I OSK 2499/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 624/16 w sprawie ze skargi H.K. K. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 624/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H. K. i M. K. na decyzję wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z [...] września 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] listopada 2014r. o odmowie zwrotu H. K. i M. K. nieruchomości położonych w K., obręb [...], działki nr [...] i [...], obecnie części działek nr [...] i [...], stanowiących własność Gminy Miejskiej K. Organ odwoławczy wskazał, że aktem notarialnym z [...] marca 1974 r., Repertorium [...], Z. K. sprzedała Skarbowi Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j. t. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), nieruchomości położone w K., oznaczone jako działki nr [...] i [...]. Zgodnie z treścią aktu notarialnego nabycie nastąpiło "na cele użyteczności publicznej". Pismem z [...] kwietnia 2008 r. Z. K. wystąpiła z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości podnosząc, że są one obecnie użytkowane "niezgodnie z pierwotnym planem z momentu przejęcia działek". Z pisma Urzędu Miasta K. z [...] sierpnia 2008 r. wynika, iż "działki nr: [...] i [...] weszły w skład działek nr [...] i [...] obręb [...], położonych przy ulicy [...] w K". Pismem z [...] października 2008 r. Z. K. rozszerzyła wniosek "o zwrot działki nr [...] według aktualnej numeracji oraz zwrot części działki określonej jako droga, a która przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K.". Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Z. K. skorygowała swój wniosek w ten sposób, "że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest zwrot działki [...]". Burmistrz Miasta K. w piśmie z [...] grudnia 2008 r. wskazał, iż działka nr [...] powstała w wyniku podziałów geodezyjnych działki nr [...], która została nabyta w dniu [...] sierpnia 1976 r. od A. A., a część działki określonej jako droga, a która przylega bezpośrednio do budynku mieszkalnego przy ul. [...] stanowi część działki nr [...], która powstała w wyniku przekształceń geodezyjnych działki nr [...], która została nabyta w dniu [...] sierpnia 1976 r. od Z. C., J. B., L. W. i M. A. Ponieważ Z. K. zmarła w dniu [...] grudnia 2008 r., Starosta, postanowieniem z [...] lutego 2009 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie. Pismem z[...] maja 2009 r. H. K. i M. K. wystąpili z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, przedkładając postanowienie Sądu Rejonowego w K. Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym nabyli spadek po zmarłej Z. K. Postanowieniem z [...] lipca 2009 r. Starosta podjął zawieszone postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości. W dniu [...] października 2009 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której H. K. wniosła "o zwrot byłych działek ozn. nr [...] i [...] położonych w K. przy ul. [...]. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Starosta odmówił zwrotu nieruchomości położonych w K., oznaczonych jako działki nr [...] i [...], obecnie części działek nr [...] i [...]. Wskutek wniesienia odwołania przez H. K. i M. K. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy Starosta K. przeprowadził w dniu [...] lutego 2013 r. rozprawę administracyjną, w trakcie której przesłuchano świadków: R. K. - kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Budownictwa w Urzędzie Miasta K. w 1974 r. i W. C. - Przewodniczącego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. w 1973 r. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości, stwierdzając, iż obecne wykorzystywanie działek nie może mieć znaczenia dla uznania zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości. Dodano, iż w chwili obecnej działki te nadal przeznaczone są na cel użyteczności publicznej. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wnieśli H. K. i M. K., wskazując, że "protokół z [...] lutego 1973 nie mógł być podstawą nabycia działek [...] i [...], gdyż Z. K. nie była prawnym właścicielem nieruchomości, a została nim dnia [...].10.1973r., na podstawie aktu własności ziemi. Ponadto stwierdzili, że akt notarialny z dnia [...] marca 1974 r. jest dokumentem nieważnym, ponieważ brak na nim podpisu Z. K. Podkreślili również "brak wykazania niezbędności na cele użyteczności publicznej". Wojewoda [...] rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia ważności ww. aktu notarialnego. Do tego uprawniony jest sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej. Dodatkowo wskazał, że oryginał aktu notarialnego jest podpisywany przez wszystkie osoby przystępujące do aktu oraz przez notariusza, natomiast wypis podpisuje jedynie notariusz i opatruje pieczęcią oraz parafuje na złączach (z tego powodu na odpisie, który znajduje się w aktach sprawy nie ma podpisu Z. K). Za błędne uznał Wojewoda twierdzenie odwołujących się, co do daty, w której Z. K. stała się właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250), który był podstawą wydania aktu własności ziemi z dnia 3 października 1973 r., "nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, zwane dalej "nieruchomościami", i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku". Powyższe oznacza, że ww. dokumentem Kierownik Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. jedynie potwierdził nabycie przedmiotowych działek przez Z. K. z dniem [...] listopada 1971 r., tj. dniem wejścia w życie ww. ustawy. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 600/14. W związku z tym wszelkie zarzuty związane z nieprzysługiwaniem Z. K. prawa własności w dacie [...] lutego 1973 r. (data protokołu, zgodnie z którym Z. K. wyraziła zgodę na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości) są chybione. Dalej Wojewoda ocenił, że organ I instancji prawidłowo ustalił w oparciu o wykazy zmian gruntowych i porównanie granic działki wywłaszczonej z obecnym przebiegiem granic, iż w wyniku przekształceń geodezyjnych dawne działki nr [...] i [...] stanowią obecnie część działek nr [...] i [...]. W trakcie prowadzonego przez Starostę postępowania Burmistrz Miasta K. wskazywał, iż część dawnych działek nr [...] i [...] została wykorzystana na poszerzenie ulicy [...], która stanowi drogę publiczną. W związku z tym za istotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy wybudowana droga stanowi drogę publiczną, gdyż w takim przypadku, jednoznacznie wykluczy to możliwość zwrotu przedmiotowych nieruchomości w tej części. Z art. 2 u.g.n. wynika, że przepisy tej ustawy, w tym także dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami. Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 - dalej jako "u.d.p."). Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 345/12, "regulacja zawarta w tym przepisie uniemożliwia możliwość zwrotu nieruchomości prowadzącego do nabycia jej własności przez osobę fizyczną, skoro wynika z niej zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów, aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też nawet w razie zbędności (...) wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie zawartej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w sytuacji, gdy stanowi ona w dacie orzekania drogę publiczną lub jej część, stosownie do ustawy o drogach publicznych nieruchomość nie podlega zwrotowi. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym, przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujących zarówno jezdnię, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, dotyczy to zatem usytuowania na nieruchomości pasa drogowego lub jego części - art. 4 pkt 1, art. 5, art. 6 i art. 22 ustawy o drogach publicznych. (...) W świetle określonego w art. 2a cyt. ustawy o drogach publicznych zakazu przenoszenia na własność osoby fizycznej gruntu, na którym urządzono drogę, kategoria ulicy pozostaje bez znaczenia, istotnym natomiast jest, że stanowi ona drogę publiczną ". Jak stanowi przepis art. 1 u.d.p. "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Z ww. przepisu wynika wprost, iż aby zaliczyć drogę do miana dróg publicznych musi ona spełniać obligatoryjnie cztery wskazane w przepisie przesłanki. A mianowicie musi: 1) stanowić drogę (pojęcie drogi), 2) zostać zaliczona do określonej ustawowo kategorii, 3) posiadać otwarty katalog podmiotów korzystających z drogi w sposób nieograniczony, 4) posiadać ograniczenia i wyjątki dotyczące korzystania z tej drogi, wynikające z przepisów u.d.p. lub innych przepisów szczególnych, (za Renata Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz. 2011 r.). W przedmiotowej sprawie należy dokonać analizy stanu części nieruchomości, objętych wnioskiem o zwrot, pod wskazanym powyżej kątem. Analiza ta jest niezbędna w celu ustalenia, czy podlegają one ochronie, jako nieruchomości specjalne, jakimi są drogi publiczne. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym sporządzony, na zlecenie Wojewody Pomorskiego, przez Starostę protokół z oględzin nieruchomości z [...] lipca 2016 r., zgodnie z którym część terenu działek objętych wnioskiem o zwrot "jest to droga asfaltowa, dwukierunkowa. W skład drogi wchodzi jezdnia i chodnik po prawej i lewej stronie jezdni", wskazuje, iż część nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania stanowi drogę w znaczeniu ustawy o drogach publicznych tj.: "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Definicję tę uzupełnia ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.- dalej jako "p.r.d.", gdzie art. 2 pkt 1, wskazuje, że drogą jest "wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt". Elementy wchodzące w skład drogi, w sposób wyczerpujący określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym na części przedmiotowych nieruchomości, objętych niniejszym postępowaniem, znajduje się budowla definiowana zgodnie z powyższymi aktami prawnymi jako droga. Wskazują na to znajdujące się na nieruchomościach elementy przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego, takie jak: jezdnia - nawierzchnia asfaltowa, chodnik (vide: protokół oględzin nieruchomości z dnia [...] lipca 2016 r. oraz mapy wydrukowane z serwisu geoportal.gov.pl w aktach organu II instancji). Kolejnym aspektem, jaki musi zaistnieć aby zaliczyć daną drogę do miana dróg publicznych jest zaliczenie do określonej kategorii dróg publicznych na podstawie ustawy o drogach publicznych. Obecna działka nr [...] (w granicach części wywłaszczonych działek nr [...] i [...]) stanowi w części pas drogowy ul. [...]. Ww. ulica zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie rozporządzenia nr 3/96 Wojewody [...] z dnia 15 kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. U. Województwa Gdańskiego z dnia 20 czerwca 1996 r., nr 15, poz. 48). Kolejnymi dwiema przesłankami są możliwość korzystania z drogi przez każdego zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie ulega wątpliwości, iż usytuowanie nieruchomości stanowiącej część spornych działek nr [...] i [...] oraz znajdująca się na nich infrastruktura, wskazują, iż stanowią one w części ciąg komunikacyjny. Wskazane powyżej fakty jednoznacznie potwierdzają, że ze spornych nieruchomości może korzystać każdy zgodnie z ich przeznaczeniem, co wyczerpuje dwie ostatnie przesłanki wskazane w definicji drogi publicznej. Zgodnie z przeprowadzoną powyżej analizą, Wojewoda [...] stwierdził, iż część nieruchomości objętych postępowaniem zwrotowym stanowi drogę publiczną w znaczeniu u.d.p.. Za bezcelowe uznał Wojewoda badanie realizacji celu wywłaszczenia na częściach byłych działek nr [...] i [...] w ww. zakresie, tj. na częściach wchodzących w skład drogi publicznej. Natomiast konieczna jest analiza co do pozostałych części wywłaszczonych nieruchomości. Dokonując analizy przepisów u.g.n., podkreślono, że istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie celu na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie kwestii, czy cel ten udało się zrealizować. Na gruncie przedmiotowej sprawy orzekające organy stwierdziły, iż z treści aktu notarialnego z [...] marca 1974 r., Repertorium [...] wynika, iż Z. K. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...] na cele użyteczności publicznej. Z kolei z protokołu z [...] lutego 1973 r. wynika, że ww. nieruchomości miały zostać nabyte "w związku z budową terenów rekreacyjnych obok parkingu". W sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości sąsiedniej, ustalił Wojewoda m.in. na podstawie pisma z [...] sierpnia 1976 r. skierowanego do A. A. przez Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami w K., że nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] miała zostać nabyta " z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej - lokalizacja parku rekreacyjnego". Prawidłowość tak ustalonego celu wywłaszczenia potwierdził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 586/12, wydany na gruncie tamtej sprawy, w którym stwierdzono, że "prawidłowo orzekające w sprawie organy ustaliły, że działka nr [...] położona w K., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na lokalizację parku rekreacyjnego". Taki cel wywłaszczenia wskazali również przesłuchiwani w trakcie niniejszego postępowania świadkowie: R. K. i W. C. W związku z powyższym celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia konieczne jest ustalenie, czy na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] i [...] (obecnie część działek nr: [...] i [...]), został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. czy powstały na nich tereny rekreacyjne/park rekreacyjny. Organ nadzoru podkreślił, iż pojęcie "tereny rekreacyjne" użyte w protokole z [...] lutego 1973 r., czy "park rekreacyjny", użyte w piśmie Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami w K. z [...] sierpnia 1976 r. skierowanym do właścicielki sąsiedniej nieruchomości, nie są terminami ustawowymi. W ww. wyroku, wydanym na gruncie sprawy dotyczącej przyległej nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż pojęcie "park rekreacyjny" "można obecnie utożsamiać z terminem "terenów zieleni" zdefiniowanym w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220) jako tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym". WSA w Gdańsku uchylając wcześniejsze decyzje obu organów dotyczące sąsiedniej nieruchomości, stwierdził, że "nie wyjaśniono bowiem jak zagospodarowany został teren działki nr [...] po jej przejęciu na własność Skarbu Państwa, czy na tym terenie rzeczywiście urządzono jakiś teren zielony, czy też jako teren "parków i zieleńców" określono obszar porośnięty dziką roślinnością i w takim stanie jaki został przejęty od poprzedniego właściciela". W związku z powyższym organ I instancji, w ponownie prowadzonym postępowaniu dotyczącym przyległej nieruchomości, przesłuchał w charakterze świadków: R. K., R. O., Z. H., H. K., Z. C. i W. C., na okoliczność zagospodarowania dawnej działki nr [...]. Zeznania ww. osób dotyczyły również obszaru dawnych działek nr [...] i [...]. R. K. oświadczył, że "na tym terenie został urządzony w pierwszej części przylegającej do nieruchomości Pani K. teren zielony, skwerek wraz z chodnikiem i klombem kwiatowym (...) wchodził on około 10 m w głąb dzisiejszego parkingu dla samochodów osobowych. Natomiast dalej w drugiej części nieruchomości powstał parking dla samochodów "utworzony z płyt jumbo". Na podstawie jego zeznań geodeta R. F. sporządził w dniu [...] czerwca 2014 r. szkic granic terenu zielonego na mapie ewidencyjnej przedstawiającej stan ww. działki w latach 1972-1976. Ponadto stwierdził, że teren między kwiatami a wozownią (cały teren widoczny na pocztówce) był zagospodarowany, nawieziono tam ziemię, urządzono tam trawnik, który był koszony". R. O. zeznał, że pracował w firmie, która wykonywała zlecenie nawiezienia ziemi na ten teren i jego wyrównania. Jednakże nie był w stanie określić granic nieruchomości, na której były wykonywane prace. Z. H. zaznaczył na mapie stanowiącej załącznik do protokołu z rozprawy administracyjnej z [...] lutego 2014 r. obszar trawy i obszar, na którym były urządzone kwietniki i alejki - teren ten obejmował działkę nr [...], ale również działki nr [...] i [...]. Ponadto stwierdził, iż trawnik był posiany i był koszony. H. K. również zaznaczyła na mapie obszar trawy i klomb kwiatowy. Wskazała, że na tym terenie od chodnika przy ul. [...] w kierunku ul. [...] "znajdowały się kolejno trawnik, teren zielony z kwiatami i alejkami a przy samej ul. W. Polskiego pas zielonej łąki". Oświadczyła, że przy urządzaniu tego terenu zielonego zniszczony został jej ogród. Z. C. nie był w stanie zakreślić dokładnych granic terenu zielonego, ale stwierdził, że mieścił się on od ul. [...] do ul. [...] i od płotu jego działki do miejsca wskazanego na mapie. Z jego określenia granic wynika również, że teren zielony obejmował dawną działkę nr 95, jak również działki nr [...] i [...]. Ponadto zeznał, że zanim powstał teren zielony było tam bagno, łąka i ogród oraz że nie ma wątpliwości, iż teren ten został zagospodarowany. Kolejny świadek, W. C., oświadczył, że teren został zniwelowany, usunięto śmieci, powstały zieleńce, rabaty kwiatowe i ustawiono ławki. Według zeznań świadków prace adaptacyjne nastąpiły bezpośrednio po przejęciu nieruchomości, natomiast parking PKS powstał po kilku latach. W związku z tym, że zeznania świadków w innym postępowaniu dotyczącym tego samego obszaru zostały złożone przez osoby bezpośrednio niezainteresowane przedmiotowym postępowaniem, a ponadto wzajemnie się uzupełniają i nie są ze sobą sprzeczne, mogą w opinii Wojewody [...] stanowić dowód również w niniejszym postępowaniu. Ponadto podkreślono, że sama wnioskodawczyni, w trakcie przesłuchania w sprawie o zwrot sąsiedniej działki, wskazała na fakt utworzenia na tym terenie zieleni, co jest w opinii organu II instancji realizacją celu wywłaszczenia. To samo przyznała w piśmie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., które wpłynęło w dniu [...] października 2009 r. – "które to działki najpierw uczyniono terenem rekreacji (...) jednocześnie przeznaczając ich część na poszerzenie ul. [...]". Powyższe również potwierdza pismo Z. K. z dnia [...] marca 1977 r., w którym wskazuje, iż "ogrodzenie moje zostało usunięte podczas urządzania terenu rekreacji, poszerzania ulicy [...] oraz budowy chodnika". Ponadto w piśmie z dnia [...] października 2008 r. była właścicielka stwierdziła, że "w decyzji komunalnej nieruchomość jest określona jako tereny rekreacyjne. W ten też sposób była wykorzystana przez pierwsze lata po wywłaszczeniu. Strona dysponuje zdjęciami, na których widać ławki wypoczynkowe oraz obszar nieruchomości pokrytej trawnikiem ". Wyżej opisany cel wywłaszczenia potwierdzili także przesłuchiwani w niniejszej sprawie R. K. i W. C. W ocenie Wojewody cel użyteczności publicznej, na jaki nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa został zrealizowany. Wojewoda wskazał, że zeznania świadków nie pozwoliły ustalić jednoznacznie, co zostało wykonane na każdym m² wywłaszczonych nieruchomości, jednakże większość z nich