II SA/Gd 16/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 28 października 2024 r. nr WOP.7722.75.2024.MH w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Postanowieniem z 29 lutego 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji), na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał A. J. (dalej: "Inwestorka", "Skarżąca") roboty budowlane przy budowie tymczasowego budynku typu kontenerowego o konstrukcji stalowej o wymiarach 2,4 m x 6,05 m posadowionego na płytach chodnikowych, zlokalizowanego w na terenie działki nr [...] w M., oraz poinformował Inwestorkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, że na terenie działki nr [...] w M. pobudowano jesienią 2023 r. tymczasowy budynek typu kontenerowego (kontener morski) o konstrukcji stalowej o wymiarach 2,4 m x 6,05 m posadowiony na płytach chodnikowych. Inwestorem spornej zabudowy jest A. J. W dniu kontroli przedmiotowy kontener był pusty. Na wskazaną zabudowę Inwestorka nie uzyskała pozwolenia na budowę oraz nie dokonała skutecznego zgłoszenia. PINB podał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 ww. ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30, określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organ pierwszej instancji wskazał, że brak ww. zgłoszenia obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, z którego wynika, że w stosunku do obiektów lub ich części wybudowanych bez wymaganych pozwoleń czy też zgłoszeń organ nadzoru budowlanego obowiązany jest w pierwszej kolejności do wstrzymania wszelkich robót budowlanych, jednocześnie informując inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Końcowo PINB podał, że zgodnie z art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Gdy inwestor przedłoży dokumenty legalizacyjne i wykona nałożone obowiązki, organ nadzoru budowlanego sprawdza, zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, kompletność tych dokumentów. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, a po ich usunięciu wydaje postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez Inwestorkę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 28 października 2024 r. uchylił je i wstrzymał roboty budowlane przy budowie tymczasowego obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem typu kontenerowego o konstrukcji stalowej o wymiarach 2,4 m x 6,05 m posadowionego na płytach chodnikowych, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w M., oraz poinformował Inwestorkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując następnie, że z dodatkowych ustaleń organu pierwszej instancji przekazanych w toku postępowania zażaleniowego (tj. z protokołu sporządzonego 11 września 2024 r.) wynika, że na terenie działki nr [...] w dalszym ciągu znajduje się tymczasowy kontener morski o wymiarach 2,4 m x 6,05 m, który w dalszym ciągu pozostaje pusty. W trakcie czynności dokonano pomiaru odległości od granicy z sąsiednią działką (nr [...]) ustalając, że obiekt znajduje się w odległości 2,23 m od istniejącego ogrodzenia. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych PWINB zwrócił uwagę, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje nie tylko metoda i sposób związania go z gruntem, lecz także sama wielkość takiego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagające zapewnienia jego stabilizacji. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Odwołując się do definicji tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego) organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca wyróżnił dwa ich rodzaje. Pierwszy z nich to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. W dalszej części ustawodawca wskazuje przykładowo, jakie obiekty mogą być zakwalifikowane jako tymczasowe obiekty budowlane. PWINB zaznaczył, że pojęcia "budowla" i "obiekt tymczasowy" to katalogi otwarte, umożliwiające kwalifikację innych, nie wymienionych wprost w ww. przepisach obiektów budowlanych jako budowli albo jako obiektów tymczasowych. Organ odwoławczy wskazał, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, iż obiekty kontenerowe stanowią, co do zasady, tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, które należy zaliczyć do obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 tej ustawy. Zdaniem PWINB posadowienie jesienią 2023 r. tymczasowego kontenera morskiego o konstrukcji stalowej o wymiarach 2,4 m x 6,05 m w określonym miejscu w sposób zapewniający jego stabilność, bez względu na jego przeznaczenie, na określonej nieruchomości jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowanego (wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu). Organ odwoławczy ocenił, że płyty chodnikowe znajdujące się na rogach kontenera zapewniają bezpieczne posadowienie i stabilizację tego obiektu w konkretnym miejscu na terenie przedmiotowej działki już od jesieni 2023 r., przy czym ww. płyt chodnikowych nie można uznać za fundament. Jednocześnie według dokonanych ustaleń, oprócz płyt chodnikowych stabilizację obiektu i jego trwałe związanie z gruntem zapewnia jego stalowa konstrukcja oraz ciężar