II OSK 2065/11

Dnia 8 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 536/10 o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania sądowego zakończonego postanowieniem z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 405/08 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 536/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę R. M. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego postanowieniem z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 405/08. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym postanowieniem z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 405/08, odrzucił skargę R. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2006r., nr [...], z uwagi na to, że skarżący, pomimo wezwania do podpisania skargi, nie uzupełnił w wyznaczonym terminie tego braku formalnego. Skarżący w skardze o wznowienie postępowania zakończonego powyższym postanowieniem wskazał, iż jego ojciec przed śmiercią nie miał zastrzeżeń co do zameldowania go w mieszkaniu położonym w Gdańsku przy ul. [...]. Sąd Wojewódzki wskazał, że przepis art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) dopuszcza skargę o wznowienie prawomocnie zakończonego postępowania, o ile zaistnieją ustawowe podstawy wznowienia postępowania określone w art. 271-273 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 280 § 1 p.p.s.a. sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd wniosek odrzuci, w przeciwnym razie wyznaczy rozprawę. W ocenie Sądu I instancji skarga o wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym złożona przez skarżącego nie została oparta na żadnej z powołanych powyżej ustawowych podstaw wznowieniowych. Skarżący podjął jedynie próbę polemiki z zasadnością decyzji o wymeldowaniu go z pobytu stałego, nie podniósł natomiast żadnych argumentów, zmierzających do wykazania, że postępowanie przed sądem administracyjnym zakończone postanowieniem z 20 maja 2009 r. o odrzuceniu skargi dotknięte było wadą określoną w art. 271-273 p.p.s.a. Z tego względu Sąd odrzucił skargę R. M. o wznowienie przedmiotowego postępowania, na podstawie art. 280 § 1 p.p.s.a. R. M. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 271 pkt 2 p.p.s.a.; - art. 70 § 1 oraz § 2 p.p.s.a. polegające na zastosowaniu do skarżącego tego przepisu, pomimo, iż jego zmiana miejsca pobytu miała charakter przymusowy, a nie dobrowolny; - art. 71 § 2 p.p.s.a. ponieważ wbrew obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu, Sąd I instancji nie doręczył skarżącemu postanowienia z dnia 20 maja 2009 r. zgodnie z dyspozycją tego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano ocenę Sądu co do tego, że skarga o wznowienie postępowania nie została oparta na żadnej z ustawowych podstaw wznowieniowych. Podniesiono, że skarżący nie mógł odebrać postanowienia o odrzuceniu skargi ponieważ przebywał w izolacji penitencjarnej. Zgodnie zaś z przepisem art. 71 § 2 p.p.s.a. doręczenia osobom pozbawionym wolności dokonuje się za pośrednictwem administracji odpowiedniego zakładu. Stosownie do art. 70 § 1 p.p.s.a. strony i ich przedstawiciele mają obowiązek zawiadamiać sąd o każdej zmianie swojego zamieszkania, adresu do doręczeń lub siedziby. W ocenie skarżącego przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku dobrowolnej zmiany miejsca pobytu. W przypadku izolacji penitencjarnej zmiana miejsca pobytu ma charakter przymusowy. Wyłączone w związku z tym jest w tym przypadku domniemanie prawidłowości doręczenia polegające na przyjęciu, iż poprzez dwukrotne awizowanie adresat miał możliwość zapoznania się z treścią przesyłki. Zdaniem skarżącego w tej sytuacji, wskutek naruszenia przepisów prawa, skarżący był pozbawiony możności działania. W skardze kasacyjnej wskazano również, że przepisy postępowania nie precyzują w jaki sposób może nastąpić uzupełnienie braku formalnego skargi polegającego na braku podpisu. Skarżący pismem z dnia 11 września 2008 r., pozostając w izolacji penitencjarnej, zwrócił się o wykonanie odbitki ksero skargi, ponieważ izolacja ta uniemożliwiała mu stawienie się do sądu i podpisanie