zgodnie zeznała, że został utworzony na prawie całym ich obszarze (poza częścią, która została przeznaczona na poszerzenie ul. [...]) teren zieleni. Nawet jeżeli jakiejś części nie zagospodarowano, a pozostawiono dziko rosnącą roślinność, to łącznie z resztą terenu, który należało doprowadzić do porządku (zgodnie z zeznaniami Z. C. było tam bagno, wysypisko śmieci, a zgodnie z zeznaniami innych świadków teren wymagał uprzątnięcia, nawiezienia ziemi, wyrównania itp.), utworzyło jedną całość w postaci terenu zielonego. Nie zawsze bowiem dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac - czasami wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym, bowiem jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 336/13 "W ocenie Sądu, za przekonywującą uznać należy argumentację, że w sytuacji, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdowało się zadrzewienie i zakrzewienie i zostało ono pozostawione jako zieleń towarzysząca bulwarowi lub jako zieleń, której celem było umocnienie stoku, to takie działanie należy uznać za realizację celu wywłaszczenia". Zaprezentowane stanowisko potwierdza, że nie zawsze realizacja celu wywłaszczenia wiązać się musi z realizacją "obiektów kubaturowych" lub zainwestowaniem. Podkreślono, że w aktach organu II instancji znajduje się "inwentaryzacja urbanistyczna do planu szczegółowego i rewaloryzacji śródmieścia K.", sporządzona w październiku 1981 r., przedstawiająca "użytkowanie terenu". Inwentaryzacja urbanistyczna polega na sprawdzeniu w terenie i naniesieniu na plansze, którą stanowi podkład geodezyjny sytuacyjno-wysokościowy w skali 1:1000 lub 1:500, aktualnego zainwestowania danego terenu takiego jak np. zieleń. Oznacza to, że przedmiotowy dokument obrazuje to, co znajduje się na konkretnym obszarze w dacie jego sporządzania. Jak wynika z planszy, będącej częścią inwentaryzacji urbanistycznej z października 1981 r., sporządzonej przez Biuro Planowania Przestrzennego w G. w dacie sporządzania niniejszego dokumentu przedmiotowe nieruchomości oznaczona była jako ‘ZP", tj. "tereny parków i zieleńców", co oznacza, że właśnie te elementy się na nich znajdowały. Skoro zatem działki nr [...] i [...] zostały przejęte przez Skarb Państwa w dniu [...] marca 1974 r. na cele użyteczności publicznej "w związku z budową terenów rekreacyjnych", natomiast na podstawie ww. inwentaryzacji urbanistycznej wiadomo, że 7 lat później na jej terenie znajdowały się "parki i zieleńce", a przesłuchani w sprawie świadkowie oświadczyli, że prace związane z utworzeniem terenu zieleni zostały podjęte od razu po przejęciu nieruchomości, oznacza to, iż cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Odnosząc się do kwestii obecnego zagospodarowania działek, organ wskazał, że na terenie których w znacznej części znajduje się parking samochodowy, należy podkreślić, że fakt ten nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 pkt 1 i 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 180/07). Skargę na powyższą decyzję wnieśli h. K. i M. K. wskazując m.in., że analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że przejęcie działek [...] i [...] nastąpiło z naruszeniem przepisów obowiązującego wówczas prawa. Brak było bowiem planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego miałoby nastąpić przejęcie działek, nie wykazano niezbędności nieruchomości na cele użyteczności publicznej, nie udokumentowano procesu rokowań z propozycją wykupu przed nabyciem oraz w aktach brak wniosku o wywłaszczenie. Skarżący zakwestionowali okoliczność, że Z. K. była właścicielką nieruchomości w dacie podpisywania aktu zbycia działek. Przedmiotowe działki nie były gospodarstwem rolnym, ani zarówno J. K. (był kupcem), ani Z. K. (była krawcową) nie byli rolnikami. Nie ma zatem w tym przypadku zastosowania ustawa z dnia 26 października 1971r., o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na którą się Wojewoda powołuje i nie skutkuje ona w tym przypadku konsekwencjami prawnymi. Ponownie kwestionując ważność aktu notarialnego nabycia działek wskazali, że w trakcie prowadzenia sprawy nikt nie przedstawił oryginału aktu notarialnego Repetorium [...]. Nie jest on w posiadaniu żadnego z właścicieli sprzedawanych działek, a funkcjonuje tylko w formie odpisu. Orzekające w sprawie organy nie wykazały niezbędności działek na cel wywłaszczenia pomijając w ten sposób bardzo istotną przesłankę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty K., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, odpowiadają prawu. W ocenie sądu organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych zgodnie z zasadami rządzącymi postępowaniem wyjaśniającym w procedurze administracyjnej, w związku z czym mógł on stanowić wiarygodny i pełny materiał do poczynienia wszechstronnej oceny okoliczności i subsumcji przepisów prawa. Po przytoczeniu treści art. 136 i art. 137 u.g.n. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości", art. 136 - art. 142 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Konieczną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określoną w art. 136 ust. 3 u.g.n. jest to, aby nieruchomość ta lub jej części stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P12/11. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 u.g.n. zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2012/11/135, Dz. U. z 2012 r., poz. 1472). Po tym wyroku TK powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zmiana sposobu zagospodarowania wywłaszczonego terenu, po uprzednim zrealizowaniu na tym terenie celu nabycia nieruchomości, nie spełnia przesłanek zbędności określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. I OSK 1810/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1436991; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Gl 93/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1507736, oraz z dnia 7 marca 2014 r., sygn. II SA/Gl 1441/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1734325). Ponadto Sąd wyjaśnił, że w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2014/3/31, Dz. U. z 2014 r., poz. 376). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia (...)