IV SA/Po 765/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K.P. na zarządzenie Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych im. M. G. w K. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska wicedyrektora 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od organu Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych im. M. G w K. na rzecz skarżącej K.P. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 765/15 Uzasadnienie Zarządzeniem z dnia [...].05.2015r., działając w imieniu Zespołu Szkół Specjalnych im. M.G. w K. (dalej: Zespół Szkół, Szkoła), na podstawie art. 37 ust 1 w związku z art. 38 ust 1 pkt 2 oraz art. 38 ust 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004 Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej u.s.o.) oraz po zasięgnięciu opinii organu nadzorującego Kuratora Oświaty w P., organu prowadzącego Starosty K. i Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół Specjalnych w K., Dyrektor Zespołu Szkół (dalej organ) odwołał K.P. (dalej skarżąca) ze stanowiska Wicedyrektora Zespołu Szkół bez wypowiedzenia. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 37 ust 1 u.s.o. w szkole, w której może być utworzone stanowisko wicedyrektora, powierzenia tego stanowiska oraz odwołania z tego stanowiska dokonuje dyrektor szkoły po zasięgnięciu odpowiednich opinii. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 38 ust 1 pkt 2 u.s.o. dyrektor szkoły w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu odpowiednich opinii, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wyjaśniono, że szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust 1 pkt 2 u.s.o. uzasadniający odwołanie nauczyciela z funkcji wicedyrektora, to sytuacja wymagająca odwołania ze względu na prawidłowe funkcjonowanie szkoły. Wskazano, że występuje w niniejszej sprawie utrata zaufania do skarżącej na skutek braku współpracy z jej strony oraz brak porozumienia z nią co do kluczowych spraw dotyczących sposobu funkcjonowania Szkoły. Od dłuższego czasu jest bardzo utrudniony kontakt ze skarżącą. Pomimo wielokrotnych rozmów nie są przedstawiane przez nią w terminach dokumenty z pełnionego nadzoru. Zdarzają się też liczne przypadki opóźnienia w dostarczaniu dokumentacji przez skarżącą. Brak jest porozumienia w kwestii projektu organizacji Zespołu Szkół. Podkreślono, że na skutek braku chęci współpracy ze strony skarżącej została złamana zasada sprawnego kierowania Szkołą. Wskutek kwestionowania przez skarżącą autorytetu osoby Dyrektora Szkoły zaczęły się powoli tworzyć podziały w gronie pedagogicznym dotąd sprawnie funkcjonującym. Wytworzyła się niewłaściwa atmosfera w Szkole. Dyrektor Szkoły po powrocie ze zwolnienia lekarskiego, zauważył rozprężenie dyscypliny pracy oraz brak nadzoru nad pracą działu obsługi Szkoły w czasie jego choroby. W tym czasie za swoją dodatkową pracę skarżąca otrzymała jego dodatek funkcyjny. Skarżąca zamiast wykorzystywać czas na realizację zadań w szkole przeznaczała go na działania pozaszkolne w prywatnych placówkach z którymi jest związana. Prowadzenie tej działalności w czasie przeznaczonym dla Szkoły z uszczerbkiem wykonywania w Szkole zadań i obowiązków miało decydujące znaczenie. Dyrektor kilkakrotnie udzielił skarżącej pisemnych i ustnych upomnień. W jego ocenie nie istnieją warunki do dalszej współpracy na poziomie kierowniczym, gdyż została złamana podstawowa zasada sprawnego wykonywania obu tych funkcji wynikająca z braku zaufania. Skarżąca podczas posiedzeń rady pedagogicznej dopuszczała się obstrukcyjnej krytyki Dyrektora nakierowanej na deprecjonowanie pozycji Dyrektora oraz mającej na celu zdyskredytowanie jego roli i postawy. Niechęć wobec osoby Dyrektora spowodowała, że wszelkie rozmowy na poziomie kierowniczym muszą odbywać się przy świadkach. Kolejną przesłanką odwołania skarżącej z zajmowanej funkcji była chęć skorzystania z urlopu bezpłatnego w okresie pobytu na zwolnieniu lekarskim L4 Dyrektora Szkoły, co zmusiło go do przerwania leczenia i powrotu przymusowego ze szpitala do Szkoły, z uwagi na chęć odejścia skarżącej na urlop bezpłatny, a w końcu na zwolnienie lekarskie. Po powrocie Dyrektora ze zwolnienia lekarskiego skarżąca nie przekazała informacji, o tym co ważnego wydarzyło się w szkole podczas jego nieobecności. Skarżąca nie skonsultowała z Dyrektorem projektu organizacji na rok szkolny 2015/2016. Odmówiła także wykonania polecenia służbowego dotyczącego wykonania projektu mieszczącego się w zakresie jej obowiązków. Skarżąca nie zdała na czas dokumentacji związanej