II GSK 1189/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1091/17 w sprawie ze skargi G.N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1091/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę G.N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W wyniku kontroli przeprowadzonej od [...] kwietnia 2016 r. do [...] czerwca 2016 r. w przedsiębiorstwie G.N. (dalej "skarżący") stwierdzono: 1. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym; Dz. U. z 2021 r. poz. 919 ze zm.; dalej "u.t.d.") w 160 przypadkach opisanych w załączniku nr 1 do protokołu kontroli; 2. naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego (za każdy pojazd) odnośnie pojazdów o nr rej. [...] i o nr rej. [...] (lp. 6.3.12. załącznika nr 3 do u.t.d.); 3. przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (lp. 5.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) przez kierowców W.K., R.G., R.U. w okresach opisanych w złączniku nr 1 do protokołu; 4. skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do 1 godziny (lp. 5.3.1.załącznika nr 3 do u.t.d.) przez kierowców W.K., M.T., R.U. w okresach opisanych w złączniku nr 1; 5. skrócenie dziennego czasu odpoczynku za każdą następną rozpoczętą godzinę (lp. 5.3.2. załącznika nr 3 do u.t.d.) przez kierowców W.K., M.T. w okresach opisanych w złączniku nr 1; 6. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut (lp. 5.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) przez kierowców W.K., K.S. w okresach opisanych w złączniku nr 1; 7. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy za każde następne rozpoczęte 30 minut (lp. 5.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) przez kierowców W.K., K.S. w okresach opisanych w złączniku nr 1. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu drogowego umorzył postępowanie w zakresie: naruszeń lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. opisanych w pkt 1-125 oraz 128-160 załącznika nr 1 do protokołu kontroli; lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. odnośnie pojazdu o nr rej. [...] oraz nałożył na skarżącego karę pieniężną za pozostałe ze stwierdzonych naruszeń przepisów transportu drogowego w łącznej wysokości 7.300 zł. Decyzją z [...] września 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości powyższą decyzję i orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 6.800 zł. Organ stwierdził, że to na skarżącym spoczywała odpowiedzialność za ewentualne skutki działań osób (w tym zatrudnionych kierowców), którymi w wykonywaniu prowadzonej działalności się posługiwał. To skarżący jest bowiem obciążony skutkami niewłaściwego doboru pracowników i odpowiada za straty wynikłe z ich niewłaściwego postępowania, a na zasadność powyższego twierdzenia bez wpływu pozostaje przedstawione przez skarżącego oświadczenie kierowcy o samowolnym naruszeniu przepisów, czy też ukaranie kierowcy karą nagany. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sprawie nie wystąpiła także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 92c ust. 1 u.t.d. skutkujących niewszczynaniem wobec podmiotu wykonującego transport drogowy postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a wszczęte umorzeniem, gdyż do wszystkich stwierdzonych w toku kontroli naruszeń doszło w okolicznościach, które skarżący powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. WSA w Łodzi oddalił skargę na powyższą decyzję. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia przedmiotowej kary, w tym określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. WSA uznał, że o wystąpieniu takich przesłanek nie może świadczyć argumentacja skarżącego, co do braku możliwości przewidzenia zachowania zatrudnianego kierowcy, w tym przestrzegania obowiązujących przepisów transportu drogowego, czy to na etapie zawierania umowy o pracę, czy też w trakcie wykonywania przewozu. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest bowiem zawarcie takich umów i wypracowanie takich rozwiązań, które zapewnią zgodne z obowiązującym prawem realizowanie świadczonych usług transportowych przez osoby, które wykonują ten przewóz na rzecz i w imieniu przedsiębiorcy. Przedsiębiorca i zarazem przełożony zatrudnionych przez siebie kierowców ma wpływ na dobór i działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu poprzez między innymi prawidłową organizację pracy, wydawanie poleceń podległym pracownikom, czy też bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowców i w przypadku stwierdzenia naruszeń stosowania odpowiednich środków dyscyplinujących bądź motywujących, mających na celu wyeliminowanie takich sytuacji. Dochowanie powyższego pozostaje niewątpliwie w szeroko rozumianym interesie podmiotu wykonującego przewóz, gdyż to on ponosi negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub świadomych działań osób wykonujących przewóz w jego imieniu, w tym konsekwencje finansowe. Przedsiębiorca jest odpowiedzialny za rezultaty prowadzonej działalności transportowej, a nie wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem. Właściwa organizacja i dyscyplina pracy, o której mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d., obejmuje nie tylko przeprowadzanie szkoleń pracowników czy niezachęcanie ich, np. w systemie wynagradzania, do naruszania obowiązującego czasu pracy. Pojęcia te obejmują bowiem także stały, wnikliwy nadzór nad zatrudnionymi pracownikami, wykrywanie ewentualnych naruszeń przepisów i stosowną, przewidzianą przepisami prawa pracy reakcję. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy, sprawowanej bezpośrednio w czasie wykonywania konkretnego przewozu zwalnia go z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d. W zdecydowanej większości przypadków kierowca, wyruszając w trasę, samodzielnie prowadzi pojazd, a wówczas osobisty nadzór przedsiębiorcy nad takim kierowcą jest niewątpliwie utrudniony, a w niektórych przypadkach wręcz niemożliwy. Jednakże okoliczności tej nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu" czy okoliczności, których "nie można przewidzieć", wymienionych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd, został uznany za typową sytuację w przedsiębiorstwie transportowym, a obowiązkiem przedsiębiorcy jest wypracowanie takich rozwiązań, aby realizowany przez kierowcę przewoź, wykonywany w imieniu przedsiębiorcy, odbywał się z dochowaniem wszelkich wymogów prawem przewidzianych. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w istocie prowadziłoby praktycznie do całkowitego zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności, o której mowa w art. 92a u.t.d. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zrzekł się rozprawy. Zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego a to art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji GITD z [...] września 2017 r. w sytuacji, gdy zachodziły przestanki do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na mocy powołanych przepisów, bowiem okoliczności sprawy i zgromadzony materiał dowodowy bezsprzecznie wskazywały, że skarżący jako przewoźnik dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przewozem oraz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy, w tym zapewnił kierowcy wszelkie środki niezbędne do prawidłowego wykonania zleconego mu zadania, a nadto, mając na uwadze całkowicie samowolny charakter naruszenia dokonanego przez kierowcę R.U., za co został on zwolniony dyscyplinarnie, skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, którego –- wobec braku uprzednich zastrzeżeń do pracy kierowcy – w istocie nie mógł przewidzieć. W piśmie z 7 czerwca 2018 r. organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) zarządzenia z 12 maja 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne 17 czerwca 2021 r., o czym zostali poinformowani mailowo pełnomocnicy stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przypomnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. NSA nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W niniejszej sprawie – w świetle zarzutów skargi kasacyjnej – sporne było, czy wystąpiły przesłanki egzoneracyjne z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zwalniające skarżącego z odpowiedzialności za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 92b ust. 1 u.t.d. nie poddaje się ocenie. Przede wszystkim należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Tymczasem skarżący nie dostrzega, że art. 92b ust. 1 u.t.d. obejmuje dodatkowe jednostki redakcyjne i nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jasnego i precyzyjnego wskazania jednostki redakcyjnej, składającej się na ww. przepis, która zdaniem skarżącego została naruszona. Z tego powodu NSA nie miał możliwości zbadania zarzutu naruszenia art. 92b ust. 1 u.t.d. Skarżący twierdzi również, że w sprawie wystąpiła przesłanka egzoneracyjna z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., ponieważ nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Powszechnie przyjmuje się, że okolicznościami, o których mowa w powyższym przepisie, mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z tym należy wskazać, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. np. wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14). Sam fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. wyrok NSA z 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13). Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (por. wyrok z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 798/18). W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Jak bowiem twierdzi skarżący, nie mógł się spodziewać, że kierowca samowolnie i wbrew poleceniom poruszać się będzie pojazdem niezgodnie z przepisami u.t.d. Naruszenia takiej wagi nie miały miejsca, zaś skarżący dokładał wszelkich starań, ażeby zapewnić swoim kierowcom niezakłócone i zgodne z prawem wykonywanie obowiązków, ale też dyscyplinował ich w przypadku jakichkolwiek innych naruszeń – czego przykładem było udzielenie kierowcy pisemnej nagany i dyscyplinarne zwolnienie go z prawy. Okoliczności te nie zmieniają oceny, że za zaniechanie kierowcy w powyższym zakresie odpowiedzialność ponosi skarżący. To do niej bowiem należy taki dobór pracowników oraz takie zorganizowanie ich pracy, aby nie dochodziło do jakichkolwiek naruszeń w zakresie realizowania obowiązku rejestracji czasu pracy kierowcy. W niniejszej sprawie nie wystąpiły sytuacje nadzwyczajne. Należy bowiem stwierdzić, że przestrzeganie przepisów o transporcie drogowym powinno być dla kierowcy podstawowym sposobem wykonywania pracy. Kierowca powinien być świadomy, że czynność ta jest istotna nie tylko z punktu widzenia jego obowiązków, funkcjonowania przedsiębiorstwa, a także, w szerszym kontekście, również bezpieczeństwa na drodze. Obowiązek uświadamiania tego kierowcom, szkolenia ich oraz wyczulania na prawidłowe wykonywanie tej prostej czynności spoczywa właśnie na przedsiębiorcy. W rozpoznawanej sprawie naruszenie stwierdzone w trakcie kontroli może świadczyć o zaniedbaniach skarżącego w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.