II GSK 1634/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1853/12 w sprawie ze skargi D. K. na rozstrzygnięcie M. J. W. P. U. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1853/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpatrzenia skargę D. K. na rozstrzygnięcie M. J. W. P. U. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, do złożonej przez stronę skargi nie dołączono kompletnej dokumentacji, o jakiej mowa w art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.). Skarżąca nie dołączyła bowiem do skargi załączników opisanych we wniosku o dofinansowanie (m.in. biznes planu), których złożenie wraz z wnioskiem było warunkiem niezbędnym dla możliwości wzięcia udziału w konkursie. Oznaczało to, że Sąd nie dysponuje tymi samymi dokumentami, którymi dysponował organ oceniając projekt złożony przez stronę skarżącą w ramach konkursu. Wniesienie skargi niekompletnej skutkowało zatem pozostawieniem jej bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu pierwszej instancji złożyła D. K. Wniosła o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie skargi do rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła naruszenie art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a.") poprzez niesłuszne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że brak załącznika w przesłanym wraz ze skargą wniosku o dofinansowanie stanowi podstawę do pozostawienia skargi bez rozpoznania, podczas gdy z treści pouczenia zawartego w decyzji M. J. W. P. U. o oddaleniu protestu wynika, że skarżąca ma załączyć do skargi między innymi jedynie wniosek o dofinansowanie bez bliższego szczegółowego określenia np. wraz z załącznikami, co mogło wprowadzić w błąd skarżącą nie będącą profesjonalnym pełnomocnikiem, zwłaszcza że przedmiotem skargi nie były zarzuty do załącznika przedmiotowego wniosku, a więc dokumentacja złożona wraz ze skargą miała charakter kompletny, wystarczający do wyrokowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 30c pkt 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 9 k.p.a., bowiem pozostawił skargę bez rozpoznania, mimo że organ wadliwie pouczył skarżącą o środkach odwoławczych. Skarżąca niebędąca profesjonalnym pełnomocnikiem załączyła do skargi dokumenty zgodnie z literalnym brzmieniem pouczenia. Załącznik, którego brak stanowił podstawę orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie miał żadnego znaczenia dla sprawy, gdyż skarga kwestionowała zupełnie inny dokument, to jest "znaczne rozbieżności oceny ekspertów, wniosku o dofinansowanie i przez to naruszenie § 12 ust. 3 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach regionalnego programu operacyjnego Województwa [...]". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny strona wyznaczyła zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 30c (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej określony jako "art. 30c pkt 5") ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 9 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, brak było podstaw do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia, bowiem organ wadliwie pouczył stronę o tym, jakie dokumenty należy dołączyć do skargi, a niezależnie od tego załącznik, którego brak był podstawą pozostawienia skargi bez rozpatrzenia – nie miał żadnego znaczenia dla sprawy. Stwierdzić należy, że postawiony przez stronę zarzut został nieprecyzyjnie sformułowany. Wskazany w petitum środka odwoławczego - jako naruszony – art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju został następnie "dookreślony" w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdzie wskazano, że chodzi na naruszenie "art. 30c pkt 5" tej ustawy. Wskazać należy, że art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie dzieli się na punkty, lecz na ustępy, w tym w szczególności ust. 5, który dodatkowo dzieli się na trzy punkty. Zarzut został zatem przez autora skargi kasacyjnej (radcę prawnego) sformułowany nierzetelnie. Mając jednak na uwadze konstytucyjne prawo do sądu oraz treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, jak i jej uzasadnienie, a także to, że z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kwestionuje pozostawienie skargi bez rozpatrzenia z powodu jej niekompletności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w istocie strona zarzuciła naruszenie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 9 k.p.a. Odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak postawionego zarzutu wymaga uprzedniego poczynienia uwag odnośnie specyfiki postępowania sądowoadministracyjnego w kontekście regulacji zawartych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z art. 30b ust. 4 i art. 30c ust. 1 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że wolą ustawodawcy było poddać kontroli sądów administracyjnych ocenę projektów zgłaszanych do dofinansowania w trybie tej ustawy. Z uwagi na specyfikę materii, tj. konieczność sprawnego rozdziału środków na dofinansowanie, ustawodawca wprowadził liczne odrębności proceduralne regulujące postępowanie sądowoadministracyjne. Mają one zapewnić szybkość postępowania sądowego i sprawić, aby sądowa kontrola legalności działalności organów rozdzielających pomoc nie zablokowała tej działalności i nie osłabiała sprawności rozdziału środków. Zgodnie z art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Skarga ta jest wnoszona bezpośrednio do sądu wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Cytowana regulacja znacząco modyfikuje - w stosunku do postanowień p.p.s.a.