z wykonywanym przez nią nadzorem pedagogicznym. Wprowadziła w błąd oświadczając, że nadzór Wicedyrektora przedstawiony został na posiedzeniu rady pedagogicznej w dniu 5 lutego 2015r., co nie znalazło potwierdzenia. Zabrała w dniu 2 marca 2015r. wszystkie sprawozdania z działań nauczycieli, jakie miały miejsce w pierwszym półroczu 2014/2015 w Szkole, stanowiące podstawę do napisania sprawozdania z nadzoru Wicedyrektora i Dyrektora Szkoły, i je zgubiła. Kilkakrotnie opuszczała stanowisko pracy bez powiadomienia dyrektora (m.in. w 2013r.) i zaniedbywała obowiązki (m.in. przy przekazywaniu pracowni internetowej na przełomie roku w 2013/2014). Skargę na powyższe zarządzenie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym K.P. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez przyjęcie, że w sprawie wystąpiły szczególne przypadki o których mowa w tym przepisie, 2) przepisów postępowania, w szczególności poprzez: wadliwe uzasadnienie, nie zawarcie w nim wyczerpującego wyjaśnienia, co w konsekwencji uniemożliwia skarżącej poznanie jego motywów; oparcie się na nierzeczywistym stanie faktycznym; uchybienie zasadom logiki formalnej; lakoniczność, przez co rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli, a ponadto uchybienie podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, tj. prawu do czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, swobodnego wypowiedzenia się przed rozstrzygnięciem oraz dwuinstancyjności w powiązaniu z zasadą praworządności. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżąca 16 lat temu została powołana na stanowisko Wicedyrektora w Zespole Szkół. W dniu 29 maja 2015 r. skarżącej doręczono zaskarżone zarządzenie odwołujące ją ze stanowiska Wicedyrektora Zespołu Szkół bez wypowiedzenia. Jako podstawę wskazano art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W uzasadnieniu tego aktu powołano się na przypadki szczególne o których mowa w przywołanym wyżej przepisie. Zaznaczono, że o przyczynach skarżąca została poinformowana w trakcie posiedzeń rady pedagogicznej w dniu 19.03.2015 r. oraz 14.05.2015 r. i w tych dniach miała ona "możliwość wypowiedzenia się w tym temacie". Skarżąca nie zgadzając się ze stanowiskiem zawartym w zarządzeniu wezwała Dyrektora Zespołu Szkół do usunięcia naruszenia prawa poprzez jego uchylenie. W wezwaniu skarżąca wskazała, że podane przyczyny opierają się na nierzeczywistym stanie faktycznym i błędnych przesłankach, a ponadto nie spełniają wymogów powołanej podstawy prawnej, bowiem żadne szczególne przypadki nie wystąpiły. W reakcji na powyższe Dyrektor Zespołu Szkół podtrzymał swoje stanowisko. Zdaniem skarżącej zaskarżone zarządzenie nie odpowiada prawu w związku z czym winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Większość z przywołanych w nim okoliczności w rzeczywistości albo nie miała miejsca, albo ich przebieg był odmienny, natomiast te które częściowo miały miejsce, zostały w nienaturalny sposób zniekształcone, wyrwane z kontekstu, wyolbrzymione i postawione w świetle, które wypacza ich postrzeganie. Podkreślono, że bezzasadne jest obarczanie skarżącej winą za animozje między Dyrektorem, a częścią nauczycieli. W kwestii czasu pracy i udzielania się skarżącej w stowarzyszeniu edukacyjnym wyjaśniono, że współpraca ta trwa w taki sam sposób od kilku lat (2011 r.) i choć od początku nie spotkała się z przychylnością Dyrektora, nigdy nie kolidowała z pracą w Zespole Szkół. Skarżąca zakwestionowała jakoby otrzymała pisemne upomnienia. Natomiast ustne uwagi nie miały charakteru merytorycznego. Kuriozalny jest zakaz składania krytyki skierowanej do Dyrektora, a także autorytatywne ocenianie przez Dyrektora, co jest krytyką konstruktywną a co nią nie jest. Tak samo winno być ocenione czynienie zarzutu z wyrażenia chęci skorzystania z urlopu. Niezrozumiała jest także awersja do podnoszenia kwalifikacji zawodowych skarżącej. W kwestii przekazywania dokumentacji oraz przebiegu rady pedagogicznej podkreślono, że całość działań odbywała się zgodnie z wytycznymi Dyrektora przekazywanymi przez telefon, które były sprzeczne i nielogiczne. Skarżąca pełni funkcję eksperta w Komisji przy Ministerstwie Edukacji Narodowej z czym związane były jej nieliczne wyjazdy. Trudno z tego czynić powód do odwołania z funkcji w trybie pilnym, skoro praktyka taka trwa od lat. Skarżąca powstrzymała się od odniesienia do stwierdzonego "rozprężenia dyscypliny pracy" za które to miałaby być odpowiedzialna, z uwagi na to, że treść tego pojęcia bez konkretyzacji pozostaje nieokreślona. Reasumując, zdaniem