VII SA/Wa 1936/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. B.-D. i J. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa , po rozpatrzeniu zażalenia J B - D, J D, W K i A Ol - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., [...], odmawiające wszczęcia - na wniosek J B- D, J D, W K, D K, A S- K oraz A O - postępowania, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2010 udzielającej [...] Sp. J. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] (dz. nr ew. [...],[...] i części dz. [...]). Organ wskazał - powołując się na art. 61 a § 1 kpa - że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego może nastąpić z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie łub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej, czynności materialno- technicznych) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa inną decyzją ostateczną. Dalej organ przytoczył art. 157 § 2 kpa wyjaśniając, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ zobligowany jest zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony. Następnie powołał art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę i wyłączony jest w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła wskutek legalizacji samowoli budowlanej lub w przypadku istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę. Organ powołał wyrok WSA w W-wie z 3.07.2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 579/08, w którym wskazano, że sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomimo, że prowadzone są w ramach nadzwyczajnego postępowania, to nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli pozwolenia na użytkowanie. Zarówno zatem w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym krąg podmiotów winien być ustalany w oparciu o art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Podkreślił dalej, że decyzję z [...] października 2010 r. wydano na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę. Z protokołu kontroli z dnia 11.01.2010 r. wynika, że inwestycję zrealizowano bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Nie stwierdzono również nieistotnych odstępstw. Nie zachodziła zatem potrzeba prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawo budowlane. Z tej przyczyny dla określenia stron postępowania zastosowanie znajdował art. 59 ust. 7 cyt. ustawy, skoro inwestor zrealizował inwestycję zgodnie z pozwoleniem. Wnioskodawcy nie są inwestorami, nie mogą zatem wnieść skutecznie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Odnosząc się do argumentu, że pozwolenie na użytkowanie narusza ich prawo własności jako właścicieli mieszkania na parterze bloku organ wyjaśnił, że roszczenia te podlegają rozpoznaniu na gruncie Prawa cywilnego. Skargę na powyższą decyzję złożyli J B D i J D. Kwestionując stanowisko organu wskazali, że w sposób rażący naruszono art. 28 kpa. W wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2013 r. (SA/Kr 359/13) wskazano bowiem, że występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Nie można zgodzić się z tezą, że podmioty które nie występowały w postępowaniu o wydanie zezwolenia nie mają interesu prawnego w występowaniu o stwierdzenie nieważności tego zezwolenia. Mogą wystąpić sytuacje, że podmiot który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Kwestię tę należy zawsze badać indywidualnie odpowiadając na pytanie jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Zdaniem skarżących pojęcie inwestora użyte w art. 59 ust 7 Prawo budowlane nie jest ograniczone do organizatora procesu budowy, ale obejmuje również jego następców prawnych. Nabywca lokalu, będący następcą prawnym inwestora korzysta z uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w tym również spełniania przez budynek określonych przepisami prawa warunków, a więc- na gruncie art. 157 § 2 kpa - należy traktować go jako stronę uprawnioną do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Krąg w postępowaniu nieważnościowym nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy rozpoznają nową sprawę. Organ winien przede wszystkim zbadać legitymację wnioskodawcy w kontekście prawa materialnego, które były podstawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, ale uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji (WSA w Warszawie - wyrok z 28 stycznia 2013 roku sygn. VII SA/Wa 2109/12). Skarżący nadmienili, że następstwem sprawy o stwierdzenie niezgodności decyzji o pozwolenie na użytkowanie ww. budynku jest tocząca się sprawa przed Sądem Okręgowym w [...] sygn. [...] z powództwa P P p-ko Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...]