I GSK 252/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 784/19 w sprawie ze skargi E. P. na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz E. P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 784/19 po rozpoznaniu skargi E. P. na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z 25 października 2019 r. w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpoznania stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Od przedmiotowego wyroku Zarząd Województwa Wielkopolskiego działający jako Instytucja Zarządzająca Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 66 ust.2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2018.1431– dalej ustawa wdrożeniowa) poprzez przyjęcie, że użyte w tym przepisie sformułowanie "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania" należy rozumieć jako faktyczne zużycie środków, nie zaś jako potencjalną możliwość ich wydatkowania w związku z ogłoszeniem wyników konkursu wyczerpującego całość przewidzianej alokacji. 2. prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 66 ust.2 ustawy wdrożeniowej polegające na uznaniu, że faktyczne zużycie środków, jak zostało zgodnie z pkt 1 powyżej zinterpretowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sformułowanie wskazanego przepisu "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania" następuje w momencie zawarcia umów o dofinasowanie wyczerpujących kwotę alokacji w danym działaniu. 3. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 52 ust.1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że zawarcie umowy o dofinasowanie lub wydanie decyzji o dofinasowaniu projektu oznacza faktyczne wyczerpanie środków objętych alokacją. 4. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 66 ust.2 ustawy wdrożeniowej polegające na uznaniu, że ogłoszenie przez listy o jakiej mowa w art. 46 ust.3 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, nie spełnia hipotezy zawartej w art. 66 ust.2 tejże ustawy odnośnie wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania, w sytuacji gdy lista ta obejmuje wszystkie środki jakie pozostały jeszcze w danym działaniu, a następnie przyjęcie, że Organu naruszył prawo odmawiając rozpatrzenia protestów w związku z ogłoszeniem wskazanej listy Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za podstawę wyroku z 3 stycznia 2020 r., III SA/Po 784/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego. Pismem z 03 października 2019 r. E. P. została poinformowana przez zarząd Województwa Wielkopolskiego (Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego), że w wyniku zakończenia prac Komisji Oceny Projektów, wniosek o dofinansowanie pt. certyfikowane kursy językowe i informatyczne dla mieszkańców województwa wielkopolskiego, w ramach konkursu nr RPWP.08.02.00-IZ.00-30-001/18 uzyskał łącznie 124 pkt, jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach przedmiotowego konkursu. Rozpoznając wniesiony protest, Zarząd Województwa Wielkopolskiego jako Instytucja Zarządzająca Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014 – 2020. Pismem z 25 października 2019 r. poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania: właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Zarząd Województwa Wielkopolskiego poinformował, że zgodnie ze swoją uchwałą nr 1383/2019 z 24 października 2019 r. w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestów w ramach konkursu Nr RPWP.08.02.00-iZ.00-30-001/18 w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 Uczenie się przez cale życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 – pozostawia bez rozpoznania protesty złożone w ramach konkursu nr RPWP.08.02.OO-IZ.OO- 30-001/18. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. b) ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Należy podkreślić, że w ustawie wdrożeniowej ustawodawca nie wskazał, na czym polega owa niezasadność. Kontrola sądowa w przypadku skargi na informację o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia polega na zbadaniu przesłanek, którymi kierowała się właściwa instytucja oraz na kontroli, czy ustalając istnienie tych przesłanek nie doszło do naruszenia prawa. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. b) ustawy wdrożeniowej jest konsekwencją stwierdzenia przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na nieuzasadnione pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Zastosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny środka określonego w ustawie nie jest naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Skarga kasacyjna oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. nie została sporządzona zgodnie z wszystkimi wymogami, ponieważ stawiając zarzut w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie przepisy postępowania naruszył Sąd I instancji oraz nie uprawdopodobnił istnienia potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego też powodu skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 1) ustawy wdrożeniowej w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania: właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 marca 2020 r., I GSK 300/20, LEX nr 3020259 przedstawił wykładnię pojęcia "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów." Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu wskazanego wyroku. Należy przy tym podkreślić, że linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w omawianym zakresie stała i konsekwentna, co wynika z następujących wyroków z: 20 marca 2019 r., I GSK 179/19, LEX nr 2641622; 18 września 2018 r., I GSK 2787/18, LEX nr 2565983; 11 kwietnia 2018 r., I GSK 1866/18, LEX nr 495893; 23 marca 2018 r., I GSK 159/18, LEX nr 2478288; 27 lutego 2018 r., II GSK 152/18, LEX nr 2478863; 22 lutego 2018 r., II GSK 23/18, LEX nr 2477143; 26 stycznia 2018 r., II GSK 4259/17, LEX nr 2453474; 5 grudnia 2017 r., II GSK 3577/17, LEX nr 2429328; 5 grudnia 2017 r., II GSK 3606/17, LEX nr 2430557;8 listopada 2017 r., II GSK 3096/17, LEX nr 2406236. Z tych orzeczeń wynika, że rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.