skarżącej nie zaistniał sprawy żaden szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający jej odwołanie z pełnionej funkcji. Zaakcentowano aspekt czasowy podawanych w uzasadnieniu wydarzeń, który ma się nijak do konieczności nagłego odwołania. Nawet jeśli przywołane w uzasadnieniu Zarządzenia z 29 maja 2015 r. okoliczności byłyby prawdziwe (co w sprawie nie ma miejsca), to niewątpliwie nie mogłyby stanowić podstawy do zastosowania trybu przewidzianego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., bowiem nawet w tak przyjętym stanie faktycznym, brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przypadku szczególnie uzasadnionego o którym mowa w tym przepisie. Dyrektor Zespołu Szkół w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu według norm przepisanych. W ocenie organu skarga polemizuje jedynie z trafnymi ustaleniami dokonanymi w toku postępowania. Wskazano, iż skarżąca wniosła do Sądu Rejonowego w O.W. IV Wydział Pracy pozew o odszkodowanie, sygn. akt: IV P [...], a sprawa zakończyła się zawarciem ugody. Skarżąca pozostaje aktualnie na stanowisku nauczyciela w pełnym wymiarze czasu pracy 18/18. Ponadto z dniem 01 września 2015 r. na stanowisko wicedyrektora w Zespole Szkół Specjalnych im. M.G. w K. powołano A.L. W chwili obecnej nie ma możliwości powrotu skarżącej na dotychczasowe stanowisko i pełnienie funkcji Wicedyrektora. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż okoliczności zawarte w zaskarżonym zarządzeniu nie miały miejsca, bądź też są nieprawdziwe. Nie sposób jednak zgodzić się z takimi zarzutami z uwagi na to, iż w tym zarządzeniu wszystkie fakty i przesłanki istotne dla sprawy, zostały szczegółowo skonkretyzowane, co nie byłoby możliwe, jeżeli fakty te, nie miałyby miejsca. Odwołanie skarżącej ze sprawowanej funkcji nastąpiło w wyniku nieprawidłowego wywiązywania się z nałożonych obowiązków. Okoliczności odwołania były wyjątkowe i nadzwyczajne, pozwalające przyjąć, że dalsze kierowanie placówką stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów. Zarówno ocena, jak i uznanie, nie miały charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz były dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny Sądu orzekającego w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości i legalności zaskarżonego Zarządzenia Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych im. M.G. w K. z dnia 29.05.2015r. którym odwołano K.P. ze stanowiska Wicedyrektora Zespołu Szkół bez wypowiedzenia. W myśl art.37 ust.1 u.s.o. w szkole lub placówce, w których zgodnie z ramowym statutem może być utworzone stanowisko wicedyrektora i inne stanowiska kierownicze, powierzenia tych stanowisk i odwołania z nich dokonuje dyrektor szkoły lub placówki, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły lub placówki oraz rady pedagogicznej. Przyjmuje się, że opinie te nie mają charakteru wiążącego. W kontrolowanej sprawie organ dokonując odwołania skarżącej ze stanowiska wicedyrektora uzyskał wymaganą opinię właściwej rady pedagogicznej i organu prowadzącego (Starosty K. ). Z akt administracyjnych nie wynika, by uzyskano opinię rady szkoły. Organ nie wyjaśnił w zaskarżonym zarządzeniu kwestii braku tej opinii. Uchybienie to jednak nie miało decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z uwagi na to, że opinia taka nie ma wiążącego charakteru, a przede wszystkim z uwagi na wykrycie innych uchybień, które spowodowały stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, o czym w dalszej części uzasadnienia. Jak słusznie wskazał NSA w postanowieniu z dnia 05.09.2014r. o sygn. I OSK 2030/14 (publ. LEX nr 1528988) akt dyrektora szkoły o powołaniu lub odwołaniu wicedyrektora szkoły jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień i obowiązków z przepisów prawa, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podlega zatem kontroli sądów administracyjnych, jakkolwiek w procedurze jego wydania nie stosuje się przepisów k.p.a. W świetle art. 37 ust. 2 u.s.o. nie ma wątpliwości, że stanowisko wicedyrektora szkoły ustawodawca zaliczył do kategorii stanowisk kierowniczych. Z kolei w myśl art. 38 ust. 1 u.s.o., organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a; 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Powyższy przepis ma zastosowanie do stanowisk kierowniczych w szkole, a zatem także do stanowiska wicedyrektora szkoły. W bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi większych wątpliwości, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy, ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05, LEX nr 186659). Przyjmuje się zatem w orzecznictwie, że zarządzenie w sprawie odwołania z funkcji dyrektora szkoły jest aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Jako taki podlega więc kontroli wojewody oraz właściwości sądów administracyjnych, a nie powszechnych. Skoro art. 38 u.s.o. nie wskazuje formy decyzji administracyjnej dla odwołania dyrektora szkoły, to oznacza to, że następuje ono w formie zarządzenia. Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., I OSK 805/10, LEX nr 645315; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2010 r., I OSK 817/10). Nie można więc przyjąć, że akt odwołania dyrektora szkoły (tak jak akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły) należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. W tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. I OSK 2641/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r., II SA/Wa 1416/11). Od aktu o odwołaniu dyrektora wymaga się, aby zawierał uzasadnienie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 1664/12). Powyższe uwagi odnoszone były w orzecznictwie do aktu odwołania dyrektora szkoły. Wszelako ma on materialnie jednakową treść, jak akt o odwołaniu ze stanowiska wicedyrektora szkoły. Różni je natomiast m.in. to, że odwołania wicedyrektora szkoły, stosownie do art. 37 ust. 1 u.s.o., dokonuje dyrektor szkoły lub placówki, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły lub placówki oraz rady pedagogicznej. Dyrektor zaś szkoły nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, zatem jego akty nie podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co nie znaczy, że nie ma do tego innej podstawy. Skoro akt o odwołaniu dyrektora szkoły nie jest decyzją administracyjną (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r., OSK 439/04, OwSS 2005, nr 3, s. 69), to podobny w treści akt o odwołaniu wicedyrektora szkoły również nie ma takiego charakteru. Nie podlega więc zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nie znajdą także zastosowania § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., jako dotyczące postanowień administracyjnych, ani 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. odnoszący się do aktów prawa miejscowego, ani też 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., gdyż analizowane odwołanie wicedyrektora nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym nad działalnością organu samorządu terytorialnego. Pozostaje zatem przyjęcie, że akt o odwołaniu wicedyrektora szkoły jest aktem lub czynnością z art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt ten bowiem nie tylko dotyczy stosunku prawnopracowniczego, ale także - bezpośrednio - administracyjnoprawnego. Zarazem akt o odwołaniu z funkcji wicedyrektora dotyczy praw i obowiązków danej osoby, gdyż na jego mocy zostaje ona pozbawiona kompetencji przyznanych wicedyrektorowi szkoły przez statut szkoły oraz ustawę. Zważyć należy, że w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki, stosownie do art. 39 ust. 7 u.s.o., zastępuje go wicedyrektor. Obowiązki dyrektora mogą być powierzone wicedyrektorowi także w innych przypadkach - zob. np. art. 36a ust. 5 u.s.o. Nie budzi zatem wątpliwości ścisła relacja między aktem o powołaniu albo odwołaniu osoby z funkcji wicedyrektora, a jej uprawnieniami i obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa. Akt ten ma treść zarówno publicznoprawną, jak i związaną ze stosunkami prawa pracy. Na gruncie powyższego stwierdzić należy, że akt dyrektora szkoły o powołaniu lub odwołaniu wicedyrektora szkoły jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podlega zatem kontroli sądów administracyjnych, jakkolwiek w procedurze jego wydania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak słusznie wskazał NSA w przytoczonym wyżej postanowieniu od odwołania ze stanowiska wicedyrektora nie przysługuje odwołanie, lecz można wnieść na ten akt skargę po wcześniejszym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a.) W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego wicedyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania wicedyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze. Stanowisko wicedyrektora szkoły ma z jednej strony niewątpliwie charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny, jednak z drugiej strony łączy się ono także z interesem prywatnoprawnym. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącej, gdyż z chwilą pozbawienia dotychczasowo pełnionej funkcji dyrektora szkoły, pozbawiono ją powierzonych obowiązków i uprawnień. W kontrolowanym przypadku niewątpliwie doszło do aktu odwołania wicedyrektora jednostki samorządowej, a konkretnie jednostki podlegającej Powiatowi K. Tym samym znajdują tu zastosowanie przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t.Dz.U. z 2013r., poz.595, dalej u.s.p.) Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przy czym nie można uznać skargi jako wniesionej przedwcześnie w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i wkrótce potem wniósł skargę. Skarżąca spełniła opisane wyżej wymogi formalne wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa. Negatywną odpowiedź organu doręczono skarżącej w dniu 22.07.2015r., co oznacza, iż termin 30 dni do wniesienia skargi upływał w dniu 21.08.2015r. Skarga został nadana w urzędzie pocztowym w dniu 21.08.2015r. Tym samym termin do wniesienia skargi został zachowany. W myśl art.87 ust.1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak już wskazano zaskarżone Zarządzenie niewątpliwie naruszało interes prawny skarżącej. Podstawę prawną wydania zaskarżonego zarządzenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Podkreślić należy, że rolą Sądu administracyjnego w tym postępowaniu nie była ocena pracy skarżącej jako wicedyrektora w/w szkoły, a jedynie zasadność i legalność jej odwołania z tego stanowiska w natychmiastowym trybie określonym zaskarżonym zarządzeniem. Przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest przytoczony już wcześniej art.38 ust.1 u.s.o. Organ wydał zaskarżone zarządzenie na podstawie art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o., gdyż ten właśnie przepis wskazał jako podstawę prawną odwołania skarżącej (wicedyrektora szkoły) Przepis ten stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wobec powyższego podkreślić trzeba, że odwołanie dyrektora (wicedyrektora) placówki oświatowej z pełnionej funkcji może mieć miejsce wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi taka przesłanka, należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Dysponuje on w tym zakresie pewną swobodą. Jednak sfera uznania kompetentnego organu, chociaż dość znaczna, nie jest nieograniczona, gdyż organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z ustawy o systemie oświaty, w tym ograniczenia przewidziane w jej art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Ten ostatni przepis – jako zapewniający znaczną stabilność stosunku zatrudnienia – należy traktować ze szczególną uwagą. Jeżeli ustawodawca przyznał pewnej grupie pracowników dość rygorystyczne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały. Skoro art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył dyrektorowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podejmowanej uchwały, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu administracyjnego. Dodać należy, że przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. o sygn. akt II OSK 410/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/48). Prawidłowość zaskarżonego zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska wicedyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając wicedyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Powołany przepis w przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" – używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty – dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko. (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14.03.2012r. o sygn. IV SA/Po 1047/11,LEX nr 1139586 oraz WSA w Kielcach z dnia 15.12.2011r. o sygn. II SA/Ke 681/11,LEX nr 1152698, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 20.01.2010r., sygn.III SA/Łd 535/10, publ.LEX nr 953908) Oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności wicedyrektora albo naruszenie prawa przez wicedyrektora, czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem wicedyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu wicedyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania wicedyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Brak szybkiej reakcji organu na postępowanie wicedyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość jego odwołania z funkcji na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r. o sygn. akt II SA 3053/01, publ. LEX nr 82679 oraz z dnia 27 września 2012r. o sygn. I OSK 1615/12, publ. CBOiS). Jeżeli w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to można użyć stwierdzenia, że podstawy odwołania wicedyrektora określone w pkt 1 ust. 1 art. 