I OSK 2290/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 72/17 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 72/17, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, oddalono skargę. Wyrok ten wydano w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja utrzymywała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013r., nr [...], wydaną w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Jej mocą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę [...], w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] ha, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] (stanowiącej integralną część tej decyzji). Postępowanie wznowieniowe wszczęto 7 lipca 1998 r. na wniosek M. sp. z o.o. w [...]. Pierwotną decyzją z [...] marca 2000 r. (utrzymaną w mocy przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową), Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem prawa. W wyniku kontroli wykonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1766/00, stwierdzono nieważność decyzji obu instancji. Z motywów wyroku wynikało, że organy nie odniosły się do powołanych we wniosku przyczyn wznowienia, w szczególności przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Kolejną decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2002 r. umorzono postępowanie prowadzone na wniosek M. z o.o. w [...] ze względu na brak przedłożenia dokumentów potwierdzających zarząd sporną nieruchomością w dniu [...] maja 1990 r., a więc brak przymiotu strony tej spółki w postępowaniu komunalizacyjnym. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową (decyzja z [...] listopada 2002r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 26 października 2004 r. sygn. akt I SA 83/03, uchylił decyzję organu II instancji wskazując, że organ ten orzekł sprzecznie z dokonanymi ustaleniami. Skarga kasacyjna od w/w wyroku została oddalona (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 331/05). W ponownym postępowaniu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy orzeczenie Wojewody [...] (decyzja z [...] lutego 2007r.). Tym razem uznała, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 754/07 w Warszawie ponownie uchylił decyzję organu II instancji, tym razem stwierdzając, że nie rozstrzygnięto dotychczas, kto w postępowaniu był wnioskodawcą. Skarga kasacyjna od w/w wyroku została oddalona (wyrok NSA z 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1838/07). Kolejną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej uchylono decyzję umarzającą postępowanie, z zaleceniem potwierdzenia przez Agencję Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w W., ważności dotychczasowych czynności dokonanych przez działającą bez umocowania M. sp. z o.o. w [...]. Decyzją Wojewody [...], utrzymaną w mocy przez zaskarżoną do Sądu I instancji decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej ustalono, że stroną postępowania jest Agencja Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy w W., która jest następcą prawnym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa powołanej do wykonywania prawa własności Skarbu Państwa, w tym mienia, którego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania. Podmiot ten potwierdził dotychczasowe czynności M. sp. z o.o. podejmowane w sprawie, w tym wniosek o wznowienie postępowania. Organ ustalił nadto, wniosek ten został złożony w wymaganym terminie, gdyż o decyzji z [...] maja 1992 r. Agencja dowiedziała się [...] czerwca 1998 r. Dokonując oceny wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. na gruncie stanu faktycznego sprawy, organ wskazał m.in. protokół z dnia 2 lipca 1993 r., z częściowego przekazania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa składników mienia zlikwidowanego państwowego przedsiębiorstwa rolnego o nazwie H. w [...], który obejmuje m.in. nieruchomość będącą przedmiotem postępowania wznowieniowego. Powołane przedsiębiorstwo zostało zlikwidowane z dniem [...] czerwca 1993 r., na podstawie decyzji nr [...] Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1993 r. Wynika z tego, że w chwili wydawania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] maja 1992r. ówczesna Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa nie posiadała przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego. Dopiero z dniem protokolarnego przyjęcia gruntu zlikwidowanego państwowego przedsiębiorstwa rolnego, tj. z dniem 2 lipca 1993 r., można wskazać interes prawny Agencji, w kontekście kwestionowania nabycia prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa przez gminę. Przechodząc do stanu prawnego sprawy organ wskazał, że komunalizacja mienia następowała z mocy samego prawa w dniu 27 maja 1990 r., z wyłączeniem (na zasadzie art. 11 i 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) mienia, które bezpośrednio przed wejściem w życie ww. ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., znajdowało się w zarządzie innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Do jednostek tych należały, m.in. przedsiębiorstwa państwowe, które uzyskiwały prawo zarządu w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Wcześniej nieruchomości mogły być oddawane w użytkowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159). Organ zauważył, że do dnia wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej brak było przepisów wykonawczych w sprawie uwłaszczenia osób prawnych. Z tego względu prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można ustalić tylko na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 27 maja 1990 r. Powołując się na stanowisko orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05 i z 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06) organ stwierdził, że decyzja o naliczeniu opłat rocznych za zarząd nieruchomością nie wyłącza nieruchomości spod komunalizacji z mocy prawa w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przedstawione zatem przez wnioskodawcę dokumenty, w tym decyzja Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 1986 r., nr [...] o ustaleniu ceny za użytkowanie gruntu państwowego, nie stanowią dokumentów potwierdzających prawo zarządu H. Oddział [...] do przedmiotowego gruntu. Wojewoda przytoczył także art. 11 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 tej ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. należały do Państwowego Funduszu Ziemi. W skład Państwowego Funduszu Ziemi wchodzą, zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., grunty państwowe, położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Oceniając tę kwestię organ odwołał się do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zespołu jednostek osadniczych miasta i gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1979 r., obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r., zgodnie z którymi działka nr [...] położona była częściowo: •w terenie przemysłu i składów, adaptacja i poszerzenie istniejących baz magazynowo- składowych i przemysłowych. W związku z realizacją linii hutniczo-siarkowej odcięcie bocznic kolejowych. Obsługa wyłącznie transportem kołowym - symbol 1.22 S,P; •w terenie łąk i pastwisk, zieleń niska, tereny otwarte wokół obszaru leśnego. Tereny trudnodostępne po uruchomieniu linii LHS. Zalecane przeanalizowanie możliwości wykorzystania terenów 1.23b RZ - symbol 1.23 a RZ. Brak przeznaczenia rolniczego działki nr [...] potwierdzał wypis z rejestru gruntów oraz zapis w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1992 r. wskazujący, że jest to działka zabudowana. Sporna nieruchomość nie stanowiła zatem gruntu Państwowego Funduszu Ziemi i w konsekwencji podlegała komunalizacji z mocy prawa. W odwołaniu wniesionym przez Agencję Nieruchomości Rolnych w [...] zakwestionowano, by działka nr [...] nie miała przeznaczenia rolnego, gdyż wbrew stanowisku organu działka ta wchodziła w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez przedsiębiorstwo państwowe. Na bazie tego gospodarstwa powstała jednoosobowa spółka Skarbu Państwa. Działka ta następnie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, prowadzonego przez wnioskodawcę. Budynki istniejące na działce były przy tym budynkami gospodarczymi, niezbędnymi do prowadzenia produkcji rolniczej. Zwróciła nadto uwagę, że organ nie wykluczył, by w/w działka nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa H., a zatem nie podlegała wyłączeniu spod uwłaszczenia. W decyzji stanowiącej przedmiot skargi, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podzieliła stanowisko Wojewody [...]. Uznała, że materiał dowodowy sprawy pozwala traktować działkę nr [...] jako własność Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r. Zauważono, że ocena dotycząca własności przedmiotowej nieruchomości została dokonana przez sąd wieczysto-księgowy, o czym świadczy wypis z księgi wieczystej Nr [...]. Widnieje tam zapis, że działka nr [...] wpisana była na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. Organ odwoławczy podzielił także pogląd przyjęty przez Wojewodę Małopolskiego, że plan zagospodarowania przestrzennego zespołu jednostek osadniczych miasta i gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1979 r., obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r., nie wskazywał na rolnicze przeznaczenie nieruchomości objętej postępowaniem. W skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, zarzucono brak odniesienia się do zarzutów przedstawianych w toku postępowania administracyjnego, w tym zarzutu dotyczącego przymiotu strony służącego Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zarzucono także organowi brak wyjaśnienia z jakich przyczyn działka przeznaczona na łąki i pastwiska oraz tereny zielone, nie została uznana za działkę o przeznaczeniu rolnym, zatem uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 K.p.a., a decyzja jako taka nie pozwala na weryfikację toku rozumowania organu II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, że decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu i oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w wersji publ. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej P.p.s.a.). Zwrócił uwagę na trzykrotną już kontrolę sądowoadministracyjną wydawanych w sprawie, kolejnych decyzji. Odwołując się do brzmienia art. 153 P.p.s.a., wskazał na związanie oceną prawną wyrażoną w wydanych w sprawie wyrokach, w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 754/07, po którym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ustaliła, że stroną prowadzonego od 1998 r. postępowania powinna być była Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w W. (obecnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Podmiot ten potwierdził dotychczasowe czynności dokonane przez M. sp. z.o.o., a w tym wniosek o wznowienie postępowania, w którym jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. W uzasadnieniu wyroku omówiono poszczególne przepisy odnoszące się do instytucji wznowienia postępowania i dokonano ich wykładni. Stwierdzono, że rozstrzygnięcie istoty sprawy musi poprzedzać zbadanie, czy złożony wniosek opiera się na ustawowych przyczynach wznowienia postępowania ujętych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a., czy został złożony przez podmiot będący stroną postępowania i czy został zachowany termin określony w art. 148 K.p.a. Jedynie w przypadku, gdy już z samego wniosku o wznowienie bezspornie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, czy też wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 K.p.a.). Wtedy dopiero bada przyczyny wznowienia oraz prowadzi postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.), a po jego przeprowadzeniu podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 i 2 K.p.a. Stwierdzenie w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej bez merytorycznego rozpatrywania sprawy. Przechodząc do stanu faktycznego i prawnego sprawy Sąd na wstępie wskazał, że postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego Skarbu Państwa jako dotychczasowego właściciel mienia i interesu prawnego właściwej gminy, która nabywa mienie Skarbu Państwa wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990r.). Te podmioty są zatem stronami postępowania. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Podzielając stanowisko zajęte w kontrolowanym akcie Sąd stwierdził, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji przez Wojewodę [...], ówczesna Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa nie posiadała żadnego tytułu prawnego do komunalizowanego mienia. Mienie Skarbu Państwa zlikwidowanego przedsiębiorstwa o nazwie H. w [...] (w tym nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania) przekazano Agencji Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa dopiero w dniu 2 lipca 1993 r. Nie powinna być zatem stroną postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. W konsekwencji, mimo oparcia wniosku o ustawową przyczynę wznowienia postępowania ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., złożonego z zachowaniem wymaganego, miesięcznego terminu, organ nie potwierdził wystąpienia przesłanki wznowienia, gdyż wada, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie wystąpiła. W konsekwencji zasadnie odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji. Również jako zasadne uznał Sąd stanowisko organu co do braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. tj. wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych dowodów istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Wskazał, że traktowana przez skarżącą jako nowy, istotny w sprawie dowód, decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie była według stanu prawnego obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu. Tym samym nie była istotnym dla sprawy nowym dowodem istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Dokonując wykładni terminu "zarząd" (obecnie "trwały zarząd") Sąd stwierdził, że oznacza prawną, a nie faktyczną formę władania. Zarząd w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a więc na podstawie decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem właściwego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Odwołał się przy tym do stanowiska zaprezentowanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. U 6/99, potwierdzającego, że tylko w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej, aktu notarialnego o nabyciu nieruchomości, bądź też w drodze przekazywania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne, przy zachowaniu warunków zawartych w obowiązujących przepisach, mogło powstać ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. Natomiast dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania (lub zarządu), gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Sąd zauważył, że w aktach sprawy brak jest tego rodzaju dokumentu. H. Oddział [...] nie legitymowała się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, a więc działka [...] w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej nie należała do przedsiębiorstwa państwowego, ale do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlega komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wobec braku podstaw do oceny legalności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 1992 r. pod kątem spełnienia przesłanek komunalizacji działki nr [...], a tym bardziej do oceny zaistnienia przesłanek wyłączających komunalizację, Sąd uznał tę część rozważań organu jako zbędną, bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Także uznał, że brak jest podstaw do odniesienia się do twierdzeń zawartych w skardze, zmierzających do merytorycznego uzasadnienia żądania, jako że wybiegają one poza zakres rozstrzygnięcia organów, a zatem pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Podsumowując Sąd I instancji uznał, że organy orzekające w sprawie w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, czym