obiektu. PWINB podniósł, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem i istnieje na przedmiotowej działce od jesieni 2023 r. jego budowa jako obiektu tymczasowego na okres dłuższy niż 180 dni wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy obiekt budowlany jest tymczasowym obiektem, który jest posadowiony w sposób stały - trwale związany z gruntem i niewskazujący na zamiar jego przemieszczenia, a okres jego posadowienia trwa powyżej 180 dni. Wobec tego przedmiotowy obiekt spełnia definicję budowli, a na jego posadowienie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego Inwestorka nie posiada. Stwierdzony brak pozwolenia na budowę obligował organ nadzoru budowlanego do zastosowania przepisów art. 48 Prawa budowlanego. PWINB zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu przywołał art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie przywołując równocześnie ustawowego wzoru, według którego ustalana jest wysokość opłaty legalizacyjnej. W ocenie organu odwoławczego brak ten nie ma zasadniczego znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego postanowienia, skoro ww. przepis odwołuje się do regulacji art. 59f Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 56a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Końcowo PWINB wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji wymagało rozstrzygnięcia reformatoryjnego, które zostało podjęte w celu dookreślenia obiektu objętego postępowaniem w świetle dokonanych ustaleń co do stanu faktycznego i prawnego sprawy. W skardze na postanowienie organu odwoławczego A. J. zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na zaskarżone orzeczenie, tj.: 1. art. 139 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", poprzez odmowę zastosowania, przejawiające się w uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji i orzeczeniu co do istoty sprawy na niekorzyść Skarżącej, wbrew obowiązującemu zakazowi reformationis in peius; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez odmowę zastosowania przejawiającą się w niewyjaśnieniu dokładnym stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, przejawiające się w braku poczynienia ustaleń w zakresie przeznaczenia kontenera morskiego znajdującego się na działce nr [...], wyposażenia go w instalacje niezbędne do jego użytkowania, prowadzenia robót budowlanych związanych z tym kontenerem przy użyciu materiałów budowlanych i w efekcie niepopartego jakimikolwiek dowodami i błędnego zakwalifikowania go do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych; 3. art. 10 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. przez odmowę zastosowania przejawiającą się w braku zawiadomienia Skarżącej o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zarówno przez PWINB, jak i PINB oraz tym samym pozbawienie Skarżącej prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym do złożenia stosownych wniosków dowodowych. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 pkt 1 i 5 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że znajdujący się na działce nr [...] w M. kontener morski posadowiony punktowo na płytach chodnikowych jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, pomimo braku uzasadnionych przesłanek do przyjęcia takiej klasyfikacji tego obiektu i nie użytkowaniu go przez Skarżącą; 2. art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że zlokalizowany na działce nr [...] w M. kontener morski posadowiony na płytach chodnikowych jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego trwale związanym z gruntem, pomimo braku uzasadnionych przesłanek do przyjęcia takiej klasyfikacji tego obiektu; 3. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 6, 7, 7a i 8 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w wydaniu orzeczenia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w związku ze stwierdzeniem zlokalizowania na działce nr [...] w M. tymczasowego obiektu budowlanego w postaci kontenera morskiego posadowionego na płytach chodnikowych, a więc niezwiązanego trwale z gruntem, pomimo że w obiekcie tym nie były i nie są prowadzone roboty budowlane, w tym przebudowa i remont; 4. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w wydaniu orzeczenia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w związku ze stwierdzeniem zlokalizowania na działce nr [...] w M. tymczasowego obiektu budowlanego w postaci kontenera morskiego posadowionego na płytach chodnikowych, a więc niezwiązanego trwale z gruntem, pomimo że na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego można wstrzymać jedynie budowę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego budowa tymczasowego obiektu budowlanego niezwiązanego trwale z gruntem nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, wniesiono o zobowiązanie PWINB do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy przez uchylenie postanowienia PINB z 29 lutego 2024 r. w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz Skarżącej od PWINB zwrotu kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego w zakresie budownictwa na okoliczność, czy