38 u.s.o. ustawodawca uznaje za przypadki zwyczajne, typowe - bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela – wicedyrektora szkoły. W rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. można wskazać na następujące elementy (cechy) konstrukcyjne pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych". Za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać: 1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), 2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela - wicedyrektora szkoły, 3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego 4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji wicedyrektora, albowiem dalsze zajmowanie tego stanowiska godzi w interes szkoły jako interes publiczny. (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 26.04.2012r., sygn. II SA/Bk 924/11, publ.LEX nr 1163108) W rozpatrywanym przypadku wskazane przez organ przyczyny odwołania wicedyrektora szkoły ze stanowiska niewątpliwie nie mogą prowadzić do wniosku, że wystąpił tu "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Dyrektor nie wykazał, by w rozpatrywanym przypadku zaistniała sytuacja wyjątkowa, nadzwyczajna, nagła, powodująca u niego przekonanie, że dalsze zajmowanie kierowniczego stanowiska przez skarżącą stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tej szkoły. Podkreślić należy, że podnoszone przez Dyrektora okoliczności nie mają charakteru nagłego, gdyż jak sam podaje trwają już od wielu miesięcy. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w szkole nastąpiła sytuacja narastającego nagle konfliktu między dyrektorem szkoły a jego zastępcą, powodująca destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji wicedyrektora przez skarżącą. Również negatywna ocena działalności wicedyrektora szkoły przez jego przełożonego, czy zaniedbania dotyczące organizacji pracy nie mieszczą się w pojęciu przypadków szczególnie uzasadnionych. Co istotne w aktach sprawy administracyjnej brak jest w tym zakresie jakichkolwiek dokumentów, wyjaśnień i innych dowodów, które pozwoliłyby na ustalenie faktów potwierdzających zasadność odwołania skarżącej z funkcji wicedyrektora szkoły bez wypowiedzenia. Organ nie przedstawił również żadnych dowodów pozwalających ustalić stosunki ze skarżącą. Oprócz ogólnie sformułowanych zarzutów nie wskazano żadnych dowodów pozwalających na ich ocenę. Innymi słowy w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających zarzuty organu. Zatem organ nie wykazał, aby działania skarżącej należało zakwalifikować jako przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., co również nie znalazło potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Marginalnie jedynie należy wskazać, że nietrafne jest przekonanie organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż skoro w zaskarżonym zarządzeniu wszystkie fakty i przesłanki istotne dla sprawy, zostały szczegółowo skonkretyzowane, to znaczy że miały one miejsce. Teza organu, iż taki stopień skonkretyzowania faktów w zaskarżonym zarządzeniu nie byłby możliwy, jeżeli nie miałyby one miejsca, jest sprzeczna z logiką, racjonalnym myśleniem oraz wiedzą i doświadczeniem zawodowym składu orzekającego. Sąd orzekający niejednokrotnie spotykał się z przypadkami, gdy szczegółowo skonkretyzowane przez stronę fakty po ich dokładniejszej weryfikacji okazywały się nieprawdziwe lub nieistniejące. Reasumując, wobec zakwestionowania przez skarżącą tez i faktów wskazanych przez organ w zaskarżonym zarządzeniu i braku jakichkolwiek dowodów w aktach administracyjnych, które by potwierdzały zarzuty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, Sąd nie mógł przyjąć, że zarzuty te były zasadne. Nawet jednak gdyby przyjąć, że przedstawione w zaskarżonym zarządzeniu zarzuty są zasadne, to mogłyby one co najwyżej stanowić jeden z argumentów za negatywną oceną pracy i wykonywania zadań przez wicedyrektora i w konsekwencji zwolnieniem go w trybie zwyczajnym (tj. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1b u.s.o.). Wszystkie podniesione przez organ zarzuty (zakładając hipotetycznie ich prawdziwość) mogłyby skutkować negatywną oceną pracy wicedyrektora szkoły, lecz nie stanowiły "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Ponownie podkreślić należy, że zarzuty te nie wskazują na ich nagły i wyjątkowy charakter. Nie dotyczyły one zdarzeń nagłych, lecz świadczyły o istnieniu procesu rozłożonego w znacznym okresie czasu. Nie zasługują one również na przymiot wyjątkowości, gdyż mieszczą się w zakresie normalnej i rutynowej oceny pracy wicedyrektora szkoły. Mogły wprawdzie stanowić ewentualną podstawę do zastosowania trybu odwołania dyrektora określonego w art.38 ust.1 pkt 1 lit.b u.s.o., lecz w żadnym razie nie mogą stanowić podstawy odwołania dyrektora szkoły w zastosowanym w kontrolowanej sprawie trybie określonym w art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Przykładowo wskazuje się, że negatywna ocena działalności dyrektora (wicedyrektora) w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym (tu dyrektorem) nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i nie uzasadniają odwołania wicedyrektora szkoły w trybie tego przepisu, gdyż sytuacja ta została uregulowana w art. 38 ust. 1 pkt 1b u.s.o. (patrz wyrok NSA z dnia 25.02.2011r., o sygn. I OSK 2018/10, publ. LEX nr 818630 oraz wyrok NSA z dnia 08.02.2011r., sygn.,I OSK 1928/10, LEX nr 1070814, wyrok NSA z dnia 19.11.2010r., sygn.I OSK 1530/10, publ.LEX nr 745066, NSA w wyroku z dnia 11.05.2012r., I OSK 1972/11, LEX nr 1166066, także wyrok WSA w Łodzi z dnia 08.07.2011r., sygn. III SA/Łd 513/11, publ. LEX nr 1088057) Także w doktrynie wskazuje się, że organ bezpodstawnie powoła się na art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., odwołując wicedyrektora szkoły (placówki) z uwagi na takie okoliczności, które powinny raczej stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego dalszego odwołania w innym trybie. Wskazuje się, że przesłankę do negatywnej oceny pracy stanowi m.in. naruszenie zasad gospodarki finansowej, brak należytego nadzoru nad organizacją i funkcjonowaniem szkoły, naruszenie przez dyrektora (wicedyrektora) szkoły dyscypliny finansów publicznych oraz naruszenie procedury udzielania zamówień publicznych Jest oczywiste - także z uwagi na wymaganie odpowiedniego stosowania art. 30 § 4 kodeksu pracy - że w sytuacji zastosowania tego przepisu organ prowadzący ma obowiązek starannego uzasadnienia decyzji oraz zapewnienia odwoływanemu ze stanowiska możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie procedury. W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się w związku z tym, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji (uchwały), owe wywód i argumentacja powinny zaś podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu. Zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska wicedyrektora szkoły jest ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 u.s.o. Przepis ten - jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie (także przez sąd pracy), traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce". (tak M.Pilich w Komentarzu do art.38 u.s.o. w programie LEX) Sąd orzekający podziela pogląd WSA w Opolu wyrażony w wyroku z dnia 09.08.2012r. w sprawie o sygn.II SA/Op 322/12 (publ.LEX nr 1224036), gdzie stwierdzono, że: 1. W art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w sytuacjach kwalifikowanych, tj. "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", które z oczywistych względów muszą różnić się zakresowo od przypadków określonych w art. 38 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, gdyż w przeciwnym razie miałoby miejsce niedopuszczalne i niedające się logicznie wytłumaczyć powielenie ustawowych regulacji w odniesieniu do tych samych okoliczności faktycznych. 2. Użycie przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. nieostrego sformułowania "przypadki szczególnie uzasadnione" daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora (wicedyrektora). Reasumując, Sąd stanął na stanowisku, że w rozpatrywanym przypadku nie zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Dodatkowo należy wskazać, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane po uprzednim uzyskaniu obligatoryjnej opinii kuratora oświaty zgodnie z art.38 ust.2 u.s.o. Jednakże kurator negatywnie zaopiniował odwołanie skarżącej trafnie wskazując, że podniesione przez organ zarzuty nie spełniają warunku przypadku szczególnie uzasadnionego umożliwiającego zastosowanie trybu określonego w art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Pomimo tego organ zastosował wadliwie ten właśnie tryb nie wskazując dodatkowo żadnej argumentacji za nim przemawiającej. Wobec powyższego z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej Sąd przyjął, że w sprawie nie miał miejsca "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Tym samym niewłaściwe zastosowanie trybu określonego w w/w przepisie skutkowało koniecznością orzeczenia nieważności zaskarżonego zarządzenia na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.