skargi osobiście. Kopia skargi nie została ostatecznie przesłana skarżącemu. Mimo to można uznać, iż uzupełnienie przedmiotowego braku formalnego nastąpiło właśnie poprzez przesłanie przez skarżącego pisma z dnia 11 września 2008 r. Pismo to zostało bowiem podpisane przez skarżącego i jednoznacznie wynikało z niego, iż popiera on skargę. Uzupełnienie przedmiotowego braku formalnego nie musiało polegać na złożeniu podpisu na oryginalnym egzemplarzu skargi, co powoduje, że postanowienie o odrzuceniu skargi również należy uznać za wydane z naruszeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 270 p.p.s.a. w przypadkach przewidzianych w dziale dotyczącym wznowienia postępowania - Dział VII ustawy - można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Znaczenie instytucji wznowienia postępowania sprowadza się do stworzenia możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej już prawomocnym orzeczeniem sądu, o ile zachodzą enumeratywnie wyliczone w ustawie przyczyny wznowienia postępowania. Wskazanie właściwej, ustawą określonej podstawy wznowienia postępowania stanowi wymóg formalny skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego (art. 279 p.p.s.a.). Wyjaśnić przy tym należy, iż podanie podstawy wznowienia powinno zawierać powołanie i wyraźne określenie, które z podstaw wymienionych w art. 271-274 p.p.s.a. uzasadniają wznowienie postępowania w danej sprawie. Natomiast uzasadnienie podstaw wznowienia powinno zawierać w szczególności powołanie okoliczności powodujących istnienie wskazanej podstawy wznowienia. Wskazanie podstaw wznowienia i ich uzasadnienie jest elementem obligatoryjnym skargi (art. 279 p.p.s.a.), którego brak powoduje, że skarga o wznowienie nie może być przez Sąd rozpoznana merytorycznie i podlega odrzuceniu (postanowienie NSA w Warszawie z dnia 17 maja 2008 r. sygn. akt l OZ 347/08). Niezależnie od szczególnych wymagań przewidzianych dla skargi o wznowienie w art. 279 p.p.s.a., powinna ona odpowiadać warunkom określonym w przepisach art. 46 – 47 p.p.s.a. Zaakcentować należy, że warunkiem nadania skardze o wznowienie prawidłowego biegu jest spełnienie zarówno ogólnych wymogów procesowych jak i tych szczególnych stanowiących niezbędne elementy treściowe. W piśmiennictwie jednolicie jest wskazywane, że na mocy art. 276 p.p.s.a. do skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio regulację zawartą w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Na tej więc podstawie przewodniczący, badając skargę o wznowienie pod względem dochowania warunków formalnych wskazanych w art. 46-47 oraz art. 279 p.p.s.a., powinien wezwać stronę (jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika) do uzupełnienia w wyznaczonym terminie dostrzeżonych w tym zakresie braków i określić rygor w postaci odrzucenia tej skargi. Na kolejnym natomiast etapie, przewidzianym w art. 280 p.p.s.a., Sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Trzeba przy tym zaznaczyć, że celem badania, o którym mowa w art. 280 p.p.s.a., jest stwierdzenie, czy spełnione zostały warunki, które umożliwiają rozpoznanie skargi o wznowienie postępowania. Podstawą tej oceny są w zasadzie twierdzenia zawarte w skardze. Na tym etapie bada się zatem dopuszczalność skargi. Wynikiem zaś tego badania jest odrzucenie skargi bądź wyznaczenie rozprawy (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 900, 905-906; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, J. P. Tarno, Wyd. 4., Lexis Nexis, Warszawa 2010, str. 628). Zaznaczyć jednocześnie należy, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przewodniczący dokonując wstępnego badania skargi o wznowienie pod względem dochowania warunków formalnych wskazanych w art. 46-47 oraz 279 p.p.s.a., wzywa stronę do uzupełnienia dostrzeżonych w tym zakresie braków w trybie art. 49 § 1 w zw. z art. 276 p.p.s.a. z tym, że wówczas poucza o rygorze w postaci odrzucenia tej skargi. (vide: B.Dauter Metodyka pracy sędziego, Wyd. 2., Lexis Nexis, Warszawa 2009, str. 569; A. Żmudzińska Nieuzupełnienie w terminie braków formalnych skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Zeszyty