I OSK 1420/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju i Technologii i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022r., sygn. akt I SA/Wa 906/21 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 5 marca 2021r. nr DLI-V.7615.229.2020.JO w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. oddala skargi kasacyjne, II. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 18750 (osiemnaście tysięcy siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, III. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 906/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 5 marca 2021 r. nr DLI-V.7615.229.2020.JO w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 lipca 2020 r. nr 2128/2020; 2. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 125 000 (sto dwadzieścia pięć tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej też Minister, decyzja Ministra, decyzja z 2021 r.) utrzymał w mocy Wojewody Mazowieckiego (dalej też Wojewoda) z dnia 7 lipca 2020 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 10 625 000 zł na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie, w Dzielnicy Wola, obręb 6-01-04, ozn. jako działka nr [...] o pow. 0,1244 ha (dalej nieruchomość), objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (pkt 1), powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości przedmiotowej nieruchomości, tj. o kwotę 531 250,00 zł (pkt 2) oraz zobowiązaniu Prezydenta m.st. Warszawy do wypłaty ustalonego odszkodowania w łącznej kwocie 11 156 250,00 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna (pkt 3). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Tym samym sporządzony w sprawie operat szacunkowy wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 1 oraz § 29 ust. 1 ww. rozporządzenia w związku z art. 134 ust. 3 u.g.n., a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosło Miasto Stołeczne Warszawa. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Zdaniem Sądu analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak również decyzji ją poprzedzającej dowodzi, że żaden z organów nie ocenił starannie ani operatu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia ani pozostałych dokumentów istotnych dla oceny okoliczności faktycznych w sprawie, w tym w szczególności decyzji o warunkach zabudowy Nr 32/WOL/ll z dnia 23 lutego 2011 r., sprostowanej postanowieniem Nr 195/WOL/ll, zmienioną decyzją nr 61/WOL/12 z 9 marca 2012 r. Sąd wskazał, że w procesie wyceny spornej nieruchomości, wbrew treści § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia biegła przedwcześnie odstąpiła od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, zatem wykonany przez nią operat nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n. To zaś wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej. Powyższe oznacza, że zawarty w skardze zarzut wadliwej weryfikacji ww. dowodu przez organy administracji i naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 1 i 4 w zw. z § 36 ust. 2 cyt. rozporządzenia jest uzasadniony a decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli: Minister Rozwoju i Technologii oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Minister Rozwoju i Technologii w swojej skardze kasacyjnej (dalej też: środek odwoławczy, środek zaskarżania, skarga kasacyjna – nr 1), zaskarżył wyrok w całości i zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 156 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.), dalej: ugn, w zw. z § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), dalej: rozporządzenie, poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że operat szacunkowy zamienny sporządzony w dniu 6 marca 2020 r. nie może być uznany za przedłożenie nowego operatu, a taka interpretacja przedłożenia tej samej wyceny zmierza do obejścia art. 156 ust. 3 ugn, - art. 154 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że biegła zaniechała jednoznacznego wskazania przeznaczenia wycenianej działki, a organ całkowicie pominął w swoich rozważaniach zagadnienie analizy rynku nieruchomości drogowych, a także wbrew treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia 23 lutego 2011 r. i jej mapowego załącznika uznał, że przejęta działka przeznaczona była pod budowę zespołu budynków, w sytuacji gdy szacowana działka była zabudowana budynkami, - § 36 ust. 4 w zw. § 36 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że przejęta działka miała drogowe przeznaczenie, a szacując nieruchomość biegła poszukiwała nieruchomości drogowych jedynie na terenie fragmentu rynku lokalnego Warszawy przedwcześnie wskazując na ich brak, wobec nie dokonania analizy rynku regionalnego obejmującego województwo mazowieckie, a także analizy gruntów przyległych, w sytuacji gdy taka analiza została przez biegłą w operacie szacunkowym przeprowadzona, - art. 176 ugn w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej: Kpa, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że autorka operatu szacunkowego sporządzonego w poprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym, który był podstawą decyzji odszkodowawczej uchylonej następnie przez organ odwoławczy, podlega wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu administracyjnym, II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego i nie mógł on być uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ugn, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 Kpa poprzez błędne przyjęcie, iż organ nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, jak również nie zapewnił mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w sytuacji gdy takie zawiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości składania dodatkowych wyjaśnień i wniosków strony przed wydaniem decyzji administracyjnej otrzymały, a Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił jakiej dokładnie czynności procesowej organ odmówił dokonania skarżącemu i jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało to uchybienie, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa poprzez oparcie wyroku wyłącznie na ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oraz dokumentach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy, w tym jej mapowego załącznika, które Sąd dopuścił jako dowód w sprawie z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 ppsa. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w swojej skardze kasacyjnej (dalej też: środek odwoławczy, środek zaskarżania, skarga kasacyjna – nr 2), zaskarżyła wyrok w całości i zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, z późn. zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z § 55- 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej: "r.s.w.n.") poprzez błędne niezastosowanie i nieoddalenie skargi w całości, podczas gdy Minister prawidłowo ustalił Odszkodowanie na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 6 marca 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...], posiadającego wszystkie cechy, formę i treść opinii rzeczoznawcy majątkowego w rozumieniu ww. przepisów, a w konsekwencji wydanie przez WSA w Warszawie błędnego rozstrzygnięcie, albowiem sąd ten powinien był oddalić skargę jako bezzasadną. 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne niezastosowanie i nieoddalenie skargi w całości, podczas gdy operat szacunkowy sporządzony w dniu 6 marca 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...] był aktualny zarówno w dacie wydania Decyzji Wojewody, tj. w dniu 7 lipca 2020 r., jak i w dacie wydania Decyzji Ministra, tj. w dniu 5 marca 2021 r. 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 i art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. ż §36 ust. 1 i 4 r.s.w.n. poprzez błędne niezastosowanie i nieoddalenie skargi w całości tj. poprzez błędne uznanie nieprawidłowości wyceny nieruchomości przyjętej w operacie szacunkowym z dnia 6 marca 2020 r., polegające na uznaniu, iż biegła przyjęła do porównania nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej, ponieważ nie posiadały kategorii drogowej, podczas gdy Nieruchomość nie była przeznaczona pod drogi publiczne, a pod inwestycję w postaci budowy zespołu budynków wielofunkcyjnych handlowo- usługowych, kultury oraz biurowych wraz z wielopoziomowym garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, wewnętrznym układem drogowym, wjazdami i dojazdami na teren nieruchomości oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, zatem biegła przyjęła prawidłowo do porównania nieruchomości spełniające kryterium podobieństwa, o którym mowa w powyższych przepisach. 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 151 ust. 1 w zw. z § 36 ust. 2 w zw. z §26 ust. 1 i 3 r.s.w.n. poprzez błędne niezastosowanie i nieoddalenie skargi w całości, w związku z błędnym uznaniem nieprawidłowości wyceny nieruchomości przyjętej w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia Odszkodowania wynikającym ze stwierdzenia, że biegła wadliwie zawęziła "rynek lokalny" i nie dokonała analizy transakcji nieruchomości objętych "rynkiem regionalnym" obejmującym obszar województwa mazowieckiego, a tylko brak niezbędnych danych na obu ww. rynkach pozwala na określenie wartości nieruchomości wg przeznaczenia innego niż drogowe, podczas gdy stosownie do § 26 ust. 1 i 3 r.s.w.n. rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości wycenianej na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, dla nieruchomości które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") poprzez uchylenie Decyzji Ministra i Decyzji Wojewody, podczas gdy Minister prawidłowo utrzymał w mocy Decyzję Wojewody, dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz w sposób wystarczający sformułował uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, a w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał błędne rozstrzygnięcie, albowiem powinien był oddalić skargę jako bezzasadną. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. poprzez uchylenie Decyzji Ministra i Decyzji Wojewody w związku z uznaniem, iż biegła rzeczoznawca majątkowy [...] powinna podlegać wyłączeniu od udziału w sprawie ze względu na to, że sporządziła już operat szacunkowy w tej sprawie, a wcześniejsza decyzja wydana w tej sprawie oparta na jego podstawie została uchylona przez organ II instancji, podczas gdy okoliczność ta nie stanowi powodów wyłączenia od udziału w sprawie, o których mowa w powyżej powołanych przepisach. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uchylenie Decyzji Ministra w związku z uznaniem, iż Minister zaniechał umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, poprzez udzielenie jej zbyt krótkiego, wynoszącego 3 dni terminu na złożenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska w sprawie, podczas gdy postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] trwało od 2013 r., a Miasto Stołeczne Warszawa miało zapewniony czynny udział w postępowaniu, zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji oraz Miasto Stołeczne Warszawa nie skorzystało z prawa do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, jak również nie wnioskowało o przedłużenie postępowania w celu zajęcia stanowiska w sprawie. Ponadto w środku odwoławczym nr 2, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., złożono wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu: wypis i wyrys z dnia 1 października 2007 r. ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, podjętego uchwałą nr LXXXXII/2746/06 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006r., dotyczący obszaru, na którym znajduje się działka ew. [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) z obrębu 6-01-04, położonej przy ulicy [...] w dzielnicy Wola w Warszawie. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargi kasacyjne Ministra Rozwoju i Technologii oraz [...] sp. z o.o. w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa dochodząc ich oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach obydwu skarg kasacyjnych. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skarg kasacyjnych (środków odwoławczych, środków zaskarżania). Granice te są wyznaczone wskazanymi w nich podstawami, którymi mogą być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie wszystkich skarg kasacyjnych istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środkach odwoławczych. Rozpoznając łącznie wniesione skargi kasacyjne w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie są one zasadne. W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy, że przytaczane w skardze kasacyjnej (środku zaskarżania) przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669). Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesione obydwie skargi kasacyjne od wyroku Sądu I instancji nie odpowiadają w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. W odniesieniu do stanowiska skargi kasacyjnej Ministra (s. 1) należy stwierdzić, że wskazano m. in. na naruszenie art. 156 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm., dalej u.g.n.) w zw. z § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej rozporządzenie) w związku z przywoływanymi przepisami (normami) prawa. Tak ogólne wskazanie w środku odwoławczym na naruszenie § 55-58 rozporządzenia nie odpowiada wymogom p.p.s.a., gdyż niektóre paragrafy od 55 do 58 obejmują również kilka ustępów, czy nawet jeszcze punkty (np. § 56). Niedokładnie skonstruowany jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. (s. 2), bowiem art. 10 k.p.a. składa się z trzech ustępów, wyrażających odmienne przepisy (normy) prawne. Z kolei art. 7 k.p.a. obejmuje kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. – analogicznie jak w skardze kasacyjnej nr 1 – niezgodnie w wymogami p.p.s.a. sformułowano zarzuty naruszenia: § 55-58 rozporządzenia, art. 10 k.p.a. oraz 7 k.p.a. (s. 2, 3 i 4). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076). Ponadto, jak już wyżej podkreślano, w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie uzasadniając przy tym konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych poszczególnych norm (przepisów), jest nieprawidłowe. W realiach niniejszej sprawy część zarzutów ulokowanych w środkach zaskarżania ewidentnie narusza ten wymóg właściwy dla skargi kasacyjnej na gruncie p.p.s.a. Przechodząc do rozpoznania zarzutów kasacyjnych ulokowanych w środkach odwoławczych, godzi się zauważyć, że – najdalej idące – zarzuty odnoszą się do naruszenia przez Sąd wojewódzki art. 176 u.g.n. w związku z określonymi przepisami prawa (s. 2 skargi kasacyjnej Ministra, s. 4 skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o.). Art. 176 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca wskazuje na – przesłanki – wymienione w art. 24 k.p.a. jako powody (okoliczności) wyłączające (wkluczające) rzeczoznawcę majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym instytucja wyłączenia ma istotne znaczenie ze względu na realizację fundamentalnych funkcji postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie prawnym, tj. realnego urzeczywistniania zarówno, prawa jednostki do skutecznej ochrony jej praw na danej drodze postępowania administracyjnego, jak i równocześnie, ochrony praworządności w związku z działalnością administracji publicznej. Wiadomo przecież, że organy administracji publicznej reprezentują przy rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy administracyjnej interes publiczny, a to już rodzi potencjalne niebezpieczeństwo braku bezstronnego i obiektywnego załatwienia sprawy. Postępowania administracyjnego nie znamionują ponadto atrybuty prawnoustrojowe właściwe dla postępowania sądowego, które gwarantują jednostce skuteczną ochronę jej praw tak jak ma to miejsce w postępowaniu sądowym. Jak stanowi w szczególności art. 45 ust. 1 Konstytucji RP: Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W realiach niniejszej sprawy prowadzonej przez Wojewodę od 2013 r. – w przedmiocie ustalenia odszkodowania w warunkach postępowania