." Również w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż w przypadku ustalenia, że na danej nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia przed złożeniem wniosku o jej zwrot i jednocześnie przed dniem 1 stycznia 1998 r., okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego. Jakkolwiek bowiem w art. 137 ust. 1 u.g.n. zdefiniowano przesłanki zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia (wskazując, że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany), to w przypadku zrealizowania tego celu przed dniem 1 stycznia 1998 r., terminy określone w powołanym przepisie nie znajdują zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 902/13, z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11, z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2205/11, CBOSA). Zdaniem Sądu bezspornym jest, że część nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem, to jest działka nr [...], wykorzystana została na poszerzenie ulicy [...], która stanowi drogę publiczną. Ulica ta zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Gdańskiego z 20 czerwca 1996 r., nr 15, poz. 48). Drogi gminne w świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) stanowią jedną z kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z dyspozycji powyższego przepisu wynika zakaz przenoszenia ich własności na rzecz innych podmiotów aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z tego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 20103 r., I OSK 345/12., CBOSA). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego jaką jest budowa drogi publicznej, stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05, niepublikowany). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zrealizowanie zatem na nieruchomości objętej wnioskiem drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. W takiej sytuacji zbędne jest badanie przesłanek z art. 137 pkt 1 i 2 tej u.g.n. Niedopuszczalne jest bowiem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając sprawę w pozostałym zakresie Sąd zauważył, iż zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] marca 1974 r., Rep. [...] Z. K. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...] na cele użyteczności publicznej. Natomiast dokładny cel przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości określony został w protokole z dnia [...] lutego 1973 r., w którym Z. K. wyraziła zgodę na ich sprzedaż. Wskazano tam, że ich nabycie związane było z budową terenów rekreacyjnych. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze w ocenie Sądu Z. K. była w tym czasie właścicielką spornych nieruchomości. Należy bowiem wskazać, że akt własności ziemi z dnia [...] października 1973 r. dokumentujący nabycie nieruchomości przez Z. K. wydany został na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy nabycie tych nieruchomości następowało z mocy prawa, a zatem w dniu jej wejścia w życie, to jest [...] listopada 1971 r. Według stanowiska prezentowanego jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych decyzja o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości wydana na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych miała charakter deklaratoryjny: stwierdzała jedynie, że z dniem [...] listopada 1971 r. nastąpił skutek prawny zdarzeń opisanych w ustawie (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1164/07, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stanowił bowiem, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, zwane dalej "nieruchomościami", i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa (podkreślenie sądu) własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku. Sąd wskazał, że w niniejszym postępowaniu zarówno organy administracji publicznej jak i sąd nie są uprawnione do badania, czy Z. K. w sposób zgodny z prawem nabyła własność nieruchomości na podstawie przywołanej wyżej ustawy. Podobnie w postępowaniu tym nie podlega ocenie forma aktu notarialnego mocą którego Z. K. zbyła Skarbowi Państwa sporne nieruchomości. W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, iż działki nr [...] i [...] zostały w dniu [...] marca 1974 r. nabyte przez Skarb Państwa na cel publiczny, którym było powstanie parku rekreacyjnego. Pojęcie parku rekreacyjnego wobec braku jego legalnej definicji należy utożsamiać z pojęciem terenów zieleni zdefiniowanym w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134) jako tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż cel wywłaszczenia, tj. urządzenie parku rekreacyjnego, został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości w oznaczonym powyżej terminie, a zatem nie podlega ona zwrotowi w trybie art. 137 u.g.n. Analizując przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające Sąd uznał, że doprowadziło ono do prawidłowych ustaleń, zgodnie z którymi na terenie dawnych działek [...] i [...], przed dniem złożenia wniosku o jej zwrot, jak i przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zrealizowano cel wywłaszczenia polegający na urządzeniu na niej parku rekreacyjnego w rozumieniu wskazanym powyżej. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły zatem, w zgodzie z art. 80 k.p.a., że z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, że po zawarciu umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, tj. po dniu [...] marca 1974 r., przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia, tj. do urządzenia na tym obszarze terenów zielonych, stanowiących park rekreacyjny, i cel ten zrealizowano. Wskazują na to w szczególności zeznania przesłuchanych po ww. wyroku świadków, jak i załączona do akt sprawy dokumentacja. Świadek R. K., pełniący w 1976 r. funkcję Kierownika Wydziału Budownictwa i Gospodarki Mieszkaniowej w Urzędzie Miasta w K. zeznał, że teren wywłaszczonej nieruchomości został w części przeznaczony pod teren zielony - skwerek wraz z chodnikiem i klombem kwiatowym, a w części pod nieutwardzony parking. Prace adaptacyjne nastąpiły bezpośrednio po przejęciu terenu, zaś dopiero po kilku latach PKS wystąpił o urządzenie tam przystanku. Świadek potwierdził również, że na karcie pocztowej załączonej do akt administracyjnych widoczny jest teren skweru i trawnika urządzonego na przedmiotowej działce. Świadek Z. H. zeznał, że teren działek [...] i [...] został zagospodarowany jako trawnik oraz kwietniki i alejki wytyczone krawężnikami o podłożu żwirowym wraz z ustawionymi ławkami. Świadek dodał, że po 3 - 5 latach od urządzenia terenu zielonego, część terenu od strony ul. [...] została zagospodarowana na parking dla autobusów. Także skarżąca H. K. w toku postępowania będącego przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 254/15 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) zeznała, że na terenie działki nr [...] częściowo urządzony został trawnik, a częściowo teren zielony z kwiatami, alejkami i klombem kwiatowym. Przy samej ulicy [...] był też pas zielonej łąki. Zostało to wykonane w latach siedemdziesiątych, później - po około 3 latach - był tam parking PKS. Świadek Z. C. zeznał, że zagospodarowany teren zielony mieścił się od ul. [...] do ul. [...] (tam znajdują się działki nr [...] i [...]). Teren rozpoczynał się za płotem działki nr [...] i kończył się poza granicą działki nr[...]