naukowe sądownictwa administracyjnego 2006, Nr 4-5, s. 38-47.). Potwierdzeniem omówionych wyżej poglądów jest szeroka praktyka Wojewódzkich Sądów Administracyjnych polegająca na wzywaniu przez Przewodniczącego bądź Sąd do uzupełnienia braków formalnych skargi o wznowienie określonych w art. 46-47 i 279 p.p.s.a., przy jednoczesnym informowaniu stron działających samodzielnie o treści przepisów art. 271-274, 277 i 279 p.p.s.a. (por. m. in. orzeczenia: postanowienie NSA z 16.04.2009 r., sygn. akt I OSK 384/09; postanowienie NSA z 07.05.2009, sygn. akt I OSK 487/09; postanowienie NSA z 01.03.2010, sygn. akt I OSK 277/10; postanowienie NSA z 18.01.2011, sygn. akt I OSK 2103/10; postanowienie NSA z 05.10.2011, sygn. akt I OSK 1720/11; postanowienie NSA z 28.10.2009, sygn. akt II FSK 381/09; postanowienie WSA w Gliwicach z 30.09.2008, 18.05.2009 – sygn. akt IV SA/GL 576/08, IV SA/GL 208/09; postanowienie WSA w Krakowie z 26.03.2010, 20.09.2010 – sygn. akt II SA/Kr 152/10, III SA/Kr 499/10; postanowienie WSA w Lublinie z 13.10.2004, sygn. akt II SA/Lu 148/04; postanowienie WSA w Łodzi z 18.02.2011, 14.10.2008, 17.07.2008, 10.06.2011 – sygn. akt III SA/Łd 41/11, III SA/Łd 516/08, III SA/Łd 296/08, II SA/Łd 396/11; postanowienie WSA w Opolu z 03.11.2008, sygn. akt II SAB/Op 15/08; postanowienie WSA w Poznaniu z 17.12.2009, sygn. akt II SA/Po 699/09; postanowienie WSA w Szczecinie z 25.02.2008, 02.09.2009, 18.06.2010, 11.10.2011 – sygn. akt II SA/Sz 1249/07, II SA/Sz 632/09, II SA/Sz 305/10, II SA/Sz 809/11; postanowienie WSA we Wrocławiu z 13.12.2007, 26.05.2011 – sygn. akt IV SA/Wr 533/07, II SA/Wr 459/10; postanowienie WSA w Warszawie z 24.06.2010, 28.12.2010 – sygn. akt IV SA/Wa 581/10. IV SA/Wa 1627/10). W tym miejscu warto wskazać, że w wyrokach z dnia 11.10.2005 i 25.11.2005 (sygn. akt FSK 2448/04, FSK 2453/04) Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się krytycznie do działania Sądu I instancji, który badając skargę o wznowienie w trybie art. 280 § 1 p.p.s.a. ograniczył się jedynie do porównania sformułowanych w skardze podstaw wznowienia z tekstem ustawy. Tymczasem w okolicznościach sprawy "wyłącznie formalny błąd strony można było usunąć poprzez zastosowanie odpowiednich środków prawnych. Sąd w oparciu o art. 280 § 2 w zw. z art. 276 i art. 49 § 1 p.p.s.a. winien był wezwać skarżącego do naprawienia tego uchybienia". W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, że nie w każdym przypadku należy się zwrócić do strony skarżącej o uzupełnienie braków w trybie art. 49 p.p.s.a. w zw. z art. 280 § 2 p.p.s.a. "Nie istnieje natomiast taka konieczność, gdy już z samego uzasadnienia skargi wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi bądź wyraźnie nie jest oparta na ustawowej podstawie wznowienia" (postanowienie NSA z 31.08.2006, sygn. akt I OSK 1006/06). W kontekście przytoczonych wyżej uwag za nieprzekonujące należało uznać stanowisko odmienne Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym: "przepisy dotyczące wznowienia postępowania nie zobowiązują sądu ani przewodniczącego do wzywania strony do uzupełnienia skargi przez wskazanie podstawy wznowienia postępowania, jest to więc uchybienie nie podlegające usunięciu w trybie art. 49 p.p.s.a" (por. postanowienie NSA z 18.04.2008, sygn. akt I OZ 273/08, postanowienie NSA z 25.04.2006, sygn. akt I OSK 237/06). Reasumując należało przyjąć, że w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania, na etapie wstępnego badania skargi pod względem wymogów określonych w przepisach art. 46-47 oraz 279 p.p.s.a., przewodniczący bądź sąd wzywa stronę do uzupełnienia dostrzeżonych w tym zakresie braków formalnych w trybie art. 49 w zw. z art. 276 p.p.s.a., pod rygorem odrzucenia skargi o wznowienie na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 276 p.p.s.a. Uwzględnienie przedstawionych wyżej rozważań prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie w sposób nieusprawiedliwiony zaniechano wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego skargi o wznowienie postępowania poprzez skonkretyzowanie