administracyjnego za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego – prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania w myśl obowiązujących regulacji prawnych jest z oczywistych względów konieczne zarówno z punktu widzenia podmiotu wywłaszczonego, tj. [...] Sp. z o. o., oraz podmiotu publicznego dokonującego wypłaty odszkodowania. Wiadomym jest bowiem, że środki finansowe na cele publiczne – w tym również odszkodowania – są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie (zob. art. 216 ust. 1 Konstytucji RP; por. M. Wolanin, Znaczenie pojęcia "wywłaszczenie" w kontekście konstytucyjnego obowiązku ochrony prawa własności, [w:] Wolności i prawa człowieka i obywatela w orzecznictwie sądów administracyjnych. Księga jubileuszowa na 100–lecie utworzenia Najwyższego Trybunału Administracyjnego, J. Chlebny (red.), Warszawa 2022, s. 305–314). Należy również przypomnieć, że instytucja wyłączenia przewidziana w art. 24 k.p.a., do której przesłanek wprost (bezpośrednio) odsyła art. 176 u.g.n. – jak uwypukla piśmiennictwo – jest gwarancją zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Instytucja wyłączenia pracownika służy realizacji w postępowaniu administracyjnym dwóch zasad ogólnych k.p.a., a mianowicie zasady prawdy obiektywnej (art. 7) oraz zasady pogłębiana zaufania do organów władzy publicznej (art. 8). Jednocześnie w kontekście przesłanek wyłączenia ulokowanych w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. doktryna stwierdza, że owe przesłanki (art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.) są konsekwencją wykluczenia połączalności ról procesowych w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. jako przyczynę wyłączenia w szczególności wymienia to, że pracownik w sprawie był biegłym lub świadkiem, a wobec tego według piśmiennictwa ma – co istotne w realiach rozpoznawanej sprawy przez Sąd odwoławczy – ukształtowany pogląd czy to na sprawę, czy niektóre jej okoliczności, co może osłabiać jego obiektywizm działania. Ustalenie tych przyczyn zależy w istocie od prawidłowego dokumentowania biegu sprawy w aktach. Eksponuje się również w jurysprudencji, że już samo stwierdzenie jednej z okoliczności (przesłanek) przewidzianych w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. wywołuje skutek w postaci wyłączenia pracownika i jest zbędę badanie, czy pracownik taki zachowywałby by się w danej sprawie w sposób stronniczy. Kodeks postępowania administracyjnego przywiązuje bowiem w myśl opinii naukowych – dużą wagę – do bezstronności w załatwianiu spraw przez organy administracji publicznej oraz uwolnienia tych organów od podejrzeń o stronniczość (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 228, s. 241–242; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 147; A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 238–239; J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1989, s. 104; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2023, s. 253). W związku z powyższym zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1267/10 stwierdził, że przepis art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. wyłącza pracownika organu od udziału w sprawie. Wskazany w nim powód (przesłanka) wyłączenia pracownika zachodzi wówczas, gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania pracownik złożył zeznania jako świadek (art. 83 k.p.a.) lub został powołany w tej sprawie jako biegły i przedłożył organowi stosowną opinię w myśl art. 84 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1267/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Judykatura na gruncie u.g.n. jednoznacznie stwierdza, że w Kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto bowiem otwartą formułę postępowania dowodowego, dla której jedynym ograniczeniem jest to, by przeprowadzany dowód nie był sprzeczny z prawem. Pozwala to na odniesienie pojęcia dowodu do charakteru konkretnej sprawy oraz aktualnych możliwości procesowych, w tym także przepisów szczególnych, które mogą odmiennie regulować kwestie postępowania dowodowego lub uszczegóławiać jego zakres. Takim właśnie przykładem jest art. 130 ust. 2 u.g.n., który jasno i precyzyjnie wskazuje, jaki dowód stanowi podstawę określenia wartości nieruchomości w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wartości nieruchomości (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 944/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W powyższym aspekcie trzeba również za przywoływanym orzeczeniem (I OSK 944/23) – na kanwie obydwu skarg kasacyjnych zarzucających Sądowi wojewódzkiemu naruszenie art. 176 u.g.n. – podzielić w pełni zapatrywanie, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony i przedłożony do akt sprawy ma wyłącznie walor prywatnej opinii, odzwierciedlającej stanowisko składającej go strony. Taki operat, pochodzący od profesjonalisty w danej dziedzinie – uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego podlegał będzie ocenie jak dowód z dokumentu prywatnego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), nie zaś jak dowód z opinii biegłego. Zgodnie bowiem z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Biegłym jest więc osoba powołana przez organ orzekający w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na posiadaną wiedzę fachową w tej dziedzinie. Oznacza to