III OSK 909/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. i L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 stycznia 2025 r. sygn. akt II SAB/Lu 168/24 w sprawie ze skargi Z.S. i L.S. na bezczynność Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Lu 168/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi Z.S. i L.S. ("skarżący") na bezczynność Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie ("organ", "Inspektor") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 8 października 2024 r. (data wpływu) skarżący zwrócili się do organu z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus cluenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu? 2. Na jakiej ustawowej podstawie prawnej tworzona jest lista osób uchylających się od obowiązkowych szczepień ochronnych? 3. Jakie są statystyki szczepień wykonanych u osób narodowości ukraińskiej za ostatnie 5 lat na terenie działania państwa urzędu? 4. Kto ustała listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia? 5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu? 6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? 7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne? 8. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie? 9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym? 10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia? 11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności. 12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie? W odpowiedzi na powyższy wniosek Inspektor w dniu 16 października 2024 r. wskazał, że szczegółowy katalog treści stanowiących informację publiczną określa art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.). Zdaniem organu pytania numer: 1, 4, 9, 11, 12 wykraczają poza zakres określony w wyżej wymienionym przepisie. Organy administracji publicznej mogą działać jedynie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a takiego nie stanowią opinie, ekspertyzy, diagnozy medyczne, ani informacje medialne. Z tego względu wniosek w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie mogą zmierzać do pozyskania opinii, analiz lub poglądów organu, wykładni przepisów prawa czy też badania korelacji pomiędzy nimi. Ponadto organ wskazał, że w zakresie działalności Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie należy udzielanie informacji medycznych. W odpowiedzi na pytanie nr 2 Inspektor wskazał, że do dnia 30 września 2024 r. lista osób uchylających się od szczepień tworzona była na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2172). Zgodnie z § 13 tego rozporządzenia, kwartalne sprawozdanie z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych, którego wzór jest określony w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jest sporządzane i przekazywane przez osoby przeprowadzające obowiązkowe szczepienia ochronne państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, w terminie 7 dni po zakończeniu kwartału, za pomocą środków komunikacji elektronicznej albo listem poleconym. Zgodnie ze wzorem sprawozdania (załącznik nr 4) w dziale 2 podawana jest liczba osób uchylających się od obowiązku szczepień ochronnych, a do sprawozdania dołącza się ich imienny wykaz. Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami, na podstawie art. 17 ust. 9b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2024 r., poz. 924), lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną nad osobą małoletnią przekazuje państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, właściwemu dla miejsca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, imienny wykaz osób małoletnich objętych obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi, które nie były poddane lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, albo u których nie zostały przeprowadzone obowiązkowe szczepienia ochronne, mimo niestwierdzenia u nich przeciwwskazań do szczepienia oraz wykaz osób sprawujących prawną pieczę nad ww. osobami małoletnimi. W odpowiedzi na pytanie nr 3 organ wskazał, że nie posiada statystyk wykonanych szczepień ochronnych w ciągu ostatnich 5 lat u osób narodowości ukraińskiej. Natomiast w zakresie pytania nr 5 poinformował, że na terenie województwa lubelskiego, w toku przeprowadzonych kontroli sanitarnych, w latach 2019-2023 nałożono na lekarzy trzy grzywny w drodze mandatu karnego za niezgłoszenie niepożądanego odczynu poszczepiennego. W odpowiedzi na kolejne pytanie (nr 6) Inspektor wskazał, że w okresie od 1 stycznia 2019 do 14 października 2024 r. w rejestrze zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych odnotowano jeden zgon dziecka oraz dziewięć zgonów osób dorosłych. W odpowiedzi na pytanie nr 7 Inspektor udzielił informacji, że w okresie od 1 stycznia 2019 roku do 14 października 2024 r. w rejestrze zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych zarejestrowano czterdzieści sześć ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych. Byty to m. in.: gorączka, objawy ze strony układu pokarmowego, objawy ze strony układu sercowo-naczyniowego, objawy ze strony układu nerwowego, zgon, objawy ze strony układu oddechowego, objawy neurologiczne, uogólniona reakcja zapalna, objawy ze strony układu moczowego, objawy ze strony narządu wzroku, zmiany skórne (w tym wysypka), odczyn miejscowy, powiększone węzły chłonne. Ponadto Inspektor wyjaśnił, że nadzór organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie realizacji obowiązku szczepień ochronnych nie obejmuje kwestii odszkodowawczych. Oddział Epidemiologii WSSE w Lublinie nie prowadzi rejestru wypłaconych odszkodowań w związku z wystąpieniem niepożądanego odczynu