podstawy wznowienia w kontekście przepisów art. 271-274 p.p.s.a. Za takim obowiązkiem Sądu (przewodniczącego) w okolicznościach konkretnej sprawy przemawia kilka względów. Mianowicie skarżący w piśmie, potraktowanym jako skarga o wznowienie, wniósł o "podjęcie postępowania, które uprawomocniło się od dnia 17 lipca 2004 r." oraz wyznaczenie pełnomocnika z urzędu w ramach pomocy prawnej. W uzasadnieniu podał, że przekazał Sądowi informację co do adresu oraz, że ojciec przed śmiercią oznajmił, że nie ma żadnych zastrzeżeń co do jego zameldowania w mieszkaniu położonym w Gdańsku przy ul. Wyzwolenia 50-D/10. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 2 listopada 2010 r. wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych "skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego Nr SO III 5110/329/06 z dnia 6 grudnia 2006 r. przez nadesłanie 2 egzemplarzy odpisu skargi o wznowienie postępowania z dnia 8 października 2010 r., pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.)." W dalszym toku postępowania postanowieniem z dnia 31 marca 2011 r. przyznano stronie prawo pomocy w postaci zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia radcy prawnego. Wyznaczony w sprawie radca prawny pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r. wystąpił o przesłanie mu wyszczególnionych w nim kopii dokumentów z akt sprawy a następnie złożył pismo procesowe z dnia 25 maja 2011 r. (data stempla pocztowego 26.05.2011 r.) Postanowienie Sądu o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania podjęte zostało na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2011 r. W tym miejscu należy zaznaczyć, że pismo, stanowiące skargę o wznowienie postępowania, sporządzone zostało osobiście przez skarżącego, który jednak kierując ją do Sądu wniósł o prawo pomocy. W takiej sytuacji wskazane było zastosowanie art. 6 p.p.s.a. stanowiącego, iż sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Podkreślenia wymaga również to, że wznowienie postępowania jest instytucją obwarowaną licznymi rygorami, a sama skarga o wznowienie powinna spełniać nie tylko wymogi ogólne, ale też szczególne elementy treściowe m.in. dotyczące prawnej podstawy wznowienia i jej uzasadnienie. Treść skargi o wznowienie jest niezwykle istotna, gdyż pozwala na określenie zakresu i podstaw oraz dopuszczalności wznowienia postępowania. Skoro w postępowaniu toczącym się przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie przewidziano, w przeciwieństwie do postępowania przed NSA, przymusu adwokacko-radcowskiego, jak przy sporządzaniu skargi kasacyjnej oraz skargi o wznowienie, to muszą istnieć inne środki prawne zapewniające gwarancje procesowe strony. Sąd kierując się zatem art. 6 p.p.s.a. powinien każdorazowo rozważyć potrzebę udzielenia stronie niekorzystającej z pomocy prawnej wskazówek celowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu postępowania i realizacji jej uprawnień procesowych. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r. (sygn. akt II OZ 700/08) zauważono, iż z faktu, że strona nieumiejętnie formułuje swoje stanowisko, nie można wywodzić negatywnych konsekwencji, skoro skarga do sądu nie podlega rygorowi sporządzenia przez podmiot profesjonalny. Tymczasem w niniejszej sprawie, pomimo uzasadnionej potrzeby, nie umożliwiono ani samemu skarżącemu, ani też pełnomocnikowi uzupełnienia braków formalnych skargi o wznowienie. Zastrzec ubocznie trzeba, że ustanowiony z urzędu pełnomocnik podjął działania adekwatne do etapu postępowania, w którym zaczął działać. Natomiast treść postanowienia Sądu z 24 maja 2011 r. sprawiła, że dopiero w skardze kasacyjnej przytoczona została właściwa podstawa wznowieniowa i jej uzasadnienie. Wprawdzie argumentacja skargi kasacyjnej nie pozwala na stwierdzenie, że skarga o wznowienie opiera się na wskazanej ustawowej podstawie wznowienia, to jednak dowodzi tego, że ocena Sądu Wojewódzkiego zawarta w zaskarżonym postanowieniu dokonana została przedwcześnie. Z tych względów konieczne było orzeczenie jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i art. 166 p.p.s.a.