zatem, że o dowodzie – z opinii biegłego – na gruncie postępowań w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość można mówić wyłącznie, gdy zostanie powołany na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości nieruchomości, jako biegły z zakresu szacowania nieruchomości. W zależności zatem od podmiotu, który zleca sporządzenie operatu szacunkowego – będzie zależał charakter tego dowodu (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 944/23). W związku z zarzutami kasacyjnymi przypomnieć należy, że w kwestii podstaw wyłączenia rzeczoznawcy od udziału – w szacowaniu nieruchomości (art. 176 u.g.n.) – w ramach postępowania administracyjnego wielokrotnie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1382/12, 21 października 2015 r. sygn. I OSK 2638/14, 26 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 1321/16, 3 października 2019 r. sygn. akt I OSK 173/18, 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1947/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W odnośnych wyrokach NSA wskazywał, że w sytuacji gdy z uwagi właśnie na wady operatu szacunkowego dochodzi do uchylenia decyzji administracyjnej wydanej w sprawie, a rozstrzygnięcie organów w przeważającej mierze bazuje na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, wówczas biegły podlega wyłączeniu w sprawie. W nawiązaniu bowiem do konstrukcji odpowiedniego stosowania przepisów, literalne podstawienie pojęcia "biegłego" w miejsce "pracownika organu administracji publicznej" w art. 24 k.p.a. nie czyni normy prawnej w ten sposób powstałej bezprzedmiotową czy sprzeczną z treścią przepisu odsyłającego (art. 176 u.g.n.). Konieczne jest jednak uwzględnienie charakteru danej sprawy i roli opinii biegłego w niej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, której rozstrzygnięcie organów w przeważającej mierze bazuje na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego powyższa konstatacja ma jeszcze silniejsze ugruntowanie. Przepis art. 176 u.g.n., przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się bowiem konstrukcją – odpowiedniego – stosowania art. 24 k.p.a., lecz bezpośredniego, tj. wprost stosowania, jak stanowi ustawodawca, "przesłanek" z art. 24 k.p.a. W takiej sytuacji biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 176 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko judykatury, które ma odzwierciedlenie w piśmiennictwie (zob. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1272; J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1074–1075). Sąd odwoławczy zna również inne zapatrywania w tym zakresie, których w realiach niniejszej sprawy nie podziela. Na kanwie powyższych rozważań należy wyłącznie poglądowo wzmiankować, że w obszarze postępowania sądowego – cywilnego – podkreśla się, że "(...). Chociaż Kodeks nie stanowi tego wyraźnie, należy przyjąć, że biegły z mocy ustawy jest wyłączony w tych wszystkich wypadkach, w których wyłączony byłby ex lege sędzia (art. 48). Wniosek strony o wyłączenie biegłego nie jest wtedy potrzebny. (...)" – T. Ereciński, Komentarz, [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Redakcja naukowa T. Ereciński, Warszawa 2009, s. 762–763; por. s. 209–211. W związku z realizowaną sądowoadministracyjną kontrolą instancyjną, przypomnieć należy, że przedmiotowe odszkodowanie jest należne – [...] Sp. z o.o. – z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, która decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 maja 2013r. nr 188/2013, sprostowaną postanowieniem z dnia 13 czerwca 2013 r. nr WIŚ-II.7820.2.4.2013 BG2(ES), o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod realizację inwestycji pn.: "przebudowa (rozbudowa) ul. [...] na odcinku [...] - [...] - droga wojewódzka nr 719 - ul. [...] ". Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 maja 2013r. stała się ostateczna z dniem 9 sierpnia 2013 r. W okolicznościach niniejszej sprawy, decyzją z dnia 4 listopada 2014 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (decyzja nr 1 Wojewody w przedmiocie odszkodowania). W wyniku wniesionych odwołań wskazujących na wadliwości sporządzonych operatów szacunkowych Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r. uchylił decyzję nr 1 Wojewody w przedmiocie odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji (decyzja nr 1 organu II instancji uchylająca decyzję Wojewody w przedmiocie odszkodowania). Następnie decyzją z dnia 4 lipca 2016 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (decyzja nr 2 Wojewody w przedmiocie odszkodowania). Podstawą wydania w/w decyzji przez Wojewodę był w szczególności operat szacunkowy dotyczący określenia wartości nieruchomości z dnia 12 kwietnia 2016 r. (operat szacunkowy) sporządzony – co wymaga podkreślenia – przez rzeczoznawcę majątkowego [...] (dalej [...].) na zlecenie Wojewody (umowa zawarta z Mazowieckim Urzędem Wojewódzkim w Warszawie nr 216/2016 z dnia 6 kwietnia 2016 r.). Tym samym rzeczoznawca majątkowy [...] posiadała status procesowy biegłego, uczestniczyła w postępowaniu w charakterze biegłego, a sporządzony przez nią operat szacunkowy miał walor dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). W wyniku wniesionego odwołania wskazującego na wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 12 kwietnia 2016r. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia 14 lipca 2017 r. uchylił decyzję nr 2 Wojewody w przedmiocie odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji (decyzja nr 2 organu II instancji uchylająca decyzję Wojewody w przedmiocie odszkodowania). W powyższym postępowaniu administracyjnym w sprawie przedmiotowego odszkodowania, podkreślmy, rzeczoznawca majątkowy [...]. posiadała status procesowy biegłego, uczestniczyła w postępowaniu w charakterze biegłego, a sporządzony przez nią operat szacunkowy miał walor dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). Po raz trzeci decyzją z dnia 15 maja 2018 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (decyzja nr 3 Wojewody w przedmiocie odszkodowania). Podstawą wydania w/w decyzji przez Wojewodę był w szczególności operat szacunkowy z dnia 12 kwietnia 2016 r. sporządzony – co wymaga podkreślenia – przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. na zlecenie Wojewody (umowa zawarta z Mazowieckim Urzędem Wojewódzkim w Warszawie nr 216/2016 z dnia 6 kwietnia 2016 r.). Tym samym rzeczoznawca majątkowy [...]. posiadała status procesowy biegłego, uczestniczyła w postępowaniu w charakterze biegłego, a sporządzony przez nią operat szacunkowy miał walor opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). W wyniku wniesionego odwołania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej Prezydent) wskazującego na wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 12 kwietnia 2016 r. oraz złożony później przez Prezydenta w związku z odwołaniem operat szacunkowy z dnia 25 czerwca 2018 r. (sporządzony na zlecenie Prezydenta przez rzeczoznawcę Majątkowego [...]), pomimo akceptacji w toku postępowania odwoławczego przez [...] Sp. z o. o. decyzji nr 3 Wojewody (z dnia 15 maja 2018 r.) w przedmiocie odszkodowania – Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 7 marca 2019 r. uchylił wskazywaną decyzję nr 3 Wojewody w przedmiocie odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji (decyzja nr 3 organu II instancji uchylająca decyzję Wojewody w przedmiocie odszkodowania). W powyższym postępowaniu administracyjnym w sprawie przedmiotowego odszkodowania, podkreślmy, rzeczoznawca majątkowy [...]. – po raz drugi – posiadała status procesowy biegłego, uczestniczyła w postępowaniu w charakterze biegłego, a sporządzony przez nią operat szacunkowy miał walor dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). W trybie art. 64a p.p.s.a. został złożony sprzeciw przez [...] Sp. z o.o. w Warszawie na w/w decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 7 marca 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania, który został oddalony przez Sąd wojewódzki - prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 701/19. W tym orzeczeniu WSA stwierdził, że należy podzielić stanowisko Ministra, że w dniu wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. 15 maja 2018r. wskazany operat szacunkowy z dnia 12 kwietnia 2016 r. utracił aktualność i nie mógł stanowić dowodu w sprawie, a jednocześnie nie było możliwe kolejne potwierdzenie jego aktualności, co oznacza że w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Powołując się na orzecznictwo NSA ustalono także w tym wyroku (I SA/Wa 701/19), że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego oznacza konieczność istotnego uzupełnienia braków postępowania wyjaśniającego, co przekracza zakres możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Następnie – po raz czwarty – decyzją z dnia 7 lipca 2020 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (decyzja nr 4 Wojewody w przedmiocie odszkodowania). Podstawą wydania w/w decyzji przez Wojewodę był w szczególności operat szacunkowy – oznaczony dodatkowo – jako "zamienny" dotyczący określenia wartości nieruchomości z dnia 6 marca 2020 r. sporządzony – co wymaga podkreślenia – przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. na zlecenie Wojewody (umowa zawarta z Mazowieckim Urzędem Wojewódzkim w Warszawie nr 109/2019/SPN z dnia 4 kwietnia 2019 r.). Na s. 1 tego operatu szacunkowego zamiennego z dnia 6 marca 2020 r. stwierdzono: "Operat zamienny wykonano z uwagi na omyłki pisarskie". Godzi się uwypuklić, że jeszcze przed sporządzeniem wskazywanego wyżej operatu szacunkowego "zamiennego" z dnia 6 marca 2020 r., rzeczoznawca majątkowy [...]. sporządziła operat szacunkowy z dnia 18 kwietnia 2019 r. – co wymaga podkreślenia – na zlecenie Wojewody (umowa zawarta z Mazowieckim Urzędem Wojewódzkim w Warszawie nr 109/2019/SPN z dnia 4 kwietnia 2019 r.). Tym samym rzeczoznawca majątkowy [...]