posadowienie kontenera morskiego na płytach chodnikowych, mając na uwadze jego rozmiary, ciężar i konstrukcję, może być uznane za trwałe związanie go z gruntem, w kontekście stabilności tego posadowienia i ryzyka np. podmycia takiego punktowego podparcia. PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 28 października 2024 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim z 29 lutego 2024 r. i wstrzymujące A. J. roboty budowlane przy budowie tymczasowego obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem typu kontenerowego o konstrukcji stalowej o wymiarach 2,4 m x 6,05 m posadowionego na płytach chodnikowych, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w M. oraz informujące Inwestorkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego tymczasowego obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu. Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Zauważyć przy tym należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia), do stanu zgodnego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 629/17). Z tego powodu organy nadzoru budowlanego, ustawowo zobligowane do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), powinny podejmować działania weryfikujące stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem opisanego wyżej postępowania organy uczyniły obiekt budowlany znajdujący się na działce nr [...] w M. Zdaniem PWINB posadowiony przez Skarżącą na tej działce jesienią 2023 r. kontener morski jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, którego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Oceniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności należy zauważyć, że choć pośród wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego obiektów nie ma wprost wymienionej inwestycji jak ta będąca przedmiotem niniejszego postępowania (kontener morski), to nie można tracić z pola uwagi faktu, że dokonane w art. 3 pkt 3 tej ustawy wyliczenie budowli nie stanowi katalogu zamkniętego i ma jedynie charakter przykładowy (zob. wyrok NSA z 21 października 2016 r. sygn. akt II OSK 75/15). W doktrynie wskazuje się, że formuła budowli ma charakter pojemny, umożliwiając zaliczenie do niej szeregu nietypowych obiektów budowlanych. Przyjęta przez ustawodawcę definicja (połączenie definicji negatywnej i wyliczenia przykładowego) świadczy o tym, że budowle są najbardziej zróżnicowaną kategorią obiektów budowlanych (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2016, s. 45). W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z funkcjonującym w judykaturze poglądem wykonywanie obiektu w określonym miejscu w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego może polegać również na usytuowaniu obiektu, którego konstrukcja została wykonana w całości poza miejscem budowy, z ewentualnym wykonaniem pewnych przystosowawczych robót budowlanych, co może dotyczyć takich obiektów budowlanych jak np. zbiorniki, urządzenia techniczne, kontenery, barakowozy i inne tego typu "konstrukcje". Określona rzecz ruchoma może więc stać się obiektem budowlanym po jej usytuowaniu w danym miejscu, ze względu na jej przeznaczenie i sposób użytkowania (zob. np. wyroki: WSA w Poznaniu z 5 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 764/19, WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 761/18, WSA w Warszawie z 20 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2271/12). Innymi słowy, to, że określony obiekt budowlany został wykonany w znacznej części lub nawet w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W takim przypadku wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu polega na usytuowaniu obiektu w określonym miejscu z zamiarem korzystania z niego. Określona rzecz może stać się obiektem budowlanym po usytuowaniu jej w określonym miejscu z uwagi na jej przeznaczenie i sposób użytkowania (zob. wyrok NSA z 31 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1922/04). W świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego dla sklasyfikowania danego obiektu jako budowli nie jest wymagane trwałe związanie go z gruntem. Jeśli ustawodawca wymaga trwałego związania z gruntem, wyraźnie to zaznacza. Zatem chybiony jest argument, że sporny obiekt budowlany nie jest trwale związany z gruntem i w związku z tym jego budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czy nawet zgłoszenia. Warto natomiast podkreślić, że nawet jeżeli określony obiekt budowlany jest "przestawny", to wcale nie oznacza, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem. Nie można bowiem podzielić argumentacji, zgodnie z którą za trwale związane z gruntem należałoby uznać tylko te obiekty budowlane, dla których w toku projektowania i budowy obiektu taki trwały związek został zapewniony poprzez wykonanie fundamentów. Sposób wykonania budowli ma przede wszystkim zapewniać trwałość konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania, a więc m.in. uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Budowa takiego obiektu wiąże się zazwyczaj z użyciem specjalistycznego sprzętu budowlanego i wykonaniem prac ziemnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem czy nie, decyduje nie tylko sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale także to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (zob. wyroki NSA: z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, z 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06, z 12 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1433/10, z 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11, z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2471/15, z 3 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1261/15, czy z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2835/18). Zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania kwalifikacji prawnej spornego obiektu, jaką przyjął ostatecznie organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie. Nie jest sporne, że obiekt kontenerowy nie stanowi ani budynku ani obiektu małej architektury, mieści się jednak w bardzo szerokiej kategorii pojęciowej budowli, obejmującej w istocie wszystko to, co jest obiektem budowlanym, a nie jest budynkiem czy obiektem małej architektury. Jak już wyżej wskazano, wyliczenie zawarte w definicji budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) ma charakter wyłącznie przykładowy, a nie zamknięty. Nie ulega wątpliwości, że sporny obiekt stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu drugiej części definicji zawartej w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, w którym ustawodawca wymienił przykładowo m.in. obiekty kontenerowe. Nie jest zasadna argumentacja Skarżącej, że sporny obiekt nie spełnia podstawowej cechy definicyjnej obiektu budowlanego, gdyż nie został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W tym zakresie Sąd w pełni podziela argumentację zaprezentowaną w wyroku WSA w Lublinie z 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 97/19, w którego uzasadnieniu zwrócono uwagę, że już same rozmiary obiektu wskazują na to, iż musiał być wykonany przy użyciu ciężkiego sprzętu, w sposób zorganizowany, co pozwala na uznanie, że choć nie zawiera innych elementów budowlanych (betonowych, metalowych), jest obiektem wykonanym "z użyciem wyrobów budowlanych" (zob. również wyrok WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 625/15). Użytego w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego pojęcia "wyrobów budowlanych" nie należy przy tym utożsamiać z pojęciem "wyrobu budowlanego" zdefiniowanym w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 88, poz. 5). Jak wynika z preambuły do tego rozporządzenia, jego celem jest wprowadzenie ujednoliconych ocen wyrobów budowlanych dla zapewniania projektowania i wykonywania obiektów budowlanych w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, zwierząt domowych ani mienia oraz niewywierający szkodliwego wpływu na środowisko. Usunięcie przeszkód technicznych w dziedzinie budownictwa możliwe jest wyłącznie poprzez ustanowienie zharmonizowanych specyfikacji technicznych służących do oceny właściwości użytkowych wyrobów budowlanych. Te zharmonizowane specyfikacje techniczne powinny obejmować badania, obliczenia i inne środki zdefiniowane w normach zharmonizowanych oraz w europejskich dokumentach oceny do celów oceny właściwości użytkowych w odniesieniu do zasadniczych charakterystyk wyrobów budowlanych. Przepis art. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, który stanowi, że "wyrób budowlany" oznacza "każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych", nie oznacza, że za obiekt budowlany można uznać tylko taki obiekt, który został wykonany z "wyrobów budowlanych" w rozumieniu tego przepisu. Wykładnia celowościowa przepisów tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że każdy wyrób budowlany wprowadzany do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych musi spełniać określone (zharmonizowane) normy bezpieczeństwa. Definicja "wyrobu budowlanego" zawarta w omawianym rozporządzeniu została sformułowana dla potrzeb ustalania i kontrolowania - ze względów bezpieczeństwa - obrotu wyrobami (produktami) wykorzystywanymi w budownictwie. Definicja ta nie może być więc traktowana jako kryterium kwalifikacji danego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Należy zgodzić się z poglądem, że okoliczność zdefiniowania obiektu budowlanego jako budynku, budowli bądź obiektu małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych nie oznacza, że na przeszkodzie do uznania danego obiektu za obiekt budowlany może stać użycie do jego wykonania materiałów, które temu celowi nie powinny służyć. Użycie do budowy obiektu materiałów, które nie spełniają odpowiednich norm lub nie posiadają wymaganych właściwości technicznych może natomiast stać na przeszkodzie do dopuszczenia tak wykonanego obiektu budowlanego do użytkowania (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1090/18). Sąd nie podziela twierdzeń Skarżącej o braku podstaw prawnych obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku spornego obiektu. Zasadą obowiązującą w Prawie budowlanym (art. 28 ust. 1) jest to, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W świetle art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, wprowadzającego wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego, istnieją trzy przypadki, w których tymczasowe obiekty budowlane są objęte takim zwolnieniem: po pierwsze, tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (pkt 7); po drugie, obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położone na terenie budowy, oraz barakowozy używane przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych (pkt 21); po trzecie, tymczasowe obiekty budowlane stanowiące wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniące jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowane na terenach przeznaczonych na ten cel (pkt 22). Sporny obiekt budowlany nie może zostać zakwalifikowany do żadnego z powyższych wyjątków. Odnosząc się do twierdzenia, że kontener morski nie jest w ogóle obiektem budowlanym, gdyż znajduje się na działce nr [...] w M. wyłącznie w celu dalszego wykorzystania zgodnie z jego przeznaczeniem (do transportu towarów), należy zauważyć, że dla objęcia spornego obiektu zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego konieczne jest łączne spełnienie dwóch warunków: zamiaru przeniesienia tymczasowego obiektu w inne miejsce nie później niż przed upływem 180 dni oraz dokonanie zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia jest niezbędne, gdyż wskazuje początek biegu terminu do przeniesienia obiektu (zob. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3053/15). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że Skarżąca nie dokonała zgłoszenia zamiaru budowy spornego obiektu, ani nie dokonała przeniesienia go w inne miejsce w terminie 180 dni od dnia wybudowania (od jesieni 2023 r.). Skoro sporny obiekt nie mieści się w żadnym ze wskazanych wyjątków jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy organy prawidłowo wdrożyły określony w art. 48 Prawa budowlanego tryb legalizacyjny stwierdzonej samowoli budowlanej. W świetle art. 28 w zw. z art. 29-30 Prawa budowlanego przeprowadzenie robót budowlanych stanowiących budowę tymczasowego obiektu budowlanego typu kontenerowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Niesporne jest natomiast, że Skarżąca takiego pozwolenia na uzyskała. Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy postanowienia na niekorzyść strony żalącej się, co doprowadziło do naruszenia zakazu reformatoinis in peius. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W myśl art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. w Rozdziale 11 "Zażalenia" - przypisek Sądu) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zasada reformationis in peius w odniesieniu do zażaleń ma zatem zastosowanie jedynie odpowiednie, a nie wprost (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 782/19). Zakaz reformatoinis in peius wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy sytuacja materialnoprawna strony, ujmowana obiektywnie, ulegnie pogorszeniu i stanie się mniej korzystna w wyniku wydania decyzji przez organ odwoławczy. Podstawy dokonania ustaleń w tym zakresie nie stanowi jednak żądanie odwołania, lecz obiektywna sytuacja prawna strony ukształtowana decyzją odwoławczą (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 2918/17). Mówiąc inaczej, w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu. W niniejszej sprawie każdy z orzekających organów przyjął inną kwalifikację obiektu, lecz zastosował ten sam tryb działania legalizacyjnego. Organ pierwszej instancji uznał zabudowę za tymczasowy budynek typu kontenerowego, natomiast organ odwoławczy za tymczasowy obiekt budowlany typu kontenerowego, którego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W obu przypadkach organy dokonały swoich ocen w oparciu o ten sam materiał dowodowy. Odnosząc się końcowo do sformułowanego w skardze wniosku dowodowego należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (zob. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265 oraz wyrok NSA z 30 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 202/20). W myśl art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do zasady na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jedynie w drodze wyjątku sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W judykaturze wskazuje się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To z kolei oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (zob. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2747/14). Z art. 106 § 3 P.p.s.a. wprost wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodu z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, np. dowodu z zeznań świadka, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne. Wniosek skargi w tym zakresie jest więc niezasadny, zaś Strona aktywność dowodową mogła podejmować w toku postępowania przed organami administracji. Podsumowując Sąd stwierdza, że w toku niniejszego postępowania organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy jego ocenie organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]