II SA/Wr 417/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w Ź. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2023 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie C. w gminie J. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z 27 marca 2024 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w Ź. (dalej: strona skarżąca, skarżąca spółka) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę na uchwałę Rady Gminy J. z [...] grudnia 2023 r. (Nr [...]) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie C. w gminie J. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca spółka realizuje proces inwestycyjno-budowlany polegający na budowie Zakładu odzysku surowców [...]. Dla inwestycji tej opracowano specjalistyczny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a następnie 15 kwietnia 2022 r. skarżąca spółka wniosła do Wójta Gminy J. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn.: "Zakład odzysku surowców [...]", realizowanego na działce [...], obręb C., gmina J., powiat [...], woj. [...] wraz z raportem o oddziaływaniu na środowisko. W chwili uchwalania zaskarżonego planu materiał zgromadzony w ramach postępowania środowiskowego prowadzonego z wniosku był gotowy do wydania pozytywnej decyzji. Jak podkreślono plan przyjęty tylko i wyłącznie dla jednej działki, na której miała być zrealizowana przedmiotowa inwestycja w całości blokuje możliwość jej realizacji. Natomiast do chwili wejścia w życie zaskarżonego planu, dla działki nr [...] nie było uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej spółki należy uznać, że istnieje jednoznaczny związek pomiędzy konkretną sytuacją prawną strony skarżącej, a postanowieniami zaskarżonego planu i negatywnym wpływem tego aktu na to prawo. Wprowadzony zakaz zabudowy zmienia sytuację prawną strony skarżącej pozbawiając ją możliwości realizacji planowanej inwestycji. Ustalenia planu istotnie kształtują zatem sposób wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącą spółkę ograniczając swobodę zabudowy, prowadzenia działalności gospodarczej i świadczą o naruszeniu interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rady Gminy J. wniosła o jej oddalenie. Zarządzeniem z 5 lipca 2024 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącej spółki do nadesłania dokumentu, z którego wynika tytuł prawnorzeczowy do działki lub działek stanowiących własność, współwłasność lub będących w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej, z którego strona skarżąca wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia uchwały. W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że zarówno obecnie, jak i w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały narusza ona interes prawny strony skarżącej pozbawiając ją uprawnień, jak i uniemożliwiając realizację uprawnień. Powtórzono również za skargą, że skarżąca spółka realizuje proces inwestycyjno-budowlany polegający na budowie zakładu odzysku surowców [...]. W ocenie strony skarżącej istnieje jednoznaczny związek pomiędzy sytuacją prawną strony skarżącej, a postanowieniami zaskarżonego planu i negatywnym wpływem tego aktu na to prawo. Ponownie podkreślono, że ustalenia planu istotnie kształtują zatem sposób wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącą spółkę ograniczając swobodę zabudowy, prowadzenia działalności gospodarczej i świadczą o naruszeniu interesu prawnego. Jednocześnie wskazano, że strona skarżąca nie upatruje swojego interesu prawnego w zablokowaniu przez zapisy planu przyszłej możliwości wystąpienia o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przeciwnie, postępowanie administracyjne w tym przedmiocie było w zasadzie zakończone. Tym samym zapisy planu pozbawiły stronę skarżącą możliwości pozytywnego dla niej zakończenia toczącego się postępowania środowiskowego, w momencie gdy organy uzgadniające uzgodniły pozytywnie warunki realizacji inwestycji. Jednocześnie odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazując m.in., że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. przesądza zmiana sytuacji prawnej skarżącego wywołana kwestionowaną uchwałą (wyrok. WSA w Białymstoku z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 336/23). Nadto wskazano na podnoszoną w orzecznictwie okoliczność, że brak tytułu prawnego po stronie skarżącej do nieruchomości objętej planem, nie przesądza o tym, że interes prawny skarżącej nie może być naruszony (wyrok NSA z 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 507/19). Końcowo stwierdzono, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do zajęcia stanowiska, że w każdej sprawie wyłącznie legitymowanie się prawem rzeczowym do gruntu objętego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza o wystąpieniu interesu prawnego strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 609 ze zm., dalej: u.s.g.), wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02) i z 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W tym miejscu można dodać, że skarżąca spółka w niniejszej sprawie wywodzi swoją legitymację z zawartych umów dzierżawy nieruchomości gruntowych. Wskazując dalej na kwestię interesu prawnego skarżących trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12, publ. CBOSA). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09 publ. CBOSA). Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, publ. CBOSA). Dalej trzeba powiedzieć, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Podkreślić należy również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (wyrok NSA z 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 936/06, wyrok NSA z 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1468/07, wyrok NSA z 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 312/08, wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12, postanowienie NSA z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/16, postanowienie NSA z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1722/17, publ. CBOSA). Ochronę sądową w tym zakresie przyznaje się również użytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż mają oni prawa rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 521/09, publ. CBOSA). Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 k.c., art. 233 k.c.). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu przyjmuje się także, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (por. wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt II OSK 936/06, II OSK 1468/07, II OSK 312/08), najemcy lokali (wyrok NSA z 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1436/09, wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12, publ. CBOSA) czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (wyrok NSA z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08, publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy skarżąca spółka zakwestionowała uchwałę Rady Gminy J. z [...] grudnia 2023 r. (Nr [...]) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie C. w gminie J. Jak wynika ze skargi oraz odpowiedzi na wezwanie pełnomocnika skarżącej spółki z 18 lipca 2024 r. skarżąca spółka realizuje proces inwestycyjno-budowlany polegający na budowie Zakładu odzysku surowców [...]. Strona skarżąca wskazała również, że o jej interesie prawnym w zaskarżeniu uchwały świadczy praktycznie zakończony przed jej podjęciem tok postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. W ocenie skarżącej spółki normy zaskarżonego planu pozbawiły stronę skarżącą możliwości pozytywnego dla niej zakończenia toczącego się postępowania środowiskowego, w momencie gdy organy uzgadniające uzgodniły pozytywnie warunki realizacji inwestycji. Nadto strona skarżąca wywodzi swoją legitymację skargową z ograniczenia swobody zabudowy oraz prowadzenia działalności gospodarczej. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że wskazane przez stronę skarżącą ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej nie stanowi o naruszeniu ustawowo chronionego interesu prawnego. Skarżąca spółka niewątpliwie może mieć interes w kwestionowaniu ustaleń planu, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Jednocześnie nie można wskazać przepisu rangi ustawowej, który chroniłby przedsiębiorcę (który nie jest właścicielem ani też użytkownikiem wieczystym danej nieruchomości) przed ustaleniami planu miejscowego bądź jego zmianą w taki sposób, że zamierzenia w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej nie mogą być kontynuowane lub w przyszłości realizowane. Należy podkreślić, że strona skarżąca nie wykazała, aby przysługiwał jej przymiot właściciela (współwłaściciela), czy użytkownika wieczystego nieruchomości objętej przepisami zaskarżonego planu miejscowego. Co więcej strona skarżąca nie wykazała nawet, aby wiązał ją z właścicielem/użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości jakikolwiek stosunek obligacyjny. Nawet gdyby jednak przyjąć, że skarżącą spółkę wiąże z właścicielem/użytkownikiem wieczystym (którym jak wynika z treści skargi jest osoba fizyczna – P. P.) stosunek obligacyjny to stwierdzić należy, że taki tytuł prawny nie może stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Wymaga uwzględnienia, że umowy cywilnoprawne nie powodują skutków o charakterze rzeczowym, które stanowiłyby o istnieniu bezpośredniego interesu prawnego, chronionego na podstawie art. 101 u.s.g. Sytuacja prawna skarżącej spółki może więc być kształtowana wyłącznie w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, tj. jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości, której dotyczy taka umowa. Wskazać trzeba nadto, że w przypadku, gdy postanowienia planu miejscowego niweczą np. określony w umowie dzierżawy sposób używania i pobierania pożytków przez dzierżawcę, to wówczas nie dzierżawca – którego uprawnienia wynikają z umowy – ale właściciel może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego kwestionując naruszenie przysługującego mu prawa własności w ten sposób, że nie może dalej wydzierżawiać swojej nieruchomości zgodnie ze swoja wolą. Oczywiście tak wniesiona skarga przez właściciela nie musi odnieść skutku w postaci unieważnienia części lub całości planu miejscowego, ale będzie skargą dopuszczalną, jeżeli właściciel będzie powoływał się na ograniczenie w dotychczas wykonywanym przez siebie prawie własności. Sąd dostrzega jednocześnie, że w orzecznictwie zwraca się uwagę na sytuacje wyjątkowe, w których nie tylko stosunek prawnorzeczowy stanowi podstawę do skutecznego podnoszenia naruszenia interesu prawnego (zob np. wyrok NSA z 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 522/10, postanowienie NSA z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2400/21, publ. CBOSA). Przywołane orzeczenia dotyczą jednak, co szczególnie istotne, przypadków, w których skarżący – jak wynika z dostępnych uzasadnień – pozostawali w stosunkach dzierżawnych z gminami. W takim układzie może powstać szczególna potrzeba weryfikacji, czy plan miejscowy, sporządzany i uchwalany przez organy gminy, nie stanowi np. instrumentu ograniczającego chronioną konstytucyjnie swobodę działań gospodarczych i nie nakłada ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych. Podobnych wyjątkowych okoliczności Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie. Z kolei w odniesieniu do argumentu strony skarżącej wskazującego na ograniczenie swobody zabudowy, Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 747/20 (publ. CBOSA), zgodnie z którym: "Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać też z zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. To, że podmioty, którym przysługują wskazane ograniczone prawa do nieruchomości mogą realizować budowę nie oznacza jeszcze, że mogą kwestionować ustalenia planu miejscowego dotyczące tej nieruchomości." Końcowo przyjdzie zważyć, że nie mogła zadziałać argumentacja skargi wskazująca na istnienie legitymacji procesowej po stronie skarżącej spółki, a która miałaby wynikać z prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Strona skarżąca nie wskazała przepisu, z którego wynikać miałyby dla strony skarżącej prawa podmiotowe, które podlegałyby ochronie na mocy art. 101 ust. 1 u.s.g. W tym zakresie słusznie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, że okoliczność wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, a nawet uzyskanie pozytywnej decyzji nie rodzi praw podmiotowych związanych z wykorzystaniem nieruchomości na cele inwestycyjne, a jedynie warunkuje uzyskanie decyzji, które pozwolą na realizację zamierzeń wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. To, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 tej ustawy) nie może samoistnie tworzyć uprawnienia zainteresowanego podmiotu do zaskarżenia planu miejscowego tylko z tej przyczyny, że jego ustalenia uniemożliwiają uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2326/23, publ. CBOSA). W świetle dotychczasowych rozważań, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka nie była legitymowana do wniesienia skargi, według art. 101 ust. 1 u.s.g. Reasumując, dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga nie spełnia tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.