla uczestników postępowania, z drugiej zaś powinny zapewniać również jednolite i sprawne działanie organów administracji publicznej. Ten ostatni wymóg jest zaś możliwy do osiągnięcia w przypadku powszechnego, jednakowego i czytelnego dla wszystkich stosowania procedury. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku reformatoryjnego uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch przesłanek jednocześnie: nie istnieją takie naruszenia przepisów postępowania, "które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy"; zaskarżone orzeczenie wydano z naruszeniem prawa materialnego. Skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a., możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1494/07, LEX nr 489097). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w sprawie sygn. I OSK 1297/07, że przepisy art. 58 k.p.a. i art. 134 k.p.a. są przepisami prawa materialnego, mimo iż zostały zamieszczone w procesowym akcie normatywnym. Stanowią one bowiem podstawę prawną do wydawania stosownych do stanu faktycznego i prawnego sprawy, indywidualnych aktów administracyjnych, tj. postanowień w przedmiocie przywrócenia lub odmowy przywrócenia terminu w pierwszym przypadku i postanowień o niedopuszczalności odwołania względnie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w drugim przypadku (zob. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1297/07, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Zatem skoro z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 353/10 jednoznacznie wynika fakt uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez W. J. i ten stan faktyczny przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny, to zaistniały podstawy do rozpoznania skargi, która okazała się niezasadna (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 397/10 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi. Orzeczenie o kosztach ma oparcie w przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.