. Świadek W. C. zeznał, że teren między ul. [...] a ul. [...] został zniwelowany, usunięto śmieci, powstały zieleńce, rabaty kwiatowe i ustawiono ławki dla poprawienia estetyki tego terenu. Świadek R. O., będący w 1976 r. wiceprezesem przedsiębiorstwa, które w połowie lat siedemdziesiątych wykonywało na zlecenie Urzędu Miasta lub Starostwa w K., także potwierdził, że pomiędzy ul. [...] a ul. [...] były wykonywane prace ziemne, wyrównywano teren. Sąd podkreślił, że w dniu [...] marca 1977 r. Z. K. wyjaśniała, że należące do niej ogrodzenie zostało usunięte podczas urządzania terenu rekreacji. W piśmie z dnia [...] października 2009 r. H. K. i M. K. stwierdzili, że wywłaszczone działki - dawniej oznaczone nr [...] i nr [...] najpierw uczyniono terenem rekreacji, przedstawiając na tę okoliczność kartę pocztową. Dodali, że po kilku latach takiego użytkowania, także na tych działkach urządzono parking dla autobusów PKS. Ustalenia poczynione w sprawie na podstawie zeznań świadków potwierdza także dowód w postaci załączonej do akt inwentaryzacji urbanistycznej do planu szczegółowego i rewaloryzacji śródmieścia K. Dokument ten został opracowany w październiku 1981 r. i zawiera ustalenie, zgodnie z którym teren dawnych działek nr [...] i [...] - na datę opracowania - stanowił teren parków i zieleńców. W ocenie Sądu zeznania ww. świadków, poparte zgromadzoną w sprawie dokumentacją, pozwalały dokonać organom obu instancji prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie. Z całości materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika bowiem, że na terenie części dawnych działek [...] i [...] urządzono w połowie lat siedemdziesiątych teren zieleni i był on w tym miejscu zachowany przez okres kilku lat. Ustalony na podstawie przedstawionego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy został zatem prawidłowo oceniony przez organy obu instancji. Pozwalał on na wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w chwili jej przejęcia przez Skarb Państwa, określenia terenu, jaki został przejęty na cel związany z realizacją parku rekreacyjnego, określenia działań podejmowanych po przejęciu nieruchomości w celu urządzenia na tym obszarze terenu zielonego, a także ustalenia sposobu zagospodarowania i stanu nieruchomości sprzed realizacji na niej parkingu dla autobusów PKS. Opisane powyżej prawidłowe ustalenia organów stanowiły podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżącej. Nie zachodziła bowiem, określona w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., przesłanka zbędności tej nieruchomości na cel określony w umowie zawartej w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. K. i M. K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania: 1. - art. 141 § 4 Ppsa, przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych dla rozstrzygnięcia faktów i argumentów skarżącej oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia; 2 - art. 145 § 1 pkt 1 lit, c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, przez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z naruszeniem art. Z i art. 77 § 1 Kpa, w rezultacie, którego w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 3 - art. 136 ust. 1 ,ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie.; 4 - przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.) w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), a w szczególności przepisy § 2, § 3 pkt 3,§5,§7i§ 10 ust. 1 tego rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie; 5 - art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.) poprzez przyjęcie, iż cześć drogi, która znajduję się na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, czyni drogę gminną w rozumieniu przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych i stanowi podstawę prawną odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy nie spełnia ona warunków technicznych rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., co wynika z braku dokumentów w tym zakresie w aktach sprawy. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Jednocześnie złożyli wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 Ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali m.in., że z zeznań świadków złożonych na rozprawie administracyjnej wynika jedynie, że po zakupie terenów objętych przedmiotem niniejszego postępowania, nastąpiło uporządkowanie terenów a nie realizowanie inwestycji w postaci terenów rekreacyjnych. R.K. wskazał, iż z uwagi na rozwalający się na niej budynek, występujące krzaki, nastąpiło uporządkowanie terenu w ten sposób, iż zasiano trawę, zasadzono kwiaty, zrobiono ścieżki żwirowe. W celu uporządkowania terenu były naciski polityczne. W. C. zeznał, iż przed okresem powstania parkingu było porządkowanie terenu dla celów spacerowych łączących ulicę [...] z placem pomnika [...]