w zupełności wypełniły obowiązki wynikające z art. 7 i 77 i 80 K.p.a., a rozstrzygnięcie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, jest prawidłowe. Natomiast jako sporządzone z naruszeniem art. 107 K.p.a., potraktował Sąd uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, gdyż nie odniesiono się w nim do oceny przesłanek wznowienia, analizując jedynie przesłanki dotyczące komunalizacji. Biorąc jednak pod uwagę długotrwałość postępowania administracyjnego oraz działanie w ramach związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a., uchylenie decyzji organu odwoławczego tylko z powodu wadliwości uzasadnienia, zostało uznane za przejaw nadmiernego formalizmu sędziowskiego. W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika Agencji Nieruchomości Rolnych w W., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony w całości. Nie określono natomiast w jakim zakresie wnosi się o jego uchylenie. Skarżąca kasacyjnie skorzystała z obu podstaw skargi kasacyjnej, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W ramach naruszenia prawa materialnego, wymieniła art. 1, art. 2, art. 5 i art. 12 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw z dnia 19 października 1991 r. (Dz.U. Nr 107, poz. 464). Określiła, że naruszenie to nastąpiło poprzez uznanie, że Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa nie posiadała w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej przymiotu strony postępowania mimo, że zgodnie z powołanymi przepisami sporna nieruchomość wchodziła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, którym gospodarowała Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, zatem postępowanie komunalizacyjne dotyczyło interesu prawnego Agencji. W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 1 pkt 5 K.p.a. polegające na uznaniu, że nie zachodzą podstawy wznowienia postępowania, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że strona - wnioskodawca – bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 5 i art. 11 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z dnia 10 maja 1990 r. polegające na uznaniu, że istnienie zarządu wykazane być może wyłącznie decyzją o przekazaniu gruntów w zarząd, z pominięciem innych źródeł dowodowych określonych w przepisach K.p.a., podczas gdy ograniczenie takie nie zostało wprowadzone powołaną ustawą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, zgodnie z którym skarżącej kasacyjnie nie służył przymiot strony w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej wskazano, że na podstawie art. 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej - Skarb Państwa powierzył Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia określonego w art. 1 i 2 ustawy, na zasadach w niej określonych oraz w stosunku do nieruchomości przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie związane z prowadzeniem gospodarki rolnej, a przejętych przez Agencję na podstawie art. 1 pkt 2 - na zasadach określonych w przepisach o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do brzmienia art. 12 ustawy, Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa powstał z mocy prawa, obejmując mienie wymienione we wskazanych art. 1 i art. 2, niezależnie od charakteru władztwa i niezależnie od tego jakim podmiotom służy tytuł prawny do nich. Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy przyjąć, że sporna nieruchomość wchodziła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Do gospodarowania tą nieruchomością znajdowały zastosowanie przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Zatem, mimo że w chwili wydawania decyzji komunalizacyjnej znajdowała się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego H., Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa powinna zostać :uznana za stronę postępowania komunalizacyjnego. Organ prowadzący postępowanie komunalizacyjne zobowiązany był z urzędu do zweryfikowania charakteru nieruchomości będących przedmiotem decyzji i wobec stwierdzenia, że nieruchomość ta spełnia przesłanki z art. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, zobowiązany był do zapewnienia udziału w postępowaniu przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Natomiast, w opinii autora skargi kasacyjnej, data formalnego sporządzenia protokołu przekazania nieruchomości do dyspozycji Agencji pozostaje bez znaczenia, z uwagi na treść art. 1, 2, 5 i 12 w/w ustawy. Czynność ta nie wywoływała skutku w postaci zmiany charakteru nieruchomości w postaci "wejścia" nieruchomości do Zasobu, gdyż do Zasobu nieruchomość ta kwalifikowała się z mocy prawa. Sporządzenie protokołu miało zatem charakter wyłącznie czynności technicznej. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się również z odmową mocy dowodowej decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania. Jej zdaniem, decyzja taka stanowiła istotny dla sprawy dowodu, nieznany organowi, który wydał decyzję komunalizacyjną. Wskazała na regulację zawartą w § 4 rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu z dnia 16 marca 1993 r., w której dopuszczono możliwość stwierdzenia prawa państwowych osób prawnych do zarządu nieruchomościami m.in. na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu lub użytkowania nieruchomości, a także na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, złożonych zgodnie z art. 75 K.p.a., jeżeli nie zachowały się wymienione wcześniej dokumenty. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej wskazane rozporządzenie nie obowiązywało, zatem organ administracyjny zobowiązany był postępować według reguł wyznaczonych w przepisach K.p.a. (art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 77 § 1) nakazujących dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem i wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowego. Skoro organ wydający decyzję komunalizacyjną tego nie uczynił, to niewątpliwie stwierdzenie istnienia dowodu nieznanego organowi w dniu wydania decyzji, stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Z powyższych przyczyn zarzucono Sądowi brak rozpoznania wskazanych, ważnych jego zdaniem dla wznowienia postępowania, kwestii i mylne potraktowanie ich jako zbędnych, bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdził, że zaistniały podstawy wznowienia postępowania, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), Sąd ten pozostaje związany granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia. Z tych względów, od autora skargi kasacyjnej wymagane jest poprawne wskazanie podstaw zaskarżenia, powołanie konkretnych przepisów prawa, którym - jego zdaniem - uchybił sąd, określenie jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienie postawionych zarzutów, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek ten musi być wykonany w taki sposób, by ani granice ani podstawy zaskarżenia nie budziły wątpliwości i nie sprawiały problemów interpretacyjnych. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ustawodawca, wprowadzając w stosunku do skargi kasacyjnej tak daleko idące rygory, ustanowił jednocześnie - jako gwarancję dostępu do sądu drugiej instancji - obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalistę z zakresu prawa. Analizowana skarga kasacyjna, mimo że została sporządzona i wniesiona przez adwokata, nie odpowiada w pełni wymogom formalnym, określonym w treści art. 176 P.p.s.a. Powinna ona zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenie z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Takiego wniosku skarga kasacyjna nie zawiera. Autor skargi kasacyjnej nie spełnił także wymagania najistotniejszego, jakim jest poprawne wskazanie podstaw zaskarżenia. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych, określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 1, art. 2, art. 5 i art. 12 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw z dnia 19 października 1991 r. Wymieniony art. 1 składa się z 2 punktów, w skład art. 2 wchodzą dwa ustępy, a w pierwszym z nich są zamieszczone dwa punkty, art. 12 zbudowany jest z trzech ustępów. Każda z wymienionych jednostek redakcyjnych, zawierająca zróżnicowaną treści, odnosi się do innego stanu normatywnego. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, publ. CBOSA i szereg innych). Istotne jest także, że formułując jako podstawę skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, należy wskazać nie tylko konkretny przepis, który został naruszony, a także określić, czy naruszenie prawa materialnego polega na jego błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu. Autor skargi kasacyjnej posłużył się tu pojęciem: "poprzez uznanie", nie precyzując jednak, czy oznacza to niewłaściwe zastosowanie czy też błędnie zinterpretowaną zawartość normatywną wymienionych przepisów. Co więcej, żaden z organów prowadzących postępowanie administracyjne, a tym bardziej Sąd I instancji, (który de facto nie stosuje bezpośrednio przepisów prawa materialnego lecz kontroluje zasadność ich zastosowania w kontrolowanych aktach) nie odnosił się do tych przepisów. Z przyczyn obiektywnych nie mogło zatem dojść do ich naruszenia wskutek błędnej interpretacji. Kształt, w jakim zarzut ten został przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie pozwala zatem na kontrolę zaskarżonego wyroku, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie może samodzielnie uściślać bądź konkretyzować zarzutów, ani tym bardziej domyślać się postaci podstawy skargi. Zarzucając natomiast, w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., uchybienia przepisom prawa procesowego, skarżąca kasacyjnie jako dwa pierwsze z tej grupy wskazała – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a i w zw. z art. 146 § 1 pkt 5 K.p.a. Ostatnia jednostka redakcyjna, mająca określać naruszony przepis, nie istnieje w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej zasadniczo nie powalałaby sądowi kasacyjnemu na korygowanie skargi kasacyjnej poprzez podstawianie właściwego przepisu w miejsce przepisu błędnie powołanego w skardze kasacyjnej, wyręczając jej autora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2008r. sygn. akt II FSK 489/07, czy z dnia 4 kwietnia 2008r. sygn.. akt II FSK 177/07 publ. CBOSA). Skład orzekający traktuje jednak wymienienie w petitum skargi kasacyjnej art. 146 § 1 pkt 5 K.p.a. jako oczywistą omyłkę pisarską, na co pozwala jej uzasadnienie. Przepisowi art. 145 § 1 K.p.a. przypisywany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych zarówno procesowy (por. odpowiednio wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009r. sygn. akt I FSK 1143/08), jak i materialnoprawny charakter (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05). Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut odnosi się jednak ściśle do przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, których wystąpienie otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W takim przypadku słuszne jest, by przyznać przepisowi art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. rolę normy prawa materialnego. Jednak, zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. przez Sąd I instancji było uchybieniem procesowym, a miało nastąpić, "poprzez uznanie, że nie zachodzą podstawy wznowienia postępowania, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że strona - wnioskodawca – bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". W trzeciej grupie przepisów wymienionych jako uchybione w ramach prawa procesowego, wskazane zostały - art. 5 i art. 11 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z dnia 10 maja 1990 r. Również i ten zarzut zbudowany został wadliwie. Pomijając powtórny błąd w postaci braku wskazania, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut w przypadku przepisów zbudowanych ze zróżnicowanych treści normatywnych (zarówno w przypadku art. 5 jak i art. 11) istotne jest, że przepisy te niewątpliwie mają materialnoprawny charakter. W art. 5 w/w ustawy zawarto katalog rodzaju mienia ogólnonarodowego podlegającego komunalizacji. W jej art. 11 natomiast wskazano katalog mienia niepodlegającego komunalizacji w trybie ustawy. Trudno nadto dociec, wobec sformułowania użytego przez autora skargi kasacyjnej ("poprzez uznanie") jakiego rodzaju uchybienie zarzuca się Sądowi I instancji - czy jest to błąd w subsumcji, czy też błędna wykładnia przepisu wskazanego jako naruszony. Co więcej, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sądowi I instancji zarzuca się brak rozpoznania wskazanych, ważnych dla wznowienia postępowania kwestii i mylne potraktowanie ich jako zbędnych, bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W petitum skargi kasacyjnej nie przedstawiono jednak zarzutu proceduralnego wskazującego na aprobatę Sądu I instancji błędnego, względnie niekompletnego ustalenia faktycznego przez organ, który niezasadnie odmówił waloru "istotnego dowodu" decyzji o ustanowieniu opłat za zarząd. Mimo tak wadliwie skonstruowanych podstaw skargi kasacyjnej, zasada falsa demonstratio non nocet pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonać kontroli zaskarżonego wyroku w ramach wyznaczonych argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Po pierwsze, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, na podstawie wskazanych jako naruszone przepisów, jej autor stara się wykazać, że nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną wchodziła w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu. W konsekwencji tego spełniona jest przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie legitymowała się bowiem interesem prawnym dającym jej tytuł do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym nieruchomości będącej w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego H., czego nie zauważył organ, a Sąd zaaprobował ten stan rzeczy. Argumentacja ta jest jednak całkowicie chybiona. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za słuszne podnieść, że ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dnia 19 października 1991 r., której przepisy miałyby zostać naruszone przez Sąd I instancji, weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r., z wyjątkiem nieistotnego dla sprawy jej art. 64. Tymczasem postępowanie komunalizacyjne, co do którego skarżąca kasacyjnie podejmowała próby wznowienia, prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) – dalej "ustawa komunalizacyjna". Komunalizacja mienia ogólnonarodowego na podstawie wskazanego przepisu następowała z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, co nastąpiło w dniu 27 maja 1990 r. Późniejsza decyzja komunalizacyjna potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia Skarbu Państwa na właściwą gminę. Przywołać tu można stanowisko piśmiennictwa prawniczego i judykatury, z którego wynika, że przepisy ustawy komunalizacyjnej przewidują jednoznacznie dwa sposoby tego przejęcia. Pierwszy to nabycie z mocy prawa (które odnosi się do art. 5 ust. 1 i 2 w/w ustawy) i drugi sposób, to nabycie mienia ogólnonarodowego przez gminę w drodze konstytutywnego aktu wojewody (art. 5 ust. 3 w/w ustawy) - por. A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Gruziński i in. Administracyjne prawo gospodarcze, Wrocław 2003, s. 232-233. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2015 r. sygn. akt K 30/03 (publ. OTK 1999/7/159) stwierdzono również, że o tym, czy dany podmiot jest właścicielem nieruchomości, czy też nie, decyduje zaistnienie stanu faktycznego, z którym ustawa wiąże nabycie prawa. Jeśli ustawowe przesłanki były spełnione 27 maja 1990 r., nie ma podstaw do kwestionowania statusu właściciela gminy, nawet mimo braku odpowiedniej decyzji wojewody. Potwierdza to dodatkowo treść art. 17 a ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) wskazującego że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w/w ustawy komunalizacje przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie jedynie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości, a nie - w sprawie stwierdzenia nabycia. Reasumując, przywołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (...), które weszły w życie 1 stycznia 1992 r. nie mogły odnosić się do mienia skomunalizowanego półtora roku wcześniej. Nieruchomość objęta decyzją, którą usiłuje wzruszyć skarżąca kasacyjnie, od 27 maja 1990 r. była mieniem komunalnym, a nie mieniem Skarbu Państwa i nie mogła, jako taka, zostać z mocy prawa objęta Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa w styczniu 1992 r. Skarżąca kasacyjnie nie legitymowała się zatem, w dniu wydawania decyzji komunalizacyjnej, interesem prawnym sytuującym ją na prawach strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji. Analizowany zarzut błędnej oceny przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. był zatem chybiony. Po drugie, argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej świadczy o przekonaniu jej autora, że decyzja o opłacie z tytułu użytkowania stanowi dowód na istnienie stanu faktycznego, wykluczającego dopuszczalność nabycia przez gminę nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...]. Przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wbrew stanowisku Sądu i instancji, została zatem spełniona. Istotnie, art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim. Władanie składnikami mienia ogólnonarodowego w rozumieniu tego przepisu określone jako "należały do", zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA (wyroki z 10 czerwca 1998 sygn. akt I SA1989/97, z 5 listopada 1999r.sygn. akt I SA2240/98 publ. LEX nr 45054 i 47368, z 2 lutego 2006r. sygn I OSK 1295/05 publ. CBOSA jak też wyroki przywołane w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sądu I instancji) ma charakter prawny, a nie faktyczny, wymaga nadto udowodnienia, gdyż nie można go domniemywać. Skarżąca kasacyjnie podjęła próbę wykazania tytułu prawnego przedsiębiorstwa H., Oddział [...] do władania sporną nieruchomością przy wykorzystaniu decyzji o wymiarze opłaty z tytułu użytkowania. Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu użytkowania czy zarządu nie jest jednak w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla wykazania istnienia prawnej formy władania mieniem. O jakości dowodowej dokumentu świadczącego o pobieraniu opłat z tytułu użytkowania nieruchomości państwowej, na który powołuje się skarżąca kasacyjnie, jednoznacznie rozstrzygnął wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 stwierdzając, że dokument taki nie potwierdza istnienia prawa użytkowania Opłaty mogły być bowiem wnoszone za samo korzystanie z nieruchomości, które w języku potocznym bywa określane jako użytkowanie. Trybunał zaznaczył, że decyzja odpowiedniego organu administracji o oddaniu gruntu państwowego w użytkowanie (odpowiednio – w zarząd) określonemu podmiotowi jest nie tylko dowodem na to, że użytkowanie powstało, ale determinuje samo powstanie użytkowania (zarządu), mając charakter konstytutywny. Trybunał dokonał nadto analizy szeregu aktów prawnych przewidujących oddawanie gruntów państwowych (początkowo również komunalnych) w zarząd czy użytkowanie, a w tym ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159), rozporzadzenia Rady Ministrów z 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz.U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1) czy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99). Na tej podstawie stwierdził, że decyzja administracyjna, niejako zastępująca akt notarialny, była zawsze, mimo zmieniających się przepisów, warunkiem koniecznym powstania prawa użytkowania względnie zarządu gruntu państwowego. Bez decyzji prawo to nie mogło powstać. W sposób tożsamy kwestia ta została oceniona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dokonując interpretacji użytego w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej określenia "należące" przyjęto, że oznaczało ono legitymowanie się przez przedsiębiorstwo tytułem prawnym do określonego mienia. Uznano nadto, że źródło powstania tytułu prawnego (zarządu, użytkowania wieczystego) do mienia państwowego w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę prawną. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym dniu 27 maja 1990 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Brak udokumentowania tytułu prawnego w sposób określony w w/w art. 38 ust. 2 ustawy wyklucza uznanie, że nieruchomość należała do przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, gdyż tylko decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Natomiast decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na powstanie zarządu i istnienie tego prawa, ale na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OSP 2/16 jak też przywołane tam wyroki czy uchwała z 26 lutego 2018 r. sygn. akt. I OSP 5/17). Nie było zatem trafne stanowisko skarżącej kasacyjnie również co do pojawienia się istotnego, nieznanego organom dowodu, który świadczył o konieczności wznowienia postępowania nacjonalizacyjnego na podstawie w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Kwestionowana w skardze kasacyjnej ocena tej przesłanki dokonana przez Sąd I instancji, wbrew stanowisku jej autora, była zasadna. Skoro skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.