. Pozew dotyczy uchylenia uchwały Wspólnoty nr [...] z [...] maja 2014 w sprawie wydzierżawienia części wspólnej nieruchomości z powodu rażącej sprzeczności z Prawem budowlanym i warunkami technicznymi oraz uchylenia uchwały Wspólnoty w sprawie ustalenia wynagrodzenia za wydzierżawienie części wspólnej nieruchomości oraz nakazanie usunięcia barier architektonicznych. Broniąc swych praw i obowiązków jako właściciele lokalu nr [...] skarżący przystąpili do sprawy jako interwenienci uboczni. Dalej wskazali, że kupując lokal mieszkalny (akt not. [...] z [...].11.2010 r.) mimo, iż w akcie mają zakup mieszkania z balkonem. Dołączony do aktu projekt przedstawia przylegający do lokalu nr [...] balkon - plan podziału tarasów i terenu wokół budynku. Inwestor wybudował natomiast bez uzgodnienia z przyszłymi właścicielami lokalu taras, który ogrodził metalowymi barierami. Powód domaga się usunięcia tych barier dla zapewnienia mu dostępu do klatek [...] i [...] wzdłuż ściany bloku tj. przez obecne tarasy sugerując, że jest to ciąg komunikacyjny, który stanowi jedyną drogę do klatek [...] i [...] dla osób niepełnosprawnych, poruszających się na wózkach inwalidzkich. Zdemontowanie barierek okalających tarasy w tym tarasu skarżących doprowadzi do ciągu pieszych pod oknami ich mieszkania niszcząc spokój i bezpieczeństwo. Ponadto przesunięcie barierek, które będą stanowiły obrzeża balkonu, który skarżący winni mieć zgodnie z zakupem mieszkania, zmienią stan faktyczny niż przewidziany w projekcie. Ciąg komunikacyjny będzie stykać się z balkonem burząc prywatność i bezpieczne samopoczucie w mieszkaniu, podczas gdy ciąg w projekcie jest odsunięty ponad metr od balkonów i lekko na zniżonym poziomie. Odbiór obiektu niezgodny z projektem przy ul. [...] w [...] narusza zatem prawa i interesy właścicieli mieszkania nr. [...]. Skarżący nadmienili, iż projekt został odebrany jako zgodny ze stanem faktycznym i przewidywał dostęp do klatek [...] i [...] bezpośrednio z poziomu 0, czyli z chodnika zaprojektowanego wzdłuż ściany zachodniej budynku, podczas gdy teren jest dużo zawyżony i do klatek prowadzą schody. Ponadto, zgodnie z projektem do klatek [...] i [...] prowadzi chodnik umiejscowiony ponad metr od obrzeży balkonów do mieszkań [...],[...] i [...], podczas gdy ciąg przebiega przy samej ścianie bloku i jeszcze prowadzi przez balkony, lecz PINB w [...] przy odbiorze budynku nie zauważył tych uchybień. Skarżący wskazali, że zmiana ciągu komunikacyjnego wymaga zmiany pozwolenia na budowę zgodnie z art. 36 a Prawo budowlane, a po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, elementy zagospodarowania wymagają zgłoszenia - zgodnie z art. 29 cyt. ustawy. Mimo, to iż stan faktyczny nie odzwierciedla pierwotnego projektu to i tak PINB w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie. Dalej skarżący przedstawili argumentację odnośnie pojęcia interesu prawnego, dodając że decyzja GINB odmawiająca przymiotu strony, również narusza rażąco art. 59 Prawa budowlanego. W uzupełnieniu skargi skarżący dołączyli opinię biegłego sądowego z zakresu technologii i rozliczeń budownictwa ogólnego K P sporządzoną w sprawie [...], w której biegły mówi o innym niż ostatecznie zrealizowanym dostępie do budynku oraz braku dokumentów w zakresie tej zmiany, a co za tym idzie niezgodności projektu z odbiorem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ograniczający krąg podmiotów uprawnionych do występowania w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi wyjątek od zasady ogólnej, określającej pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.). Jak ogólnie przyjmuje się taka wyjątkowa regulacja nie może być odczytywana rozszerzająco. Z treści art. 59 ust. 7 wynika, że mówi on wyłącznie o postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W doktrynie i orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na potrzebę odróżnienia zwykłego postępowania od postępowania nadzwyczajnego, a więc również postępowania nieważnościowego, które niewątpliwie jest nowym i odrębnym postępowaniem, i innej specyfice, bo mającym na celu zbadanie, czy weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest tym samym postępowaniem, co postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Z tego względu nie można wprost odnosić przepisów dotyczących postępowania zwyczajnego do postępowania nadzwyczajnego. Szczególnie akcentuje się również, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w oznaczonych stanach prawnych i faktycznych, a jego stosowanie nie może bezwzględnie pozbawić innych podmiotów możliwości obrony swych praw, zwłaszcza w przypadku, kiedy podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania nieważnościowego wskazuje na realizowanie robót budowlanych w sposób odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia. W wyroku z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1604/13, Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni systemowej i konstytucyjnej wskazał, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zajętej pod inwestycję wywodzi, że realizacja inwestycji wywołuje konkretne i oznaczone naruszenie jego uzasadnionych interesów, to odmowa wszczęcia na jego żądanie postępowania nieważnościowego względem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, z powoływaniem się na treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlana jest przedwczesna i nie uwzględnia prawidłowej wykładni art. 61 a § 1 kpa. W świetle przedstawionej argumentacji, w niniejszej sprawie przymiot strony winien być badany na podstawie art. 28 k.p.a., co oznacza, że organ może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., na ogólnych zasadach dotyczących stosowania tego przepisu, a więc tylko wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców można uznać za oczywisty. Jeżeli zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej, to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym postanowienie, o którym mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. tj. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być wydane wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Stosowanie tej regulacji powinno być zatem ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej. Akcentuje się, że wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się też, że tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. wyroki WSA i NSA: II SA/Ke 352/11, III SA/Gd 464/11,VIII SA/Wa 1127/11, VIII SA/Wa 1127/11, II SA/Sz 1193/12, VII SA/Wa 1153/12, VII SA/Wa 1587/12, VII SA/Wa 1771/12, II SA/Sz 509/13, II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 150/13, II OSK 1974/12, II OSK 591/13). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której uprawnione byłoby przyjęcie oczywistego braku legitymacji wnioskodawcy. Organy winny mieć na uwadze, że skarżący konsekwentnie wskazywali na brak zgodności przedmiotowej inwestycji z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2009r. (nr [...]) o pozwoleniu na budowę. Pomimo stwierdzenia w protokole kontroli - przeprowadzonej w dniu 11 stycznia 2010r. - zgodności wykonanej budowy z warunkami pozwolenia budowlanego, wnioskodawcy wskazywali na zrealizowanie inwestycji z istotnymi odstępstwami. Przede wszystkim podnosili fakt, że kupli lokal mieszkalnym z balkonem (akt not. [...] z [...].11.2010 r.), co przedstawiał dołączony do aktu projekt. Natomiast inwestor wybudował taras odgrodzony metalowymi barierami. Skarżący nadmienili, że przed Sądem Okręgowym w [...] sygn. [...] toczy się sprawa z powództwa P P p-ko Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul [...] w [...], który wnosi o uchylenie uchwały Wspólnoty nr [...] z [...] maja 2014r. dot. wydzierżawienia części wspólnej nieruchomości z powodu rażącej sprzeczności z Prawem budowlanym i warunkami technicznymi i uchwały dot. ustalenia wynagrodzenia za wydzierżawienie części wspólnej nieruchomości oraz nakazanie usunięcia barier architektonicznych. W sprawie tej skarżący występują jako interwenienci uboczni. W pozwie domaga się usunięcia tych barier dla zapewnienia mu dostępu do klatek [...] i [...] wzdłuż ściany bloku tj. przez obecne tarasy i wskazuje, że jest to ciąg komunikacyjny, który stanowi jedyną drogę do klatek [...] i [...] dla osób niepełnosprawnych, poruszających się na wózkach inwalidzkich. Zdemontowanie barierek okalających tarasy, w tym tarasu skarżących, doprowadzi do ciągu pieszych pod oknami ich mieszkania. Ciąg komunikacyjny będzie stykać się z balkonem, podczas gdy w projekcie jest on odsunięty o ponad metr od balkonów i położony na niższym poziomie. Projekt przewidywał dostęp do klatek [...] i [...] bezpośrednio z poziomu 0, czyli z chodnika zaprojektowanego wzdłuż ściany zachodniej budynku, podczas gdy teren jest dużo zawyżony i do klatek prowadzą schody. Ponadto, zgodnie z projektem do klatek [...] i [...] prowadzi chodnik usytuowany ponad metr od obrzeży balkonów do mieszkań [...],[...] i [...], podczas gdy ciąg przebiega przy samej ścianie bloku i prowadzi przez balkony. W przedstawionym stanie sprawy ocena organów podjęta została zatem z naruszeniem art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną wyżej wykładnię wymienionych przepisów. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.