. posiadała status procesowy biegłego, uczestniczyła w postępowaniu w charakterze biegłego, a sporządzone przez nią operaty szacunkowe miały walor dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), zarówno wtedy kiedy sporządzała operat szacunkowy "zamiennego" z dnia 6 marca 2020 r., jak i wtedy gdy wcześniej sporządziła operat szacunkowy z dnia 18 kwietnia 2019 r. W wyniku wniesionego odwołania przez Prezydenta wskazującego na wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 6 marca 2020 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia 5 marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia 7 lipca 2020 r. (decyzja nr 4 organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z dnia 7 lipca 2020 r. w przedmiocie odszkodowania). W powyższym postępowaniu administracyjnym w sprawie przedmiotowego odszkodowania, podkreślmy, rzeczoznawca majątkowy [...] – po raz trzeci – posiadała status procesowy biegłego, uczestniczyła w postępowaniu w charakterze biegłego, a sporządzone przez nią operat szacunkowe miały walor dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). Należy również nadmienić, że po wydaniu w/w ostatecznej decyzji z dnia 5 marca 2021 r. przez Ministra, na zlecenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych "Polonia" z siedzibą w Warszawie w wydanej przez Zespół Oceniający opinii z dnia 3 września 2021 r. – w trybie art. 157 u.g.n. w przedmiocie oceny wskazywanego wyżej operatu szacunkowego "zamiennego" z dnia 6 marca 2020 r. autorstwa rzeczoznawczy majątkowego [...]. – stwierdziło w sentencji opinii (s. 3), że "(...) opiniowany operat szacunkowy nie powinien stanowić dowodu w postępowaniu mającym na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr 188/2013 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (...)". Sąd I instancji postanowił na wniosek Prezydenta o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów dołączonych do pisma z dnia 21 września 2021 r. uwzględnić ten wniosek na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., obejmujący również przywoływaną wyżej opinię Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych "Polonia" z dnia 3 września 2021 r. Podsumowując, z powyższego wynika, że rzeczoznawca majątkowy [...]. była powołana przez organ w charakterze biegłego (art. 84 k.p.a.), w ramach w/w "trzech" kolejnych postępowań administracyjnych (dwuinstancyjnych) prowadzonych przez organy w sprawie ustalania przedmiotowego odszkodowania, gdzie przygotowała operaty szacunkowe będące dowodem z opinii biegłego. Ostatni ze sporządzonych operatów szacunkowych, tj. operat szacunkowy "zamienny" z dnia 6 marca 2020 r. (dowód z opinii biegłego) wraz ze zgromadzonym materiałem dowodowym był podstawą do ustalenia przedmiotowego odszkodowania zgodnie z ostateczną decyzją Ministra z dnia 5 marca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia 7 lipca 2020 r.). W rezultacie wniesionej skargi przez Prezydent na ostateczną decyzję Ministra z dnia 5 marca 2021r. Sąd wojewódzki wydał zaskarżony, który w niniejszym postępowaniu kwestionują obydwie skargi kasacyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przedstawionych wyżej okoliczności niniejszej sprawy oraz poczynionych wyżej rozważań, jednoznacznie wynika, że – wbrew zarzutom obydwu środków odwoławczych – rację ma Sąd I instancji, że organy administracji były zobowiązane do wyłączenia biegłej (rzeczoznawcy majątkowego) [...]. stosownie do art. 176 u.g.n. i zlecenia wykonania operatu szacunkowego innemu biegłemu (rzeczoznawcy majątkowemu). Podstawą tego wyłączenia – od udziału w szacowaniu nieruchomości (art. 176 u.g.n.) – jest okoliczność wynikająca z akt sprawy, że biegła [...] występowała uprzednio w postępowaniach administracyjnych w sprawie przedmiotowego odszkodowania także w charakterze biegłej, sporządzając operaty szacunkowe będące dowodem z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). Zaistniała zatem (ziściła się) w rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawie – samodzielna (samoistna) – przesłanka ulokowana w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w zakresie dotyczącym obligatoryjnego wyłączenia biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) na podstawie art. 176 u.g.n. Nadmienić należy za Sądem I instancji, co wskazywano także wyżej, że sporządzone uprzednio przez biegłą [...] określone operaty szacunkowe (dowody z opinii biegłego) w ramach postępowań administracyjnych, były podstawą wydania decyzji administracyjnych w sprawie przedmiotowego odszkodowania, uchylone następnie przez organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przywoływane już wyżej – odpowiednio adekwatne w okolicznościach niniejszej sprawy – stanowisko orzecznictwa zaistniałe na gruncie u.g.n. (I OSK 944/23). W myśl tego słusznego zapatrywania, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc ustanawia tzw. zasadę prawdy obiektywnej, która realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zobowiązuje to zatem organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Przy czym postępowanie to należy prowadzić w taki sposób, aby wzbudzało zaufanie obywateli do władz publicznych (art. 8 § 1 k.p.a.). Realizacja tych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze oraz odzwierciedlenia zebranego materiału dowodowego w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Z art. 130 ust. 2 u.g.n. wynika jedynie, że ustalenie odszkodowania nie może nastąpić bez uzyskania opinii o wartości nieruchomości, ponieważ opinia ta stanowi ustawowo określony dowód wartości nieruchomości, a wartość jest wyznacznikiem ustalenia odszkodowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, należy jednak mieć na względzie również wykładnię celowościową i systemową tej regulacji prawnej, jak trafnie akcentuje judykatura (I OSK 944/23). Rzeczoznawstwo majątkowe jest bowiem działalnością zawodową wykonywaną przez rzeczoznawców na zasadach "określonych" w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 174 ust. 1 i nast. u.g.n.), jest tzw. "zawodem regulowanym" (zob. T. Kocowski, Działalność zawodowa, [w:] System Prawa Administracyjnego. Publiczne prawo gospodarcze. Tom 8A. J. Grabowski, L. Kieres, A. Walszek–Pyzioł i inni. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2018, s. 176–184, por. s. 113–120). Rzeczoznawca majątkowy jak wiadomo – w myśl art. 175 ust. 1 u.g.n. – jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a u.g.n., zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Powyższa wypowiedź normatywna buduje (konstytuuje) wymagany – swoisty standard – działalności zawodowej (czynności zawodowych) rzeczoznawcy majątkowego (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Jednocześnie, co trzeba uwypuklić, niezależnie od powyższego standardu (wymogów) wykonywania odnośnej działalności zawodowej, prawodawca w kolejnym artykule ustawy "określającej" właśnie zasady wykonywania rzeczoznawstwa majątkowego jako akcentowanej już działalności zawodowej – uznał jednak za celowe (zasadne) – obligatoryjne wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeśli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. (art. 176 u.g.n.). Tym samym normodawca kreując w społecznej gospodarce rynkowej zawód "regulowany" rzeczoznawcy majątkowego nadał mu jednocześnie wyróżniające – specyficzne – cechy (znamiona) formujące zarówno jego status oraz standard zawodowy (wymogi) wykonywania czynności, ale zarazem, z racji wypełnianych doniosłych funkcji przez rzeczoznawstwo majątkowe w otoczeniu społeczno–gospodarczym, wyklucza (wyłącza) rzeczoznawcę majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeśli zachodzą przesłanki (powody) wymienione w art. 24 k.p.a. Jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest zawsze do wyceny nieruchomości zgodnie ze sztuką wynikającą z przepisów obowiązującego prawa i standardów zawodowych (tj. art. 175 ust. 1 u.g.n.), niezależnie od tego, kto jest zleceniodawcą sporządzenia opinii o wartości nieruchomości (I OSK 944/23), to jednak w ujęciu procesowym zachowanie bezstronności i obiektywizmu w orzekaniu w przedmiocie odszkodowania, wymaga urzeczywistniania również w postępowaniu administracyjnym art. 176 u.g.n., który z woli ustawodawcy jest także swoistym gwarantem prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania. Odmienne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, gdzie treść normatywna wynikająca z art. 176 u.g.n. (nakaz jurydyczny) miałaby charakter iluzoryczny w warunkach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. A wiadomo przecież, że zgodnie z zakazem wykładni per non est, jak podkreśla orzecznictwo, żadnego fragmentu tekstu prawnego nie można traktować tak jak, jakby był on zbędny, a także należy stosować dyrektywę, zgodnie z którą powinno się tak interpretować tekst prawny, ażeby żadne z jego postanowień nie było bezskuteczne (ut res valeat quam pereat) – zob. wyrok NSA z dnia 15 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1027/22; zob. L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk–Sadowski, Wykładania w prawie administracyjnym. System Prawa Administracyjnego. Tom 4. Redakcja naukowa R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 201–202. Odniesienia wymagał jeszcze wniosek dowodowy skargi kasacyjnej nr 2, o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu: wypis i wyrys z dnia 1 października 2007 r. ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, podjętego uchwałą nr LXXXXII/2746/06 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006r., dotyczący obszaru, na którym znajduje się działka ew. [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) z obrębu 6-01-04, położonej przy ulicy [...] w dzielnicy Wola w Warszawie. Przypomnieć należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dopuszczalność prowadzenia postępowania dowodowego ma charakter wyjątkowy i ograniczona jest jedynie do przypadków, gdy jest to – jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. – niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w ww. normie (przepisie), jest zatem wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego rozpoznawanej przez sąd sprawy (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 393–403). W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Dlatego wniosek o przeprowadzenie dowodów nie mógł być uwzględniony. Ocena pozostałych zarzutów obydwu skarg kasacyjnych jest przedwczesna. Ponownie prowadząc postępowanie w przedmiocie odszkodowania organy uwzględnią poczynione wyżej ustalenia, wskazaną wykładnię przepisów (norm) prawa i załatwią sprawę administracyjną w myśl właściwych w tym przedmiocie regulacji prawnych. Będą miały również na względzie nakaz ustrojodawcy wyrażony w preambule do Konstytucji RP, aby instytucje publiczne działały rzetelnie i sprawnie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi kasacyjne za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało ich oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek Miasta Stołecznego Warszawa o zasądzenie od uczestnika postępowania, tj. skarżącej kasacyjnie [...] Sp. z o.o. – na rzecz Miasta Stołecznego Warszawa – kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast przepisy art. 200–210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od uczestnika postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2021r. sygn. I OSK 3234/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).