. Jak stwierdził celem było uporządkowanie terenu, stworzenie miejsc rekreacyjnych. Zarówno jeden, jaki drugi świadek wskazują, iż nastąpiło tylko uporządkowanie terenu, nie był natomiast realizowany cel wywłaszczeniowy, jaki miałby realizowana inwestycja w postaci terenu rekreacyjnego. Niewątpliwe nie można utożsamiać porządkowania terenów z wykonywaniem terenów rekreacyjnych. Było to raczej przygotowanie terenów do przyszłej inwestycji. Gdyby po sprzedaży nieruchomości były wykonywane prace związane z celem wywłaszczeniowym, świadkowie ww. wskazaliby jednoznacznie, iż realizowali oni tereny rekreacyjne. Zaznaczyć należy, iż tworzenie terenów rekreacyjnych w zasadzie wiąże się z określonym planem działania w tym stworzeniem jakiegoś projektu. W tym przypadku brak było dokumentów w tym zakresie a sami świadkowie użyli tożsamych sformułowań, typu, iż było to porządkowanie terenu. Prowadzi do wniosku, iż nie był realizowany cel wywłaszczeniowy w postaci budowy terenów rekreacyjnych tylko porządkowy, (strona 4 uzasadnienia do ww. wyroku). Były to, zatem działania niezorganizowane, przypadkowe. Następnie po kilku latach teren ten został zajęty pod drogę publiczną, (co jak wykazano niżej, brak jest dokumentów wskazujących na te fakty ), ulicę [...], która stanowi jednię asfaltową, chodnik betonowy i pas zieleni, część stanowi skarpę porośniętą trawą, cześć stanowi chodnik betonowy stanowiący ciąg pieszy łączących ulicę [...] z ulicą [...], część stanowi parking samochodowy, którego fragment jest dzierżawiony Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej w S. zgodnie z jego wnioskiem na przejazd i postój autobusów. Ponadto skarżący podnieśli, że droga gminna, której część znajduje się na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W paragrafie 2 tegoż rozporządzenia stwierdza się, bowiem jednoznacznie, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Materiał dowodowy zebrany w sprawie, dotyczący przedmiotowej drogi wskazuje, iż droga ta nie posiadała i nie posiada projektu. Brak jest także dowodu, iż uzyskano pozwolenia na budowę. Brak odpowiednich dokumentów, świadczy, zatem, iż nie została dopuszczona do użytkowania. Nie został również, zgodnie, z ww. rozporządzeniem, wyznaczony pas drogowy tej ulicy. Zgodnie, bowiem z przepisem art. 3 pkt 3 tego rozporządzenia, pas drogowy lub pasy drogowe ustalane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak jest tych dokumentów. Dokumentów tych nie może zastąpić protokół z oględzin nieruchomości z [...] lipca 2016r, zgodnie, z którym część terenu działek objętych wnioskiem o zwrot, stwierdzająca, iż znajdująca się na tej nieruchomości droga asfaltowa, dwukierunkowa, w której w skład wchodzi jezdnia i chodnik po prawej i lewej stronie, stanowi drogę w znaczeniu ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej, zaskarżony wyrok narusza również przepisy działu II rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W dziale II tegoż rozporządzenia zatytułowanym "Usytuowanie drogi" w paragrafie 5 jednoznacznie stwierdza się, że usytuowanie drogi oznacza umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Droga ta warunków tego przepisu nie spełnia, ponieważ brak zarówno miejscowego planu zagospodarowania terenu, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie spełnia ona również wymogów § 7 tegoż rozporządzenia dotyczącego szerokości ulicy w liniach rozgraniczających, ponieważ nigdy nie doszło do zaprojektowania i prawidłowego usytuowania w terenie żadnego z elementów tej ulicy, a więc jezdni i pobocza lub chodnika. Tym samym narusza to również przepisy zawarte w Dziale III Rozdział 1 ww. rozporządzenia, które zawarte są w § 10 ust. 1 i stanowią, że droga powinna mieć jezdnię, jeżeli jest przeznaczona do ruchu pojazdów i pobocza lub chodnik, jeżeli jest przeznaczona do ruchu pieszych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "Ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 Ppsa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia ar. 141 § 4 Ppsa jest niezasadny. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy sąd nie wyjaśni z jakiego powodu wydał konkretne orzeczenie. Na gruncie tego zarzutu nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy prawnej orzeczenia oraz trafności rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 byłby skuteczny także wtedy, gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalała na jego kontrolę instancyjną. Taka sytuacja niewątpliwie jednak nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 Ppsa, uwzględniając zarówno ustalony w oparciu o akta sprawy stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonych decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił przepis art. 151 Ppsa. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 7, 77 § 1 Kpa poprzez wydanie decyzji bez ustalenia w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W postępowaniu wyjaśniającym ustalenia wymagają okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości chodzi o okoliczności wyczerpujące przesłanki z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.). Istotą postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie celu na jaki została ona wywłaszczona oraz ustalenie kwestii, czy cel ten udało się zrealizować. Z treści aktu notarialnego z [...] marca 1974 r., Repertorium [...] wynika, iż Z. K. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...] na cele użyteczności publicznej. Z kolei z protokołu z [...] lutego 1973 r. wynika, że ww. nieruchomości miały zostać nabyte "w związku z budową terenów rekreacyjnych obok parkingu". Cel ten został sformułowany dość ogólnie, ale dlatego słusznie Sąd pierwszej instancji i organy uznały, że "park rekreacyjny" można obecnie utożsamiać z terminem "terenów zieleni" zdefiniowanym w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220) jako tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym". Ze zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy materiału dowodowego wynika bezspornie, że powyższy cel został zrealizowany w terminach wskazanych w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższą okoliczność potwierdzają zeznania przesłuchanych świadków. Świadek Roman Kugiel zeznał, że teren wywłaszczonej nieruchomości został w części przeznaczony pod teren zielony - skwerek wraz z chodnikiem i klombem kwiatowym, a w części pod nieutwardzony parking. Prace adaptacyjne nastąpiły bezpośrednio po przejęciu terenu, zaś dopiero po kilku latach PKS wystąpił o urządzenie tam przystanku. Świadek Z. H. wskazał, że teren działek [...] i [...] został zagospodarowany jako trawnik oraz kwietniki i alejki wytyczone krawężnikami o podłożu żwirowym wraz z ustawionymi ławkami. Po 3 - 5 latach od urządzenia terenu zielonego, część terenu od strony ul. [...] została zagospodarowana na parking dla autobusów. Świadek Z. C. zeznał, że zagospodarowany teren zielony mieścił się od ul. [...] do ul. [...] (tam znajdują się działki nr [...] i [...]). Teren rozpoczynał się za płotem działki nr 86 i kończył się poza granicą działki nr [...]