poszczepiennego, których dotyczy pytanie nr 8. Kolejno odpowiadając na pytanie nr 10 poinformował, że wypłatę świadczeń kompensacyjnych za wystąpienie niepożądanego odczynu poszczepiennego reguluje art. 17a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2024 r., poz. 924; dalej jako: u.z.z.c.z.). Kompetencje te należą do Rzecznika Praw Pacjenta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucili organowi bezczynność zarzucając naruszenie art. 4 ust.1 w zw. z art. 1 ust.1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust.1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") przez nieudostępnienie informacji publicznej i wnieśli o zobowiązanie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ wskazał, w jakim zakresie wniosek skarżących nie dotyczy informacji publicznej i ustosunkował się do wszystkich pozostałych pytań przedstawionych we wniosku skarżących. Strony kwestionują jedynie zakres udzielonej informacji, uznając odpowiedź organu za niepełną. Skuteczne zarzucenie organowi udzielenia niewyczerpujących informacji publicznej wymaga sprecyzowania, które odpowiedzi są kwestionowane, jako "niewystarczające" (niepełne, niejasne) oraz w jakim zakresie wymagają – zdaniem strony – uzupełnienia. Strona powinna także wskazać czy i z jakich względów uznaje, że błędnie zakwalifikowano konkretne zagadnienie jako nieobejmujące informacji publicznej. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niewystarczającej odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku nie pozwala na zweryfikowanie stanowiska strony (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 661/23; wyroki WSA w Poznaniu: z 24 listopada 2022 r. i II SAB/Po 162/22 i II SAB/Po 163/22; wyroki WSA w Lublinie: z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 78/24 i z 30 października 2024 r., sygn. II SAB/Lu 106/24). Skarżący – reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika – nie sprecyzowali, w jakim zakresie odpowiedź organu jest dla nich niesatysfakcjonująca, wskazali jedynie w skardze, że organ udzielił odpowiedzi "w nikłym stopniu". Sąd z urzędu nie dostrzegł oczywistych uchybień w tym zakresie, a nie jest rolą Sądu doprecyzowanie wniosku o dostęp do informacji publicznej. Organ w trybie informacji publicznej nie jest zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzające do udzielania porady prawnej lub dokonania przez organ wykładni przepisów. Obowiązujące powszechnie przepisy prawa krajowego również nie są informacją publiczną. W tej kategorii mieszczą się pytania skarżących dotyczące wskazania podstawy prawnej tworzenia listy osób uchylających się od obowiązkowych szczepień (pytanie nr 2), a także oceny, czy "przymuszanie do szczepień", które mogą wywoływać niepożądane odczyny poszczepienne jest zgodne z Konstytucją RP (pytanie nr 9) i trybu uzyskania odszkodowania za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek wystąpienia niepożądanych odczynów poszczepiennych (pytanie nr 10). Należy przy tym podkreślić, że organ wskazał w odpowiedzi na pytanie nr 2 podstawę prawną tworzenia listy osób uchylających się od obowiązkowych szczepień. Natomiast w zakresie pytanie nr 10 Inspektor podał, która ustawa reguluje wskazane przez strony zagadnienie. W ocenie Sądu pierwszej instancji za zagadnienia z zakresu wiedzy medycznej niestanowiące informacji publicznej należy uznać pytania wskazane pod numerami 1 – dotyczące okresu utrzymywania się odporności po podaniu konkretnej szczepionki i 11 – obejmujące zagadnienie możliwości wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 78/24 i cytowane tam orzecznictwo). Wniosek skarżących jest niejasny w zakresie pytania nr 4, które dotyczy wskazania kto ustala listę przeciwskazań do szczepień w Polsce i kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia. Żądana informacja ma niewątpliwie charakter specjalistyczny, gdyż obejmuje zagadnienia z zakresu wiedzy prawniczej i medycznej. Nie ma aktów prawnych zawierających listę przeciwskazań do wykonania szczepienia ochronnego. Lekarz stwierdza przeciwskazania do szczepienia zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Wypada także zauważyć, że przeciwskazania do podania leku są wskazywane w Charakterystyce Produktu Leczniczego, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2024 r., poz. 686). Kolejno Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że organ nie ma obowiązku udostępniać informacji, których nie posiada. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, a więc nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej, wówczas organ powinien o tym poinformować wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma. Zwolnienie się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p w przypadku powoływania się na fakt nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej polegać powinno po pierwsze - na złożeniu przez podmiot zobowiązany wobec wnioskodawcy jasnego oświadczenia o nieposiadaniu takich dokumentów, a po drugie - na uwiarygodnieniu tego faktu (por. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 302/20). Sąd pierwszej instancji uznał za wiarygodne wyjaśnienia organu, że nie prowadzi statystyk w zakresie wykonania szczepień ochronnych u osób narodowości ukraińskiej (pytanie nr 3). Nie jest to bowiem informacja, która mogłaby mieć doniosłe znaczenie w świetle wykonywanych przez organ zadań, a przepisy nie nakazują gromadzenia informacji w tym zakresie. Osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres krótszy niż trzy miesiące są zwolnione z obowiązku poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, z wyjątkiem szczepień poekspozycyjnych (art. 17 ust. 1a u.z.z.c.z.). W zakresie tego obowiązku ustawodawca nie różnicuje cudzoziemców ze względu na narodowość i tym podobne cechy (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 78/24 i cytowane tam orzecznictwo). Niewątpliwie Inspektor nie zajmuje się kwestią wypłaty odszkodowań z tytułu wystąpienia niepożądanych odczynów poszczepiennych (kwestia objęta pytaniem nr 8). Zgodnie bowiem z art. 17a ust. 6 u.z.z.c.z. właściwe w tym przypadku świadczenia kompensacyjne (w związku z wystąpieniem określonego rodzaju odczynów poszczepiennych) są przyznawane przez Rzecznika Praw Pacjenta, a nie przez organy inspekcji sanitarnej. Jakkolwiek zatem informacje o odszkodowaniach z tytułu niepożądanych odczynów poszczepiennych – jako dotyczące majątku publicznego – mają walor informacji publicznej, nie sposób przyjąć, aby informacje te pozostawały w dyspozycji organów inspekcji sanitarnej. Odpowiedź organu w tym zakresie jest wyczerpująca i wiarygodna. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że wiedza w zakresie działalności Światowej Organizacji Zdrowia (pytanie nr 12) nie stanowi informacji publicznej. Działalność organizacji międzynarodowej nie dotyczy bowiem polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym (por. m. in. wyrok WSA w Lublinie z 27 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 139/22). Natomiast w zakresie pozostałych pytań (tj. nr 5, 6 i 7) organ udzielił pełnej i wyczerpującej odpowiedzi, która nie została skutecznie zakwestionowana przez skarżących. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ w ustawowym terminie udzielił pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na wniosek skarżących o udostępnienie informacji publicznej. Nie tylko rzetelnie przedstawił wnioskowane informacje publiczne, ale ustosunkował się do wszystkich pytań skarżących, z których znaczna część dotyczyła wiedzy specjalistycznej (medycznej lub prawnej), nie stanowiła zaś informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ nie posiada informacji publicznych w zakresie wskazanym w odpowiedzi na wniosek. Mając powyższe rozważania na uwadze, nie znajdując podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżących, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p, poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informację publiczną zgodnie z ich wnioskiem, podczas gdy w ocenie skarżących kasacyjnie organ nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12,). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nieskutecznym. Nieskuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika ponadto z wadliwości bardzo lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z 24 września 2021 r., I GSK 290/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych". Należy też zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., II FSK 776/10, z 21 listopada 2012 r., II FSK 32/12). W realiach niniejszej sprawy zaznaczyć trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie). Jak już wspomniano powyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie dawała jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia słuszności stanowiska skarżących o udzieleniu niepełnych odpowiedzi na pytania zawarte w ich wniosku z 14 stycznia 2024 r. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje do treści art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Sprowadza się ono do twierdzenia, że gdyby sąd sprostał swoim obowiązkom to doszedłby do wniosku, że udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a organ pozostaje w bezczynności. Na potwierdzenie postawionego zarzutu przytoczono też krótkie tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika, że niepoinformowanie pismem wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub gdy udziela informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku, jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku, czy też brak zawiadomienia wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., lub że żądanie nie dotyczy informacji publicznej - w drodze zwykłego pisma, stanowi o bezczynności organu. Tezy te nie budzą wątpliwości Naczelnego Sąd Administracyjnego. Jednak miałyby częściowo zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wtedy gdyby autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, która podważyłaby stanowisko sądu pierwszej instancji, że organ udzielił skarżącym pełnej odpowiedzi na ich pytania. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania, że organ udzielił skarżącym niepełnej odpowiedzi na ich pytania. Nie podjęto jakiejkolwiek polemiki z szeroko opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Sądu odnoszącym się do poszczególnych pytań i wykazującym, że odpowiedź organu była jasna i pełna. Skuteczne postawienie zarzutu dotyczącego udzielenia niepełnych odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania, które odpowiedzi są niejasne (niepełne) oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niepełnych odpowiedzi na pytanie uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności stanowiska skarżących. W kwestii naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w dniu wyrokowania podmiot zobowiązany nie pozostawał w bezczynności. Pismem z dnia 16 października 2024 r. organ udzielił bowiem odpowiedzi na pytania wniosku dostępowego w zakresie, w którym uznał, że informacja powinna zostać udostępniona, a dodatkowo ustosunkował się do wszystkich pytań przedstawionych we wniosku, z których część dotyczyła wiedzy specjalistycznej, niestanowiącej informacji publicznej. Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.