- tryb wnoszenia skargi. Skrócony został termin do jej wniesienia (14 dni w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zamiast 30 dni zgodnie z p.p.s.a.), skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie i wreszcie – to wnioskodawca jest zobowiązany do dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji sprawy, podczas gdy w procedurze "zwykłej", zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., to do organu należy dostarczenie sądowi skargi wraz z kompletem akt sprawy. Na stronę został zatem nałożony obowiązek dostarczenia sądowi materiałów koniecznych do rozpatrzenia skargi, tj. do skontrolowania, czy ocena projektu była przeprowadzona zgodnie z prawem. W sprawie niniejszej problem sprowadza się do oceny, czy wymieniony w ustawie zasadniczy element dokumentacji, jakim jest wniosek, obejmuje sam tekst wniosku, czy także załączniki do wniosku, których konieczność i obecność jest określona w samym wniosku. Mając na względzie, że obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy ma na celu umożliwienie temu sądowi kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej, trudno zaakceptować pogląd, iż sądowi temu można przedstawić wniosek w skromniejszej wersji niż miał do dyspozycji organ i złożyć wniosek bez załączników stanowiących jego "wypełnienie" i udokumentowanie prawdziwości zawartych we wniosku twierdzeń i oświadczeń. Uznać należy zatem, że przewidziany w art. 30c ust. 2 ustawy obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji obejmuje wniosek w pełnej wersji tj. wraz z załącznikami, których treść była przedmiotem negatywnie zakończonej procedury odwoławczej. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide postanowienia NSA: z dnia 13 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 321/10, II GSK 322/10, II GSK 323/10, II GSK 324/10; z dnia 21 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 345/10; z dnia 29 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 420/10; z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt II GSK 507/10; z dnia 24 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 864/10; z dnia 15 września 2010 r. o sygn. akt II GSK 1042/10; z dnia 19 listopada 2010 r. o sygn. akt II GSK 1321/10; z dnia 9 grudnia 2010 r. o sygn. akt II GSK 1391/10; z dnia 11 stycznia 2011 r. o sygn. akt II GSK 1428/10; z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt II GSK 1463/10; z dnia 16 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 269/11; z dnia 17 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 352/11; z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 876/11 i inne – treść powołanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji stwierdził brak wszystkich załączników dołączonych do wniosku, a nie - co zdaje się sugerować autor skargi kasacyjnej - jedynie Biznes planu. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu wynika, że opierało się ono na dokonanych przez ekspertów ocenach kryteriów, przy czym strona w skardze wskazywała na rozbieżności w punktacjach dokonanych przez tychże ekspertów. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że sądowa kontrola rozstrzygnięcia organu administracji byłaby możliwa bez dostępu Sądu do kompletnej dokumentacji, jaką dysponował organ i eksperci oceniający spełnienie określonych kryteriów. Jedynie marginalnie NSA zauważa, że w dokumentacji przedstawionej przez stronę brak jest również kart oceny merytorycznej dokonanej przez ekspertów, które były załączone do pisma M. J. W. P. U. z dnia [...] lipca 2010 r. (stanowiącego informację w przedmiocie oceny projektu). Z dotychczasowych rozważań wynika, że skarga strony była niekompletna, bowiem nie dołączono do niej załączników stanowiących integralną część wniosku o dofinansowanie i istotnych z punktu widzenia możliwości sprawnego i szybkiego przeprowadzenia oceny legalności działania organu administracji w sprawie. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Skoro zatem w niniejszej sprawie strona złożyła skargę niekompletną, to Sąd pierwszej instancji zgodnie z prawem pozostawił tę skargę bez rozpatrzenia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 9 k.p.a. poprzez pozostawienie skargi bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy pouczenie organu o sposobie wniesienia skargi było wadliwe. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej bezzasadnie wskazał jako naruszony art. 9 k.p.a. Wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do kwestii wpływu pouczenia, o którym mowa w art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju na możliwość pozostawienia skargi bez rozpatrzenia jako niekompletnej, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd (vide np. postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II GSK 811/09), że w świetle zasad konstytucyjnych (zwłaszcza prawa do sądu) oraz treści art. 30d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (który stanowi, że na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 30b ust. 1 i 4), skarga wniesiona do sądu administracyjnego, która posiada braki w zakresie jej kompletności wynikłe wskutek błędnego pouczenia lub braku pouczenia nie może być pozostawiona bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 tej ustawy. W takim przypadku brak skargi polegający na jej niekompletności podlega usunięciu przy zastosowaniu przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie rozważenia wymagało zatem, czy skarżąca została należycie pouczona o sposobie wniesienia skargi. Z uwagi na przewidziane w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju rozwiązania mające na celu przyspieszenie postępowania w sprawach objętych tą ustawą, na właściwe instytucje informujące wnioskodawcę o wynikach procedury odwoławczej nałożony został obowiązek pouczenia wnioskodawcy o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 30b ust. 4). Nie powinno budzić wątpliwości, że pouczenie to powinno być pełne i zawierać wszystkie informacje dotyczące: terminu do wniesienia skargi, kompletności skargi oraz obowiązku uiszczenia opłaty sądowej, których spełnienie przez wnioskodawcę nie spowoduje pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w pouczeniu udzielonym skarżącej, zawartym w informacji M. J. W. P. U. z dnia [...] lipca 2012 r., organ wyraźnie wskazał, że skargę należy złożyć wraz z kompletną dokumentacją obejmującą m.in. wniosek o dofinansowanie. Organ pouczył również, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie pouczenie było wystarczające, zaś tak pouczona strona winna mieć świadomość obowiązku dołączenia do skargi kompletnego wniosku o dofinansowanie, to jest zawierającego również załączniki do tego wniosku, które zostały wymienione w jego treści, a więc są niezbędne dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. Skoro skarżąca – mimo prawidłowego pouczenia zawartego w informacji organu z dnia [...] lipca 2012 r. – złożyła skargę niekompletną, to Sąd pierwszej instancji trafnie zastosował art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, pozostawiając skargę bez rozpatrzenia, co czyni niezasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.