. Świadek W. C. wyjaśnił, że teren między ul. [...] a ul. [...] został zniwelowany, usunięto śmieci, powstały zieleńce, rabaty kwiatowe i ustawiono ławki dla poprawienia estetyki tego terenu. Świadek R. O. potwierdził, że pomiędzy ul. [...] a ul. [...] były wykonywane prace ziemne, wyrównywano teren. Również skarżąca H. K. w toku postępowania będącego przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 254/15 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) zeznała, że na terenie działki nr [...] częściowo urządzony został trawnik, a częściowo teren zielony z kwiatami, alejkami i klombem kwiatowym. Przy samej ulicy W. Polskiego był też pas zielonej łąki. Zostało to wykonane w latach siedemdziesiątych, później - po około 3 latach - był tam parking PKS. W dniu [...] marca 1977 r. Z. K. wyjaśniała, że należące do niej ogrodzenie zostało usunięte podczas urządzania terenu rekreacji. W piśmie z dnia [...] października 2009 r. H. K. i M. K. stwierdzili, że wywłaszczone działki - dawniej oznaczone nr [...] i nr [...] najpierw uczyniono terenem rekreacji, przedstawiając na tę okoliczność kartę pocztową. Dodali, że po kilku latach takiego użytkowania, także na tych działkach urządzono parking dla autobusów PKS. Powyższe ustalenia potwierdza załączona do akt inwentaryzacja urbanistyczna do planu szczegółowego i rewaloryzacji śródmieścia K. Dokument ten został opracowany w październiku 1981 r. i potwierdza, że teren dawnych działek nr [...] i [...] stanowił teren parków i zieleńców. Wskazać także należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że niemożliwość wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel ma charakter względny. Zakaz wykorzystania takiej nieruchomości na inny cel obowiązuje tylko wtedy, gdy nieruchomość może być zwrócona poprzednim właścicielom w warunkach określonych w art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy zaistnieniu ustawowo określonych w art. 137 ust. 1 ustawy przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia, i gdy jednocześnie podmiotowi publicznoprawnemu przysługuje do wywłaszczonej nieruchomości prawo własności dające prawną możliwość restytucji wywłaszczonych praw rzeczowych. Nieruchomość nie podlega zwrotowi nawet jeśli po latach cel wykorzystywania nieruchomości uległ zmianie. Zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08, Lex nr 552276). O ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 941/09, Lex nr 595630). Należy także wyjaśnić, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma możliwości zweryfikowania legalności umowy, na podstawie której doszło do wywłaszczenia. Kwestie legalności umowy nie podlegają badaniu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1741/09; wyrok NSA z dnia 10 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 811/97 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem autonomicznym postępowaniem administracyjnym i nie stanowi "kontynuacji" postępowania wywłaszczeniowego, a co więcej, złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jako zbędnej na cel wywłaszczenia, zakłada ważność decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. W kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia normy wynikającej z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie nieruchomość wywłaszczona nie została użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z uwzględnieniem art. 137 ustawy. Nie doszło zatem do naruszenia zasady określonej w art. 136 ust. 1 ustawy. Nie powstał w związku z tym obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie zostało naruszone prawo podmiotowe (żądanie), polegające na prawie zgłoszenia wniosku o zwrot nieruchomości. Niezasadne okazały się również zarzuty podane w pkt 4 i 5 skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych, ustawy Prawo budowlane i przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska organów i Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stanowisko organów, że skoro część dawnych działek nr [...] i [...] została wykorzystana na poszerzenie ulicy [...], która stanowi drogę publiczną, to w sprawie istnieje dodatkowa przesłanka niepozwalająca na zwrot przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżących zakaz zwrotu występuje tylko wtedy, kiedy droga spełnia wymogi wynikające ze wskazanych przepisów prawa. Odnosząc się do powyższego zarzut wskazać należy, że art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa relacje między przepisami tej ustawy a innymi ustawami. Zgodnie z jego treścią ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty. Zatem przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych przykładowo w art. 2, jak i tam nie wymienionych, np. ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu. Jak wynika z definicji drogi - art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) - droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, które stanowią całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pojęcie drogi zostało też zdefiniowane w przepisach ustawy prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, na którym zlokalizowana jest droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych wynika, że w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Pojęcie pasa drogowego jest więc szersze od pojęcia drogi i jego rozumienie można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest budowla w postaci drogi, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zieleń przydrożna. Z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 136/08, Lex nr 516045). Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego na części przedmiotowych nieruchomości usytuowana jest jezdnia o nawierzchni asfaltowej i chodnik (protokół oględzin nieruchomości z dnia [...] lipca 2016 r. oraz mapy wydrukowane z serwisu geoportal.gov.pl). Ulica [...] zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie rozporządzenia nr 3/96 Wojewody Gdańskiego z dnia 15 kwietnia 1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie gdańskim do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych (Dz. U. Województwa Gdańskiego z dnia 20 czerwca 1996 r., nr 15, poz. 48). Ze spornych nieruchomości może korzystać każdy zgodnie z ich przeznaczeniem. Zrealizowanie zatem na części nieruchomości objętej wnioskiem drogi publicznej, nawet przyjmując za skargą kasacyjną z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.